国外审计结果公告的比较与借鉴

国外审计结果公告的比较与借鉴

作者：刘丽萍

来源：《职业时空》2009年第05期

摘要：从世界范围来看，推行审计结果公告制度，已成为国际通行的做法。我国审计结果公告制度正式实施于2003年，尚属新生事物。文章通过介绍不同体制下典型代表国家审计结果公告的做法，总结其成功经验，以推进我国审计结果公告制度的实施。 关键词：国外；审计结果公告；比较；借鉴

从世界范围来看，推行审计结果公告制度，已成为国际通行的做法，也成为衡量一个国家或地区民主与法治程度的标志。我国审计结果公告制度正式实施于2003年，尚属新生事物，因此，有必要了解世界不同审计体制下的审计结果公告制度实施情况，总结和借鉴国外的先进经验，以推进我国审计结果公告的实施。

一、审计结果公告制度实施的背景

审计结果公告表现为对政务公开、政府财政透明度的要求。它起源于知情权。政务公开制度最早起源于1766年瑞典制定的《信息自由法》，但对世界各国产生重要影响的是美国1966年制定的《情报自由法》。该法要求行政机关依职权或申请向社会公开政府信息，如果政府机关拒绝公众的特定请求，必须说明理由，任何机关都可以被提起复议和司法审查。该法确立了公众对政府信息的获取权。自本世纪70年代以来，各国纷纷制定有关法律，法国于1978年制定了《行政文书公开法》；英国于2000年制定了《信息公开法》，韩国于1996年制定《公共机构信息公开法》，日本在1999年5月通过了《有关公开行政机关掌握的信息法》，政务公开制度成为当代各国公法领域中最有创造性的一项制度。鉴于公众对“知情权”的要求，国际货币基金组织(IME)2001年推出了《财政透明度手册修订版》，对财政透明度进行了一般性的总结和规范，并提出了政府财政透明度的四项基本要求：对政府作用和责任的澄清、公众获得信息的难易程度、预算编制执行和报告的公开，对真实性的独立保证，至此审计的公开性被以规范的形式正式提了出来。

二、国外审计结果公告制度实施情况

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按照政府审计机构的隶属关系不同，理论界把世界各国的国家审计体制分为四种模式：立法型、司法型、行政型和独立型。以下就每一类型中的典型代表国家的审计结果公告制度为例进行介绍。

1.立法型审计体制下的国家审计结果公告制度。立法型审计体制是指审计机关隶属于立法部门，完全独立于政府，直接对议会负责并报告工作，主要审计政府财政。美国属于比较典型的立法型审计体制国家。

美国在健全的法律体系做保证的情况下，还专门对审计结果向社会公开有强制性的法律规定。如美国审计总署1987年7月修订发布了《政府机构、计划项目、活动和职责审计准则》，在其第五章“财务审计的报告准则”第六条规定：“除非有法律或规定的强制，报告还应提交给公众接受检查”。

立法型国家审计的审计报告或审计结果是直接向国家立法机构报告的。必要时由国会参、众两院召开听证会，在会上公开审计报告，听证会完全公开，任何人都可以参加，媒体也可以进行报道。审计报告还可以在报纸上发表、电台上播放，公众也有权查阅审计报告。美国会计总署在向国会提交审计报告后，稍隔一段时间便将审计报告分发给更广泛的部门和单位，包括舆论宣传部门，如有保密事项则在保密级次与范围内发放。会计总署还设立了情报资料办公室，负责协助审计长回答报社、电台、电视台的询问。

2.司法型审计体制下的国家审计结果公告制度。司法型审计体制是指审计机关除具有审计职能外，还拥有一定的司法权限。通过将国家审计法治化，达到强化国家审计监督的目的。这种类型的典型代表是法国。

法国的最高审计机关是审计法院，是最高的行政司法机关相当于最高法院，是一个独立于立法和行政部门之外的司法机构。审计结果的公开性具体表现在：一是审计法院每年度对预算执行情况的审计结果向议会和总统呈交一份年度审计公共报告，同时将公共报告在国家官方报纸上公布，向全社会公开，让全国公众了解和监督政府。二是审计法院的公共报告有专项审计内容，也有企业审计内容。对企业的审计报告除发送给企业领导人外，必要时发送给主管部长、财政部长，甚至发送给总理和议员，同时也向新闻界公布、向社会公开。三是审计法院的公共报告，每年要汇编成册并进行摘编以公开出版。

审计法院和地方法院一年有上千份审计报告，需要根据重要性原则进行筛选，对有代表性的问题进行公告。审计法院成立一个公共报告委员会，由一名高级法官任报告员，对各法庭和

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地方法院所推荐的审计报告进行审核，而后由首席院长主持公共报告委员会进行讨论，最后确定公共报告的内容。

3.独立型审计体制下的国家审计结果公告制度。独立型审计体制是指审计机关不隶属于任何权力部门，独立于立法、司法和行政部门之外，直接对法律负责，但向议会提交报告。这一类型的典型国家是德国和日本。这种模式从形式上看是独立于三权之外，实际上它更偏重服务于立法部门。

对于独立型国家审计而言，审计信息的公布也具有较高的透明性。独立型的德国联邦审计院向议会提出并发布综合的《审计报告》。审计院在审计过程中发现政府部门的重大问题，随时向议会及政府提出专项的特别审计报告，由议会协调处理有关问题。此外，每年要写出年度审计报告递交议院、参议院及联邦政府，同时召开新闻发布会，由审计院长将年度审计报告有关重点内容向社会公布，并在公开刊物上登载。在日本，会计检查院是日本最高国家审计机关，会计检查院将审计报告提交国会、抄报内阁和首相，并通过新闻机构公开发表(保密的除外)，并且经常将审计报告改写成通俗读物广为散发。

4.行政型审计体制下的国家审计结果公告制度。行政型审计体制是指审计机关在体制上隶属于国家行政系列，是国家行政机构的一部分，在行政首长的领导下开展工作，以行政首长交办的事项为首要任务，特别强调行政处理处罚，以行政权力作为推动审计工作的主要力量。“行政模式”的政府审计活动明显带有政府影响的烙印。

瑞典和前苏联等国属行政型审计体制，政府内部审计色彩浓厚，透明度低，一般不直接向立法机关提交审计报告，但都要向政府行政机构提交审计报告，而且是审计结果的主要传递和利用方式。在瑞典，国家审计局每年要向内阁提交审计报告，并随时向各个行政部门提交审计报告或建议书。议会把国家审计局提交的审计报告有选择地在报刊或政府公报上公布。 在绩效审计中，国家审计局利用后续检查程序来保证审计建议的落实。

三、国外审计结果公告制度有效实施的经验总结与借鉴

1.审计机关独立性越强，审计结果公开的程度越高。审计机关的独立性不同，审计结果的公开程度也不相同，总体而言，立法型模式、司法型模式和独立型模式对审计结果的公开程度

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要高于行政型模式的国家。立法型模式下的审计报告可以直接对社会公告。例如，美国从审计实施到审计结论全过程不受任何部门的干扰，审计报告可以不征求政府部门的意见就向社会公布。美国国家审计机关的审计结果可向新闻舆论和社会各界披露的高达97％，只有约3％的信息因涉及国家秘密，只能向国会作出报告。独立型模式下的日本的审计报告也无须被审计单位认可。而行政模式下的瑞典，审计报告先向政府报告，再有选择地向社会公告。我国属于行政型审计体制，审计结果公开的透明度不高，有待于进一步完善。

2.健全的法律制度是审计结果公告制度实施的保障。国外审计结果公开都有政府信息公开方面的法律做保障，而且对于审计结果向社会公开有强制性的法律规定，形成了健全的法律体系。而我国目前还没有一部政府信息公开方面的统一立法，《审计法》对于审计结果公告采用了“可以”的表述，缺乏刚性约束，相关的配套制度也寥寥无几。

3.社会舆论监督强化了审计结果公告的效果。实施审计结果公告制度的目的之一就是利用社会舆论力量，监督被审计单位落实审计建议。立法型审计体制的审计机关只有调查权，没有处理权，审计报告中的审计结论和审计建议不具有法律约束力，其作用是通过立法机构间接实现的。美国国会参、众两院在必要时可以召开听证会，在听证会上公开审计报告。虽然听证会不作任何处理，也没有法律约束力，但各种新闻媒体的报道将会给被审计单位带来巨大的压力。有时，听证会召开不久，就出现该单位负责人被免职或辞职的情况。在法国，审计法院的公共审计报告出版后，舆论界将对严重的管理问题进行猛烈的抨击，这对政府机关的行政人员是一种精神上、名誉上和威信上的重大打击，甚至会影响到他们的职业生涯。

4.增加审计结果公告的后续检查程序。审计结果整改难、屡审屡犯一直是审计执法的难题。实施审计结果公告制度后，如果这个问题得不到解决，会影响审计结果公告的权威性。对此，一些国家通过实施后续检查程序来保证审计结果的落实。如瑞典国家审计机关在绩效审计中，利用后续检查程序来保证审计建议的落实；立法型模式下的加拿大审计长公署追查被审计单位落实审计建议的情况，并继续向国会报告以前报告过但未得到妥善处理的重要问题，直到审计长公署有理由认为所有改正措施均已落实为止。借鉴他们的经验，我们可以建立审计结果公告跟踪审计制度，对被审计单位整改情况进行检查并形成报告，通过新闻媒体向社会公布，促使审计结果落实到位。

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5.成立审计结果公告的专门机构。成立审计结果公告专门机构，由该机构对审计结果公告的质量把关。如法国的审计法院就成立一个公共报告委员会；1976年，英国也成立了审计结果公告委员会。

6.审计结果要重点公告。政府审计机构每年审计的项目很多，如果全部向社会公告，即不现实也没有必要。在这方面，法国审计法院提供了很好的经验，即审计结果对外公告遵循重要性原则，突出披露社会公众最关心的重大违法行为，以吸引公众参与监督的兴趣。

7.审计结果公告语言要通俗易懂。审计结果公告面向社会公众，而审计报告一般是审计专业人士撰写，直接对外公告不便于社会公众理解，这需要对审计报告进行专业化处理，尽可能采用通俗化的语言进行准确表述，这样，就可以扩大审计结果公告的影响面。如，美国立法机构和最高审计机关对审计综合情况报告以简洁明了的语言进行表述，方便社会公众阅读；日本将审计报告改写成通俗读物广为散发。