我国行政立法的缺陷及其对行政执法的影响

中￣－．－ｔ岛市委党校青岛行政学院学报　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＴＨＥ　ＰＡＲＴＹ　ＳＣＨＯＯＬ　ＯＦ　Ｃ　Ｐ　Ｃ　ＱＩＮＧＤＡＯ　ＭＵＮＩＣＩＰＡＬ　ＣＯＭＭＩＴＴＥＥ　２００７年第１期　Ｎｏ．１，２００７　我国行政立法的缺陷　及其对行政执法的影响　杨书文　薛立强　（１．２．南开大学周恩来政府管理学院，天津３０００７１）　［摘要］我国的行政立法存在滞后性、立法主体权限不清、立法具有利益倾向性等缺陷，这就直接造　成了行政执法主体混乱、执法趋利、执法随意等问题。因此，我们应对现行行政法律法规进行清理与修改，调　整行政执法权的配置，明确行政执法主体资格及其职责范围，重新定位行政执法功能。　［关键词］行政立法行政执法　［文献标识码］　Ａ　［文章编号］　１ＯＯ８—３６４２（２ＯＯ７）Ｏ１一ＯＯ８３一Ｏ４　框架已初具规模。但是在实践中仍存在一些缺陷，　［中图分类号］Ｄ９２２．１　行政立法是世界各国普遍存在的一种法律现　象。行政管理过程中行政事态的性质错综复杂，立　有人将其概括为三点，即“行政立法权限不清、行政　立法程序不完善、对行政立法的监督不利”。＿２］有人　概括为五点，即“行政立法成为扩大行政权的代名　法机关提供的行为规则远远不能覆盖行政管理的诸　多领域，因此，赋予行政机关一定范围的行政立法权　就成为必然。我国的行政立法实践始于建国初期，　但行政立法制度的确立则始于１９８２年宪法的颁布。　词、行政立法程序制度不完善、行政立法中的民主原　则未能实现、行政立法的科学性与公正性不够、行政　２０００年九届全国人大三次会议通过的《中华人民共　和国立法法》确立了现行行政立法制度。根据《立法　立法跟不上形势发展的需要”。【　也有人将其概括为　七点，即“规范行政程序的立法明显滞后、部门利益　法》的规定，我国现行的行政立法包括行政法规、部　倾向严重、立法整体质量不高、法律之问的协调与配　套不够、缺少监督行政立法行为的有效机制、法律解　释体制存在严重缺陷、一些行政法规没有得到及时　系统清理”。＿４］结合行政执法实践，笔者认为行政立　法具有以下三方面缺陷：　（一）行政立法滞后严重　行政立法的滞后表现在三个方面：一是某些已　门规章、地方政府规章三种形式。据统计，截止到　２００５年底，国务院制定了近千件行政法规，国务院　各部门和地方政府共制定规章５００００多件，覆盖了　政治、经济、社会等各个领域。＿１］这就意味着，行政立　法在我国行政管理过程中扮演着重要角色，其对行　政管理活动的影响也最大。　一、我国行政立法中存在的缺陷　经落后于现实的行政法规或规章仍在继续适用。如　１９８７年９月１７日颁布实施的《投机倒把行政处罚　随着行政立法步伐的加快，我国行政法律体系　收稿日期：２００６－１１－２１　作者简介：杨书文，南开大学周恩来政府管理学院Ｏ４级政治学博士；薛立强，南开大学周恩来政府管理学院Ｏ４级政治学　博士。　８３　维普资讯 http://www.cqvip.com

中共青岛市委党校青岛行政学院学报　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＴＨＥ　ＰＡＲＴＹ　ＳｃＨ０ｏＬ　ＯＦ　Ｃ　Ｐ．Ｃ．ＱＩＮＧＩ）ＡＯ　ＭＵＮＩＣＩＰＡＬ　ＣＯＭＭＩＴＴＥＥ　２００７年第１期　Ｎｏ．１．２００７　暂行条例》已经远远落后于社会现实，但仍然有效。　实际上该条例所认定的十一种投机倒把行为已经被　新出台的《矿产法》、《商标法》、《专卖法》等几十部法　律法规所取代；该条例规定的处罚种类与程序也与　现行的《行政处罚法》相抵触。［５］类似的落后于现实　或与法律法规相抵触的规章还有很多仍在适用。二　法之间都存在许多矛盾和冲突，使执法主体、司法主　体和守法主体在法的实施过程中无所适从。　（三）行政立法带有严重的利益倾向性　政府是公共利益或全社会利益的代表，因而行　政立法过程也就被认为是政府出于社会福利最大化　而制定规范性文件的过程，应代表社会全体的利益。　是新的行政法规和规章在制定时对社会发展及社会　生活的变化情况考虑不足，使新法规一出台就具有　了某种滞后性。如国务院于２００２年１１月１５日实　施的《互联网上网服务营业场所管理条例》由于对实　际需求的考虑不足，很多条款都不具有操作性。如　第九条“中学、小学校园周围２００米范围内和居民住　宅楼（院）内不得设立互联网上网服务营业场所”；第　二十一条“互联网上网服务营业场所经营单位不得　接纳未成年人进入营业场所”；第二十二条“互联网　上网服务营业场所每日营业时间限于８时至２４时”　等条款在实践中几乎难以实施　难以实施的法律实　际上就是滞后性的一种表现。三是没有及时出台相　关的法律法规来应对近年来迅速出现的普遍性社会　事务。如对于近年来数量迅速攀升的豢养宠物狗现　象就没有出台法律法规予以规范。据新华社报道，　中国宠物狗的数目已经达到一亿五千万只，相当于　每９个中国人就豢养一只宠物狗，每个城市平均有　１Ｏ万只狗，每年还以一万只的速度增长。由于无法　可依，除非因养狗而引发民事纠纷，人们会打“１１Ｏ”　找警察，其他跟养狗有关的事情（如狗噪声污染、狗　环境污染等问题）则陷入了无人管理的境地。　（－－）行政立法主体的权限范围不明确　《立法法》的颁布，在一定程度上遏制了行政立　法的失范与无序局面。《立法法》规定的行政立法主　体包括国务院，国务院各部委，国务院直属机构，省、　自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在　地的市人民政府，作为经济特区的市人民政府，经国　务院批准的较大的市的人民政府等７类行政主　体。［６］但是该法对这些行政立法主体的权限范围划　分不够清楚，内容不够具体。一方面是行政机关与　权力机关的立法权限不清楚；另一方面是对有权立　法的行政机关的权限规定的比较模糊　其结果就是　各行政机关从自身的管理需要出发纷纷立法，并尽　可能扩大自己的权限，造成部分同一位阶的行政法　规和规章之间，不同位阶、尤其是下位阶与上位阶的　８４　但是目前，我国行政机关“从立法上做文章，将地方　利益、部门利益法制化，大搞法律走私，把自己制定　的规章通过人大及其常委会或者政府变成法律或地　方性法规，曲解法律精神，断章取义，为我所用，制定　部门规章或红头文件，保护和扩大自己的权力和利　益”。’７］１９９４年北京、天津、上海、广东、四川Ｉ、辽宁、　宁夏七个省、自治区、直辖市调查表明，约有半数以　上的地方政府规章创设的行政处罚没有法律、行政　法规依据，完全是各地“一厢情愿”，而且保护地方利　益倾向严重。如原国家计委、农业部等７个部门在　１９９４年发布的９５件规章中，没有法律、行政法规依　据而自行设定行政处罚的占到了总数的３５　。曲　实　践中过滥的行政许可、不当的行政处罚、集资、摊派、　政府管制等严重影响公民、组织自由的行政行为，大　多是以行政立法的面目出现的。这种行政立法上存　在的功利性与随意性大大降低了政府的公信力。　二、行政立法的不足对行政执法的影响　行政立法所制定的法规、规章与权力机关制定　的法律一起成为行政执法的依据，因此，行政立法的　缺陷必然会给行政执法带来不良影响。由行政立法　导致的行政执法问题主要表现在以下几个方面：　（一）行政执法主体混乱，职责不清，效率低下　１．行政执法机构林立。我国的行政立法工作一　直强调“条条”管理，法律、法规所规定的权力往往都　要明确由政府某一个具体部门来实施。这样，在实　践中就形成了制定一部法律、法规就要设置一支执　法队伍的习惯。以致一些省、市的执法队伍已经接　近甚至超过了１００支，而且每年还要以３—５支的速　度增长。　］例如，北京市按照法律、法规要求设立的　市一级行政执法队伍有１２＇７支，上海市１４２支，杭州　市更多达２０７支，苏州市也有８Ｏ支。＿】０］结果就是行　政执法机构林立与管理不到位甚至不作为的现象共　存。虽然执法队伍总量上不断增多，但分布到众多　领域进行执法时则很难覆盖全境，导致行政执法任　务难以到位。　维普资讯 http://www.cqvip.com

中共青岛市委党校青岛行政学院学报　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＴＨＥ　ＰＡＲＴＹ　ＳＣＨＯＯＬ　ＯＦ　Ｃ　Ｐ　Ｃ．ＯＩＮＧＤＡＯ　ＭＵＮＩＣＩＰＡＬ　ｃ０ＭＭｌＴＴＥＥ　２００７年第１期　Ｎｏ．１，２００７　２．多头执法、职权交叉严重。虽然执法机构林　“以处罚养执法”，以罚款解决奖金、福利，乱开财源　的混乱局面。　２．“执法密集带”与“执法空白带”共存。行政执　立，但各个执法部门都感到执法力量单薄。因为执　法队伍不断增多，却各自为战，条条分割，每个条条　都覆盖全市，结果财政经费和行政编制都不堪重负，　许多地方不得不靠事业单位协助执法或者长期聘用　合同工、临时工执法，以收费和罚款作为经费来源，　法机关的职权交叉与重复以及权力界限的模糊性为　各执法机关谋求部门利益提供了机会。由于同一个　违法行为可以由多个法律加以规范，所以，各执法机　致使行政权力与执法者的经济利益挂钩，造成重复　处罚和执法扰民。如，在口岸管理中，海关、进出口　商品检验、港务、边检、船舶检验等多个部门分兵把　守，管理环节众多；在城市用水管理中，水利、地质、　市政、规划、环保等部门多头管理；在市场管理中，工　商、食品卫生、技术监督、环保、市容、物价等部门职　责交叉。又如，海关、公安、工商对走私行为都有处　罚权，食品卫生局与质量监督局都可以对食品进行　管理，药品监督局与工商局都有权对药品进行管理，　土地局和城建局都有权对违章建筑进行处罚等等。　上述这些现象都是由于行政立法主体权限不清而导　致的执法主体权限不清、多头执法。　３．行政执法成本高、效率低。由于行政立法规　定的权限不清，导致政出多门，行政执法机构和人员　不断扩张、消极膨胀。结果使行政执法陷入了两难：　一方面，执法队伍不断增加，以满足行政立法需要和　应对日益剧增的行政管理事务；另一方面，执法队伍　和执法人员无限扩张，造成执法权威下降、执法效能　减弱、执法成本攀升。如北京市的１２７个市一级行　政执法机构中，共有行政执法人员６万多人，另外还　有ｌ７万人的各类群众协助执法队伍。＿ｌ。。由此可以　想见，行政执法的成本有多高。另外，由于针对同一　事务，很多执法机关都有执法权，因此，执法扯皮、相　互推诿的情况比比皆是，办事拖拉、执法效率低下已　经成为普遍问题。　（二）行政执法带有明显的趋利性　１．乱收费、乱罚款、乱摊派等“三乱”违法执法现　象严重。有的行政执法部门，为了自身的利益擅自　发文，非法向相对人设定义务，规定收费、罚款等项　目，侵犯相对人的合法利益。如有的地方随意设定　行政处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致　使设卡罚款泛滥成灾。有的行政机关钻法律空子，　在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚　款上缴程序不严的情况下，显失公正地处罚相对人。　有的行政机关坐支截流，非法获利，有的甚至出现了　关对“有利可图”的事项都比较积极，甚至越权执法，　互争管理权；而对一些难点问题则相互推诿，造成执　法“真空”，滋生了官僚主义和腐败。如针对无照商　贩的乱摆乱放现象，市政、交通、工商、环卫等部门都　有相应的管理权，却因无利可图而没人愿意管；而对　于运输车辆超载等有利可图的事项，各有权机关却　一拥而上，互争管理与处罚权。　３．部门本位主义泛滥。部门本位主义的本质问　题是利益问题。简单说，部门本位主义就是执法机　关为了保护本部门利益而违背法律原则和精神，滥　用行政执法权力的现象。现实中，许多执法部门把　部门利益作为工作轴心，借法牟利、以法争权，向“执　法产业化”方向发展。＿１　“执法就是罚款，管理就是　收费”似乎成了行政执法中的潜规则。而且，有些执　法部门先收“好处费”再进行执法的情况也很普遍。　据报道，电影《手机》上映前，影片发行公司曾拿出　２００万元给“可以打击盗版的人”，希望他们摆平盗　版商，推迟一周面市，结果如愿。ｌ１胡不管这个报道真　实与否，它都可以反映出执法趋利的事实。　（三）行政执法力度不够、随意性大　１．面对交叉性的行政事务，执法力度明显不够。　比如，在市区内制造和销售丧葬用品的行为，它同时　违反了工商行政管理、产品质量、环境保护、市容市　貌等方面的法律法规，如果对其进行管理，任何单一　机关的执法都不足以实现行政管理目的。如果工　商、技术监督、民政、环保、城建和公安等多个职能部　门同时介入，又势必造成多头执法、执法扰民。　２．行政执法人员滥用行政自由裁量权。法律法　规滞后，操作性差，给行政执法增加了难度，再加上　执法人员的素质较低，行政执法中普遍存在随意执　法、滥用自由裁量权的情况。一方面是行政执法人　员作风飘浮，不认真调查，未搞清事实就下结论，因　而定性不准，适用法律也不准，特别是在使用罚款这　一制裁手段时，信口开河，想罚多少就说多少，随意　性很大。另一方面是存在明显的程序违法，存在着　８５　维普资讯 http://www.cqvip.com

中共青岛市委党校青岛行政学院学报　ＩＪ０ｕＲＮ＾Ｌ　ＯＦ　ＴＨＥ　ＰＡＲＴＹ　ＳＣＨＯＯＬ　ＯＦ　Ｃ　Ｐ　Ｃ．ＯｌＮＧＤＡＯ　ＭＬＩＮＩ￣ＩＰＡＬ　ＣＯＭＭＩＴＴＥＥ　应告知未告知、执法程序颠倒、引用法律依据错误或　不引用法律依据、证据提取不全、审批手续不完备、　法律文书不规范等程序违法行为。这方面最典型的　案例，莫过于１９９７年发生在山西长治市交警对运煤　车的处罚事件，他们无需任何理由，当即对运煤车司　机做出罚款２Ｏ元的处罚，而司机稍一申辩，警察随　ｉｚｉ严厉宣布现在罚款４Ｏ元，他们的行政执法无需任　何法定依据和理由，也无需任何法定程序。［１３３　三、完善行政立法，改革行政执法体制　我国的行政执法实践中存在很多问题，如何消　除这些问题，使我国的行政执法真正做到法治化、规　范化是全社会普遍关心的问题。人们期待政府采取　行动解决行政立法中的不足、缓解行政执法中的矛　盾，改变行政执法现状。笔者认为，要改变上述现　状，必须从立法和执法两个方面着手进行改革。具　体来说，应该做好以下工作：　第一，对现行行政法律法规进行清理与修改。一　方面，要对滞后的行政法律法规进行清理，该废止的　及时废止，该修改的及时修改，以消除法律法规的矛　盾冲突，实现协调一致。同时，要及时出台法律法规　以调整社会中普遍出现的新生事务，做到有法可依。　另一方面，要严格限制法律法规自由裁量的范围与幅　度，细化自由裁量权的适用标准，适当缩小自由裁量　的幅度。从法律上确保执法权的确定性和一致性。　第二，调整行政执法权的配置。长期以来，我国　行政执法权的配置一直强调在遵循法律原则的前提　下，突出行政立法的特殊性。因此，各地的执法机关　在进行权力配置时受行政立法的影响较多，法出多　门、“依法打架”现象严重。要改变这种现状，必须从　转变政府职能人手，相对集中行政执法权，改分散执　法体制为综合执法体制。具体来说就是从横向上适　当集中行政执法权，从纵向上适当分解行政执法权，　消除多头执法、重复执法产生的根源。　第三，明确行政执法主体资格及其职责范围。　首先，在行政执法系统的上下级关系上，明确划定各　级行政执法机关的层级结构、职责范围和人员编制，　实现“职、责、权”的统一。尤其要严格限定上下级执　法机关各自的职能范围，充分发挥上级机关的指挥　协调作用，同时将执法重心下移，尽量扩大基层执法　机关的执法权限。其次，在行政执法机构的设置上，　从各地的实际出发，因地制宜，因事制宜，不必上下　８６　２００７年第１期　Ｎｏ．１，２００７　对口，整齐划一。在进行机构设置时，首先要根据实　际情况，对行政事务进行分类，根据行政事务的不同　类别来设定执法权力、组建执法机构，而不能仿效上　级机关的机构设置。　第四，重新定位行政执法功能。受传统观念的　影响，一些行政执法主体在行政行为的运作中总是　认为自己处于优越地位，将行政相对人视为行政主　体的附庸。由此造成了执法主体高高在上，总是以　单方的命令或强制的形式实施行政行为。而且，在　执法过程中总是从行政主体自身的角度考虑问题，　很少顾及行政相对人的意愿和感受。这与现代法治　精神相背，因此，行政执法主体必须重新定位行政执　法功能，从处罚和管制转变到监督、管理和服务。　参考文献：　［１］陈勋儒．构建和谐社会必需完善行政立法机制［ＥＢ／　ＯＬ］．中国网．２００６．３．１Ｏ．　［２３丰超．对行政立法的控制夏我国行政立法存在的问　题［Ｊ］．行政法学研究，１９９４（２）．　［３］伟明．依法行政需要完善行政立法［Ｊ］．理论与改　革，２００３（３）．　［４］王超．论我国行政立法中存在的问题反对策［Ｊ］．马　克思主义与现实，２００５（１）．　［５］冯有为，姜彩熠．建议全国人太依法撤销或废止国　务院《投机倒把行政处罚暂行条例》［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔ—　ｔｐ：／／ｗｗｗ．ｚｈｅｎｔａｎ００７．ｃｏｒｎ／Ａｒｔｉｃｌｅ—Ｐｒｉｎｔ．ａｓｐ？　ＡｒｔｉｃｌｅｌＤ一５９．２００５．１２．２ｉ．　［６］罗豪才．行政法学［Ｍ］．北京：北京大学出版社，　２００５，１６１　１６２．　［７］国务院法制局办公室秘书行政司．依法行政，从严　治政，建设廉洁、勤政、务实、高效政府［Ｍ］．北京：　法制出版社，１９９９，２１—２４．　［８］阿计．失立法——一个记者眼中的中国立法进程　［Ｍ］．成都：四川人民出版社，１９９７．８—９．　［９］本书编写组．相对集中行政处罚权工作读本［Ｍ］．　北京；中国法制出版社，２００３，２３０．　［１Ｏ］陆迎芳．相对集中行政处罚权制度若干问题评析　［Ｊ］．上海交通大学学报（社会科学版），２００４（４）．　［１１］兴安．部门本位‘架空’政府”［Ｎ］．羊城晚报，２００４．　６．２５．　［１２］申钧，薛凯．剖析“不法行政”十大怪现状［Ｊ］．半月　谈，２００４．５．１５．　［１３］成殿军．对现阶段我国行政执法存在的问题反对　策的思考［Ｊ］．行政与法，２００２（５）．　责任编辑：刘效敬