工商机关防止职能缺位、越位和错位的若干思考

２０１　３—１　１　监管执法　工商机关防止职能缺位、越位和错位的若干思考　青岛市工商局局长于显祥　在７月份召开的全国工商行政管理局长座谈会　暨深入学习贯彻党的十八大精神专题培训班上，国家　时比较吃力，监管金融、保险、教育、旅游、通讯、公共　行业垄断等领域更是困难。　工商总局张茅局长强调：“要坚持依照法律法规和‘三　定’规定履行职责，切实防止职能缺位、越位和错位。”　按照国家工商总局要求，青岛市工商局结合自身实　际．着眼工商事业发展，就“防止职能缺位、越位和错　位，推进职能到位”进行了深入调研，全面了解实际工　作中存在的缺位、越位和错位问题，并结合实际提出　了一些对策建议。　一、工商机关职能缺位、越位和错位的具体表现　（一）职能缺位的具体表现　缺位就是“管少了”，即该管的事情没有管或没管　到位。一是法律法规不健全造成缺位。立法工作滞后，　该出台的法律未及时出台。或者缺少相应的配套细　则、程序规定，致使法律难以执行，形成监管空白。这　个问题在查处一些网络案件方面表现比较突出。二是　执法依据不明确造成缺位。有些法律法规规定的比较　抽象，在具体适用时可能难以掌握。如什么样的无照　经营该由工商部门取缔，怎样确定侵犯注册商标专用　权的商品．什么样的农产品算是初级农产品等，法律　规定都不是太明确，在执法人员内部无法形成共识的　情况下，就会出现想管又不敢管的执法缺位。三是工　作量过大造成缺位。工商机关既负责市场主体准人把　关．又负责对市场交易行为、市场竞争行为监管。在市　场主体总量年年大幅增长、市场交易越来越活跃的形　势下，工商人员数量没有随工作量增加而增加，工商　监管方式也没有突破性创新．这就产生了工作量与人　员数量之间的矛盾。在一些工作过于繁重的岗位或区　域，出现职能缺位。四是监管措施落后造成缺位。工商　机关缺少商品质量检验机构，对于消费者投诉存在质　量问题的商品无法主动进行检验。因此，丧失了从个　案投诉中发现案源、查处案件的有效途径，这也直接　影响群众对工商机关消费维权工作的满意度。五是执　法能力欠缺造成缺位。基层分（市）局执法水平相对薄　弱，查处一些比较复杂的不正当竞争案件、网络案件　（二）职能越位的具体表现　越位就是“管多了”．即管了不属于工商职责范围　内的事。一是“以证代管”模式造成越位。目前对市场　主体的监管更多强调事前审批，由工商部门在注册环节　代为把关，即实行“以证代管”。这样，大量的矛盾就集中　到了工商部门。在出现社会热点问题时，如果其他部门　不作为，承担营业执照办理和无照经营清理职责的工商　部门必然要越位履行职责。后果则是，使群众误认为工　商部门是此类问题的主要责任部门，造成恶性循环。二　是地方政府交办额外任务造成越位。虽然工商部门实行　垂直管理．但地方政府仍然经常向工商部门交办职能以　外的工作，如招商引资、流动人口管理、控制吸烟和“创　城”等工作。并实行“安全生产工作考评”、“综治和维稳　工作”、“环保工作考评”、“计划生育考评”等。为完成地　方政府交办的任务。工商部门不得不经常越位。三是部　门职能交叉造成越位。在面对利益时，各部门互不相让；　但在面对困难时，各部门互相推诿。四是内部职能划分　不清造成越位。工商部门承担着管理、指导消费者协会、　个体私营协会等社团组织和其他行业协会的职能。但　在基层。尤其是工商所，工商与协会往往为一套人马。　工商人员过多执行协会任务．必然影响工商职能的履　行，而且也形成一种越位。　（三）职能错位的具体表现　错位就是“管错了”，即履行职责出现错误。一是　脱离职能的服务造成错位。工商部门服务经济发展应　立足于自身职能。但有的地方经常别出心裁搞不属于　工商职能或者工商部门仅需配合的服务工作。如企业　对接、就业再就业、刑满释放人员的安置帮教等工作。　而且有些对接活动不符合市场规律和企业需求，企业　参与意愿低。二是脱离职能的监管造成错位。把自己　定位于经济服务部门，对企业不严格实行监督检查，　对违法企业也不依法严格进行处罚，单纯实行无诉不　查、初犯免罚等放任举措。或者曲解行政指导的真实　含义，以指导代替管理，以教育代替处罚，造成行政执　十团工７ｌｉ管理轩宽７３　监管执法　法错位。三是工作失误造成错位。有的地方过于依赖宣传　部门、广电部门或媒体自身，放弃履行监管职责。有的单　位执法水平不高，重实体、轻程序，存在随意采取行政强　制措施，不能根据当事人的违法事实、危害后果正确行使　行政处罚自由裁量权，使案件查办出现错误。　二、工商机关职能缺位、越位和错位的根源　（一）部门自身定位不准　党的十六大提出，我国政府的职能是经济调节、　市场监管、社会管理和公共服务。作为工商部门，虽然　要紧紧围绕政府中心＿丁作服务经济发展，但就本质来　说，仍然属于市场监管部门，其工作重点应当是规范　市场准人行为和市场交易行为。但目前现状是，不管　是工商系统内部还是外部。大都认为丁商机关是一个　综合经济管理部门，除了具有市场监管职能以外。还　有经济调节、社会管理甚至公共服务的职能。这种定　位上的偏差，导致了履行职能过程中的缺位、越位和　错位。即使是在服务发展Ｔ作中，Ｔ商部门服务发展　职能的内容和边界也一直不是很明确．这也导致出现　超越职能搞服务的问题。　（二）缺少法律有力支撑　虽然与工商部门有关的法律法规有３００多部，但　有的法律法规内容不健全．不完善，只有一些原则性　的规定，缺乏操作性；还有的法律法规对违法者的责　任规定不明。处罚过轻，无法起到从根本上遏制违法　的作用。此外．对拒绝或不配合工商部门检查或调查　的行为缺少严厉的法律责任规定，有效的执法强制手　段欠缺。　（三）职能转型过于缓慢　历经３０多年的发展，工商行政管理所面临的内　外形势已经发生了很大变化。从２００８年起，工商部门　停征“两费”，工作体制不得不进行大幅调整。这种调　整在积极适应外部形势．主动改进监管体制机制、模　式和手段方面仍然滞后。基层人员仍然使用传统的　体制、模式和手段监管日益变化的现代市场，造成压　力与日俱增，工作应付不暇，极易出现＿Ｔ作不到位的　情况。　（四）行政干扰依然存在　地方政府多重视短期经济发展速度和规模，但对　有序市场秩序能为经济带来的长期效益认识不足。所　以．经常以优化发展环境为名出台限制执法监管的政　策规定，如前面提到的无诉不查、初犯免罚，还有容缺　受理（即在缺少某些办理材料的情况下，企业承诺事　７４十团工商管理轩宽　后补交即为企业发照）等。这些政策规定不但突破了　法律法规，妨碍了工商职能的正常发挥，而且在社会　上和群众中形成了工商部门工作不到位的印象。　（五）部门职责存在交叉　工商部门与许多其他执法部门，如质监、卫生、城　管等存在职能重叠，在某些领域常常出现交叉执法、　重复执法或监管盲区。虽然成立了一些联席会议作为　协调机构，但联席会议多研究具体问题，很少形成解　决某一类问题的规范性意见，而且有些问题分歧太　大，联席会议长期无法形成一致意见，议事效率不高。　（六）督导机制不够完善　部分基层单位工作标准不高，内部管理松散，对　法定职责或上级部署落实不到位。针对这些现象．．上　级丁作指导不够及时，工作督导也不够严格．对于履　行职责中出现的过错，虽然制定了有关责任追究制　度，但在落实上不到位，形不成刚性约束。部分领导干　部能力不强，在Ｔ作决策、指挥方面思路不清，使本单　位承担了一些本不属于自己的职能。或者行使了一些　不属于自己的权力。此外．对单位和个人的考核机制　不够科学，在引导添补缺位、纠正越位和错位方面有　待深入研究，进一步完善。　（七）队伍素质有待提升　全系统比较缺少专家型人才，有的同志在业务上　学而不精，不求甚解。虽然各单位普遍重视培训，但大　多是短期培训，培训的内容不系统、不深入。导致部分　执法人员运用法律机械僵化，不善于解决复杂问题。　部分同志年龄老化，还有的同志由于长期得不到晋　升。存在得过且过“混日子”心态。特别在当前机构改　革和职能转变的时期，不少同志抱有观望和等待心　理，工作缺乏积极主动性．进一步影响了执行落实能　力的发挥。这些问题．都导致工商职能发生缺位、越　位、错位　三、工商机关防止和克服职能缺位、越位和错位。推　进职能到位的对策建议　（一）找准工商定位，精心做好顶层设计　一是明确工商部门的核心职能。李克强总理在国　务院机构职能转变动员电视电话会议上强调：既要把　该放的权力放开放到位，又要把该管的事务管住管　好。工商部门的核心职能是市场主体准入和执法监　管。各级工商机关对此应当保持思想统一，无论是上　级部署工作还是下级贯彻落实，都应牢牢把握定位，　防止出现偏差。抓住下一步机构改革有利时机，修订　２０１　３—１　１　和完善三定方案，明确和突出工商主要职能，并围绕　该职能精心做好法律法规、体制机制等的顶层设计。　二是对现有服务发展职能有关内容进行梳理。通过对　实践中服务发展的具体做法的梳理，明确服务发展职　能的具体内容和边界，确定哪些属于职能范围的服务　事项．形成规范性意见，以提高工商机关服务发展职　能的专业性、独特性和规范性。三是积极完善与工商　有关的法律法规。加强基层调研，积极向立法机关提　出立法建议，对一些过时的法律法规及时修订，为无　监管执法　定期清理过时的制度，提高内部规章制度建设的科学　性和可操作性，以制度的完善来堵塞监管过程可能出　现的漏洞。高度重视舆情工作，建立和完善舆情处理　机制，提高反应速度，以解决舆论中反映的问题为契　机．不断提高工商行政管理工作水平。切实加强与人　大代表、政协委员等的沟通联系，定期听取意见建议，　加大人大、政协提案办理力度，并努力争取和推动有　利于强化工商职能的地方法规出台。二是完善考核制　度。考核指标的设定既应体现对缺位、越位和错位等　法操作的法律法规及时出台配套规定，对内容模糊、　可能导致职能交叉的法律法规及时出台指导意见。四　是充分吸收学术研究成果。在现有工商理论体系的基　础上，着力加强微观层面，即具体业务理论建构，不断　提高工商工作的理论含量。重视和加强与高校等学术　研究机构的联系，将学术研究成果，尤其是与工商业　务有关的研究成果与工商实践相结合，努力构建更加　科学、完善，更具实践指导意义的工商行政管理理论　体系．更好地指导工商工作开展。　（二）适应形势发展。积极推进改革创新　一是创新行政管理方式，加快政府职能转变。当　前，应大力推进工商登记制度改革，通过简政放权，进　一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发市场　主体的创造活力。增强经济发展的内生动力。以工商　登记改革为契机，按照“谁许可、谁监管、谁负责”的原　则，厘清各许可部门的责任。二是创新工作体制和模　式。在当前形势下，市场监管重要性越来越为各级政　府和广大群众所认识。工商机关应进一步创新执法体　制，强化执法力量，特别要加强公平交易执法力量，提　升公平交易执法水平。不断创新思维，积极拓宽监管　领域，针对没有管好、管到位的领域，例如市场主体信　用建设、网络监管（包括网络商品交易和服务、网络广　告、网络消费者权益保护等多项课题）、消费投诉转案　件等，组织专题研究，努力找准切人点和突破口，逐步　建立和完善监管模式，尽快推动监管到位。三是创新　监管手段。在互联网技术高速发展和日益普及的今　天，工商部门应积极融入时代潮流，注重信息技术、网　络技术的应用，运用新科技来提升履职效果。四是注　重社会共管。牢固树立依法行政意识，坚决摒弃工商　部门“大包大揽”和“单打独斗”的极端做法，善于借势　用力，善于协调整合力量．积极融入社会管理．为工商　职能发挥创造良好条件。　（三）强化监督考核，努力推动履职到位　一是强化监督机制。进一步完善内部监督机制，　问题的负激励，还应体现对职能到位、职能强化、职能　扩展的正激励。突出重点事项的考核，避免考核制度　过于繁琐，同时也要避免过于笼统，形成创新导向，引　导和鼓励被考核单位立足实际，积极探索加强工商工　作新路径。三是增强制度刚性。强化监督检查，让制度　成为带“电”的高压线，培养和形成敬畏制度的机关文　化。严格落实过错责任追究制，对执法监管不到位、不　作为、乱作为，造成不良后果的要坚决进行责任追究。　问责既要对事、更要对人，要“问”到具体人头上，确保　各项制度得到严格执行。　（四）深化教育引导，全面提高队伍素质　一是不断强化教育培训。坚持全员培训与骨干培　养相结合，切实加大知识更新力度，不但抓好应知应　会知识的培训，更应加强高端知识培训。组织人员参　加司法资格、注册会计师资格等专业考试，努力使队　伍能力素质，特别是基层队伍适应新形势新任务要　求。高度重视人才工作，通过内部挖潜和外部引进两　种途径。搭建能力展示和建功立业两个平台，使各方　面优秀人才充分涌现、各尽其能、才尽其用。二是切实　优化用人机制。坚持以德为先、注重实绩的用人导向，　积极营造风清气正的用人氛围，努力把能干事、会干　事的优秀人才选拔到领导岗位。注重各级领导干部带　头和示范作用的发挥．提倡和鼓励领导干部学习业　务、研钻业务，做工商工作的行家里手，为准确把握工　商发展方向，推动工商职能到位奠定基础。三是努力　打造向心文化。推动工商职能到位，需要一个单位、一　个部门全体工作人员凝心聚力、共同担当。以打造“工　作之家”、“学习之家”、“和谐之家”、“正气之家”和“人　才之家”为抓手。积极推进机关文化建设。切实强化干　部职工事业心和责任感，增强向心力和凝聚力，努力　为工商职能到位提供思想保证和精神支持。　责任编辑：邢　淼　十团工商管理轩宽７５