对农民工养老保险个人账户模式的几点看法

第２５卷第５期　２００６年　ｌ０月　农业科技管理　Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｏｆ　Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　ａｎｄ　Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ　、，０１．２５．Ｎｏ．５　０　ｒＩ．２００６　文章编号：１００１—８６１　１（２００６）０５—００６２—０４　对农民工养老保险个人账户模式的几点看法　夏莉艳　（扬州大学经济学院江苏扬州２２５００９）　摘要：针对城镇养老保险不适应农民工群体的就业特点，一些专家提出建立农民工养老保险个人账户制度。但个人账户制也存　在一些问题：共济性差，基金的保值增值困难，不利于劳动力市场的平等竞争及农民工的城镇化。农民工的养老保险涉及众多的　利益调整，还需更多的制度创新。　关键词：农民工；养老保险；个人账户　Ｖｉｅｗｓ　ｏｎ　Ｐｅｒｓｏｎａｌ　Ａｃｃｏｕｎｔ　Ｍｏｄｅｌ　ｏｆ　Ｐｅｎｓｉｏｎ　Ｓｙｓｔｅｍ　ｆｏｒ　Ｒｕｒａｌ　Ｍｉｇｒａｎｔ　Ｗｏｒｋｅｒｓ　Ｘｉａ　Ｌｉｙａｎ　（Ｃｏｌｌｅｇｅ　ｏｆ　Ｅｃｏｎｏｍｙ，Ｙａｎｇｚｈｏｕ　Ｕｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｙａｎｇｚｈｏｕ，２２５００９，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｓｉｎｃｅ　ｔｈｅ　ｐｅｎｓｉｏｎ　ｓｙｓｔｅｍ　ｉｍｐｌｅｍｅｎｔｅｄ　ｉｎ　ｔｏｗｎｓ　ｉｓ　ｎｏｔ　ｓｕｉｔａｂｌｅ　ｔｏ　ｒｕｒａｌ　ｍｉｇｒａｎｔ　ｗｏｒｋｅｒｓ，ａ　ｕｎｉｑｕｅ　ｐｅｎｓｉｏｎ　ｓｙｓｔｅｍ　ｆｏｒ　ｔｈｏｓｅ　ｍｉｒａｇｎｔ　ｗｏｒｋｅｒｓ　ｕｓｉｎｇ　ｐｅｒｓｏｎａｌ　ａｃｃｏｕｎｔ　ｈａｓ　ｂｅｅｎ　ｐｒｏｐｏｓｅｄ　ｂｙ　ｓｏｍｅ　ｓｐｅｃｉｌｉｓｔｓ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｔｈｉａｓ　ｐｅｒｓｏｎａｌ　ａｃｃｏｕｎｔ　ｓｙｓｔｅｍ　ｈａｓ　ｉｔｓ　ｏｗｎ　ｄｒａｗｂａｃｋｓ，ｉｅ．，　．ｐｏｏｒ　ｉｎ　ｃｏｍｍｕｎｉｚａｔｉｏｎ，ｄｉｆｉｆｃｕｌｔ　ｔｏ　ｍａｉｎｔａｉｎ　ａｎｄ　ｅｎｈａｎｃｅ　ｔｈｅ　ｆｕｎｄ，ｈａｒｍｆｕｌ　ｔｏ　ｅｑｕａｌ　ｃｏｍｐｅｔｉｔｉｏｎ　ｏｆ　ｌａｂｏｒ　ｆｏｒｃｅ　ａｎｄ　ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ．Ｍｕｌｔｉｐｌｅ　ｂｅｎ—　ｅｆｉｔ　ａｄｊｕｓｔｍｅｎｔｓ　ｗｅｒｅ　ｉｎｖｏｌｖｅｄ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｐｅｎｓｉｏｎ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｒｆ　ｒｕｒｌａ　ｍｉｇｒａｎｔ　ｗｏｒｋｅｒｓ，ａｎｄ　ｍｏｒｅ　ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎｓ　ｉｎ　ｐｅｎｓｉｏｎ　ｓｙｓｔｅｍ　ｗｅｒｅ　ｎｅｅｄ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：Ｒｕｒａｌ　ｍｉｒａｎｔｇ　ｗｏｒｋｅｒｓ；Ｐｅｎｓｉｏｎ；Ｐｅｒｓｏｎａｌ　ａｃｃｏｕｎｔ　中图分类号：Ｆ３２３．８９　文献标识码：Ａ　１　个人账户观点的由来　中共中央关于国民经济和社会发展第十一个五　年规划的建议提出，要认真解决农民工社会保障问　已经参加养老保险的外来工总数在５０万人左右，而每　年退保的人数则高达ｌ２万人以上，甚至一个社保站曾　出现过一天有６００多名农民工排队退保的场面『２１。　农民工退保并不表明农民工不需要社会保障．而　题。可见，农民工的社会保障已引起政府的高度重　视。目前，从实践层面上看，农民工社会保障模式有　三种。即人城保模式（以广东省为代表）、新建综合保　险模式（以上海市为代表）和人农保模式（以沿海经　济发达农村为代表）。与此同时，理论研究者对此也　没有一个统一的意见。从实践探索和理论研究的现　状来看，农民工社会保障还存在较大的问题，农民工　是目前的社会保障尤其是养老保险制度不适应农民　工群体的就业特点所致。　收入低，缴费能力有限是阻滞农民工进入现行城　镇养老保险体系首要因素。据劳动保障部调查，安徽、　河南农民工年均工资收入仅为６　０１８元和４　７ｌ７元，　与城镇在岗职工平均工资之比分别为１：１．８和１：２．３。　广东农民工月工资一般在８００元，浙江为６００元．与　当地的平均工资差距更大。由于工资水平低，农民工　社会保障没有被普遍认可，参保率普遍偏低，养老保　险的总体参保率为ｌ５％左右，部分地区如广东、大连　参保率也仅达到２０％左右【ｌ１。　支付基本生活费用后，往往所剩无几，因而本人参加　社会保险的能力十分有限。　频繁辗转于不同地区打工，社会保险关系迁移难　是农民工退保的主要原因。由于目前我国社会养老　农民工养老保险不仅参保率低，还出现了在已参　保的农民工中退保率高的现象。在农民工集中的广　东省，某些地区农民工退保率高达９５％以上，深圳市　收稿日期：２００６—０５—１２　基金项目：扬州大学２００６年度校级社科基金一般项目（３４４１）　保险尚未实现全国层次的统筹及农村社会养老保险　作者简介：夏莉艳（１９６５一　），女，硕士，讲师，主要从事农村经济问题方面的研究。　维普资讯 http://www.cqvip.com

第５期　夏莉艳：对农民Ｉ　养老保险个人账户模式的几点看法　．６３．　的不完善，农民Ｔ养老保险的账户很难在城市之间、　地区之间转移，而导致许多农民工流动或者返乡时只　有选择退保。而退保只是针对个人账户部分，农民工　养老保险社会统筹部分的权益将完全丧失。另一方　面，退保也影响用人单位参保的积极性。　养老保险属于长险，其保障功能要在个人身上实　动就业的特点；产权明晰，有利于激励农民工缴费；　国家财政负担小，容易实施可持续解决现收现付带来　的未来支付困难等优点。但个人账户也有着不可克　服的缺陷，表现在：　２．１　养老保险只有个人账户，没有社会统筹，缺少不　同群体之间危机分担，风险共济　社会保障具有调节　居民收入分配的特点和作用。这种调节表现在三个　现，要求个人必须长期参保，按照目前的规定，农民　合同制职工在男年满６０周岁、女年满５５周岁，累计　方面：一是通过现收现付制调节代际之间的收入分　缴纳满１５年以上，方可按规定领取基本养老保险金，　这样的规定对农民工而言是遥不可及的事情。农民　工多数从事的是技术要求不高的简单劳动，频繁的流　动很难累计打工１５年之久。养老保险、医疗保险等　社保长期险种对于绝大部分农民＿Ｔ而言，就成了镜　中花，水中月，其保障功能难以在个人身上实现　。　如上所述，现行养老保险制度不能适应农民工群　体的需要，因此对农民工群体社会保障模式的选择成　为学者们讨论的焦点。许多学者认为可通过建立农　民工养老保险的个人账户制度，按照低于城镇基本养　老保险的缴费标准缴费，并将农民工的个人缴费和用　人单位缴费的全部或大部分记入农民工的个人账户　名下，以解决农民工因流动而引起的权益转移问题，　如吕旺实建议将农民工养老保险缴费的绝大部分记　入农民工个人储蓄账户ｌ　１；吴晓欢等提出建立农民工　养老保险的个人弹性账户［５１；劳动和社会保障部专家　建议，对农民工应实行分层分类社会保障，即将稳定　就业（从事正规就业、建立劳动关系，以及事实劳动　关系５年以上）的农民工纳入现行制度，参加城镇养　老、医疗、失业、工伤等社会保险，同时改革和完善现　行的养老和医疗保险制度，使稳定就业的农民工能够　享受其待遇；对不稳定就业（签订短期合同、频繁流　动、从事各种灵活就业）的农民工采用过渡性的办　法，除工伤、失业保险按现行规定执行外，养老保险　先建个人账户、不建社会统筹，实行过渡性的个人账　户制度，将本人的社会保障权益直接记入个人账户　ｆ劳动与社会保障部课题组，２００５）。可见，个人账户模　式得到了许多学者和政府部门专家的认同，本文试对　农民工养老保险个人账户可能引发的问题提出一些　个人看法。　２农民工养老保险个人账户制度的问题　个人账户类似于完全积累制，是一种以长期（个　人整个生命期）纵向平衡为原则确定的资金运行模　式，具有良好的“便携性”，能够很好地适应农民］二流　配，即政府运用在职职工的缴费来支付已经退休职工　的养老保险费用；二是通过社会统筹部分调节社会贫　困阶层和富裕阶层的收入分配；ｉ是调节劳动者个人　年轻时期和年老时期收入的使用，使劳动者的收入在　个人生命周期中平均分配。　、我国城镇养老体制的基本特点是“由基础养老金　和个人账户养老金组成”的“社会统筹与个人账户相　结合”；“基础养老金”所体现的是“社会互济”原则，　而个人账户则以比较直观的方式充分体现了“自我保　障”原则，后者所反映的是个人在职业生涯中工资水　平高低与劳动贡献大小的差异。毫无疑问，部分积累　制是一种非常适合中国国情的混合制度，它能够把社　会责任与个人责任两方面的优势结合起来，把公平和　效率、宏观的集合风险能力与微观的激励机制结合起　来，一句话，采用这种混合制度的目的在于同时强调　社会互济和自我保障两个方面的积极性。如果为了　方便农民工流动而将农民工群体排斥在城镇社保体　制之外，单独为农民工建立个人账户制度，由于农民　工个体之间同质性很强，普遍具有工龄短、收入低的　特点，许多人从事危险性工作，工伤和职业病发病率　高，相互之间调剂风险的功能则大大降低。　２．２个人账户制度不利于城市其他劳动者与农民工　群体在劳动力就业市场上的平等竞争从目前乃至　今后更长的一个时期来看，我国城镇就业压力持续不　减，就业形势依然严峻。就当前看，城镇除了要解决　国有企业下岗失业人员约８００万～９００万再就业外，还　有三大群体的就业问题：一是城镇存在一个庞大的就　业不稳定群体，在城镇２．６亿从业人员中，约５　０００万　左右属于就业不稳定的灵活就业人员，就业不稳定．　意味着收入不稳定，随时都有可能失去生活来源，需　要重新就业；二是城镇出现了一个庞大的社会困难群　体，这主要是目前享受城市最低社会保障的２　０００多　万人，他们中有一半以ｊ二是有劳动能力的劳动者，靠　最低社会保障来维持生存，需要再就业；三是农村出　现了一个庞大的失地农民群体。据有关方面估计，失　维普资讯 http://www.cqvip.com

・６４・　农业科技管理　第２５卷　地农民达４　０００万之多，解决这个群体的出路，就是要　帮助他们向城镇转移就业。　城镇就业形势如此严峻，尽管目前城镇失业人员　与农民工群体在就业的行业选择上略有不同，但随着　我国经济的进一步发展，城乡劳动力市场的进一步统　一，制造业、服务业成为我国吸纳新增劳动力的主渠　道。实行低门槛的农民工养老保险个人账户，使得雇　佣农民工的企业与没有雇佣农民工的企业，雇佣农民　工多的企业与雇佣农民工相对少的企业社会保险的　负担不同，从而使城镇劳动者处于不利的竞争地位，　就业环境进一步恶化。　２．３个人账户随农民工流动转移，其基金保值增值　困难农民工流动性极大，个人账户转移没有养老　保险基金流动，则导致农民工个人账户仍然是空账；　农民工个人账户转移，如果养老金也跟着转移，则养　老保险资金的保值增值难以保障。此外，完全积累的　个人账户由于在较长的一段时期内积累了巨额资金，　容易遭受通货膨胀、金融市场危机的影响；还可能出　现被挪用、渎职、亏损等问题。我国在２０世纪９０年　代初出台的《县级农村社会养老保险方案》的设计就　是通过建立农民参保人个人账户，实行个人账户筹资　与统筹账户管理的模式，运作下来，出现许多问题，　主要表现在：一是养老保险性质不清，管理不规范，　人员超编；二是激励政策不足，缺乏对农民的吸引　力；三是计息与给付承诺标准过高，存在严重的支付　风险；四是基金安全性缺乏保障，增值率低，难以满　足支付需求。由此可见，这种个人账户方案在运行的　安全性和有效性两个方面遇到了问题。　２．４建立有别于城镇职工的农民工个人账户制度。　不利于农民转化为市民，实现城镇化未来２０年是　我国城镇化高速发展时期，城镇人口年均增长１个　百分点，约１　７００万人。但城镇人口自然增长远达不　到这个水平，需要大量吸收农村转移人口，而农民工　是最有可能成为城镇人口的潜在人群。为农民工建　立有别于城镇社会保障制度的个人账户，是对农民　工身份进行的永久认定，它不利于消除城乡二元体　制，也不利于农民工在城镇永久性定居、就业，从长　远看，不利于我国城镇化进程。　３农民工养老保险涉及众多的利益调整。需　要更多的制度创新　农民工养老保险建设最难克服的一个困难就是　其流动性。农民工缘何流动？缘于我国二元经济结构　产生的城乡分割和地区分治制度。农村劳动力流动　就业冲击了传统的以固定就业为特征的城市社会管　理体制（包括财政、教育、就业、保障等各方面的制　度）。现行的经济社会管理体制是财政“分灶吃饭”，政　府只对当地的居民负责，不对包括农民工在内的“外　来人口”负责；户籍是当地城市居民获得就业援助、　失业救济以及社会保障权益，享受社会保险的依据。　而对农民工来说，由于他们是“外人”，没有上述权　益。尽管一些企业给农民工上了保险，但从地方政府　的经济理性出发，他们并不希望农民工在当地养老，　因而也就出台了一些不利于农民工的政策，如按照深　圳市的规定，农民工即使在当地缴费满１５年，也不一　定能够在当地领取养老金，因为一个限制性条款几乎　将所有流动的、非深圳市户籍的打工者排斥在外——　深圳市政府２００２年７月２４日签发的《深圳经济特Ｉ　企业员工社会养老保险条例若干实施规定》第十三条　规定：非本市户籍员工在本市退休按月享受养老待遇　的，应在达到国家规定退休年龄前５年，在本市连续　缴费ｌ６１。　由于取得深圳等大城市的户籍困难，加上目前农　民工养老保险在地区之间无法衔接和转移，对于经常　在各大城市转战的农民工来说，“退保”就成为理性　的经济行为，这是目前农民工流动不息的深层次制度　原因。　虽然取得大城市的户籍困难，但内地的小城镇早　已基本上放开了户口的限制，进入县城基本上没有什　么障碍，但实际很少有农民工迁入。因为在现行的农　村土地制度下，农民的承包地是与户口联系在一起　的，农民工外出打工，在他们的承包地不抛荒的情况　下，一般不会影响他们的土地承包权，但一旦农民将　户口正式迁出，其土地承包权将随之丧失。多数小城　镇市民在权力和利益方面与进城的农民工已没有什　么差别（就业政府不包了，福利分房不存在了），而农　民迁入这些小城镇却要以失去农村承包土地为代价，　在此情况下，农民当然不会做出迁入城镇的选择。由　此可见，现行的农村土地制度是阻碍农民工向城镇稳　定转移的另外一个制度原因。　在经济高度发达的沿海地区，小城镇乃至一些农　村的工业化程度相当高，与这种高度工业化相伴随的　是外来人口的大量涌入。这些地方城市化呈现出“大　中城市、小城镇和农村城市化并举”的格局，农村在　经济、就业结构、生活方式等各方面也在城市化。在　此情况下，当地农村居民基本上已没有进城的愿望，　维普资讯 http://www.cqvip.com

第５期　夏莉艳：对农民工养老保险个人账户模式的几点看法　・６５．　因此，在这些地方打破城乡分割、实现当地城乡劳动　者平等就业的深层次障碍已不大。但另一方面，由于　户籍制度和农村土地制度的改革，而且需要对现存　的城乡和地区的利益格局、劳资之间的利益分配、公　现行的户口制度和建立在集体土地制度基础上的福　利制度，造成这些地方（包括小城镇和农村）形成对　外来人口“经济接纳、社会排斥”的制度格局，而且经　济越发达，这种排斥越严重。　既然户籍制度是农民工在大中城市和发达地区　实现稳定转移的障碍，那么尽快实现社会养老保险全　国统筹，建立方便合理的养老保险跨区域转移机制可　以解决农民工流动引发的问题。如果农民工养老保险　实行全国统筹，统一管理，就可以建立便于跨地区养　老保险关系转移机制，农民工不论转移到什么地方，　共资源的分配进行重大调整。因而，面临着深刻的利　益矛盾和巨大困难，可能会带来许多新的社会问题　和风险。因此，农民工养老保险建设任重道远。现阶　段，只能建立过渡性的农民工养老保险个人账户，随　着我国户籍制度改革和社会保障制度的完善，在基　础养老金全国统筹后，再将农民工纳入统一的城镇　社会保障体系。　４　参考文献　【１］劳动和社会保障部课题组．农民工社会保障的基本思路　与政策建议…．经济要参，２００５，５９：１９—２８　【２］　张喜亮．从农民工退保看社会保障制度的完善【Ｎ］．工人　日报，２００６一Ｏ１—０９（４）　都可以凭卡缴纳社会保险费，则将从根本上解决因农　民工流动而造成的社会养老保险关系转移难问题。　提高社会保险统筹层次改革涉及各类保险制度　的并轨，牵动多方利益，要考虑各统筹地区缴费收入　和养老金平衡问题，制度建设和技术开发没有到位，　不能贸然进行。从１９９７年国务院提出建立统一的企　业职工基本养老保险制度起，到现在为止，企业基本　养老保险省级统筹的地区不到１０个，要等各省市基　本养老保险实现中央统筹以后，再“顺理成章地”解决　【３］赵立航．农民工社会保障问题五大矛盾探析…．深圳大　学学报：人文社科版，２００５（３）：６９—７２　【４］　吕旺实．建立农民工统筹储蓄社会保险制度…．经济要　参．２００６（１２）：２３—２８　【５］吴晓欢，等．农民工社会养老保险：政策评估与制度创新　…．人口研究，２００５（４）：２８—３５　【６】　赵小剑．农民工社保难题有望解决ｆＥＷＯＬ］．（２０Ｏ６—０２—１６）　【２００６—０４—２１］．ｈｔｔｐ：／Ａ￣ａｒｗ．ｓｏｕｔｈｃｎ．ｃｏｒｎ／ｗｅｅｋｅｎｄ／ｅｃｏｎｏｍｉｃ／　２００６０２１６００２２．ｈｔｍ　农民工的养老保险问题，这样做的结果必然导致大量　农民工退保或多次退保，农民工的权益受到很大损　害；中央政府把农民工社会保障建立的权力下放到各　地区，导致农民工社会保险制度五花／ｔ．ｆＪ，因此，中央　政府必须转变思路，与地方政府在流程上协作解决ｌ　７】。　总之，解决农民工养老保障问题，不仅需要包括　【７］卢驰文．现阶段农民工养老保险优先于城镇职工实现中　央统筹的设想【ＥＢ，０Ｕ．（２００６—０１—２０）［２００６—０５—０５］．ｈｔｔｐ：／／＇￣ｘｗ．　２】０１ｌｒ．ｃｏｍ／ｒｅａｄｎｅＷｓ／７４６／７４６４９４　ｈｔｍ　（上接５９页）向基地化过渡，形成产业集群，为加工业提　需要；对少数农产品和部分大宗农产品进行精深加工　供可靠的加工原料。引导企业兼并、收购、重组，加强　资本运营，扩大企业规模，增强国际国内加工产品的　竞争力。制定加快农产品加工业发展的优惠政策，对　于新建的农产品加工企业３年内实行免税政策，对于　利税大户，达到一定额度实行奖励政策。　以满足人民更高生活的需要和参与国际竞争【３］。这样　既可以提高农产品资源的利用率，又可实现农业的可　持续发展。　４参考文献　【１］王蔬于双民，葛毅强．中国农产品加工新实践…．农　提高科技创新能力…．农业科技管　业科技管理，２００５（６）　【２］于海林．发挥优势理，２００４（６）　３　结束语　中国农业的首要任务是满足１３亿人口的食物需　求。因此，对多数大宗农产品和主要关系到人民生活　的农产品进行粗加工和一般深加工以满足人民生存　【３］马（２）　林．内蒙古绿色食品发展战略研究…．农业经济，２００５