农村集体经济组织成员资格的法律界定

农村集体经济组织成员资格的法律界定

随着这会注意新农村建设的发展，农村集体土地因经济建设需要而被征用的情况越来越多，由此产生的土地征用补偿费纠纷也不断增多。解决这些矛盾的关键是如何对农村集体经济组织成员资格进行法律上的界定。

一、什么是农村集体经济组织成员

农村集体经济组织成员玉农业人口、农村居民、村民不是相同的概念。

非农业人口不是农村经济组织人员，但农业人口不等于就是农村集体经济组织成员。农业人口是一个公民身份概念，是我国特定的户籍制度的产物，它仅具有户籍身份上的识别意义。随着我国户籍制度的改革，目前12个省市已经取消了这一概念，而代之以农村居民和城镇居民。

村民属于农业人口，是指户籍和居住在行政内的公民，仍是以户籍和居住地为标准来确定，其暴扣的范畴要比集体经济组织成员大。

集体经济组织成员则是户籍和居住在行政村内，且生存保障、就业渠道依赖于集体土地的公民，它是一个法律概念。村民和集体经济组织成员是包含关系，集体经济组织成员是村民的一部分，村民不一定是集体经济组织成员，集体经济组织成员一定是村民。

村民的权利义务和集体经济组织成员的权利义务是不同的。农村在该村居住、生活，享受选举、议事、社会救济、社会保障、文化、教育等权利，同时承担村内生活设施、公益、文化教育设施建设等义务。而集体经济组织成员除应该享有和承担村民的权利义务外，

还享有对集体徒弟的承包经营权、参加集体生产、参与计提收益分配、土地征用补偿等权利，并承担农田水利设施建设以及村级范围内的“一事一议”筹资筹劳等义务。村民与集体经济组织成员的概念不同，权利义务也不同。现实生活中往往将两者等同，从而引发许多纠纷。

二、界定农村集体经济组织成员资格的必要性

解决农村集体经济组织成员资格问题是解决农村集体土地征用补偿纠纷的前提，也是化解农村与集体、村民与村民之间矛盾的重要基础，是否享有农村集体经济组织成员资格是农村依法享有政治、经济、文化和社会各项权利的基本条件，合理解决农村集体经济组织成员资格问题对社会注意系农村建设有着重要的意义。

解决集体经济组织成员资格问题也是推进全国范围的户籍改革进程的一个重要人物。综合当前户籍改革的成功经验和做法，有一种依靠是否具备集体经济组织成员资格来划分农村居民和非农村居民的普遍趋向。如山东省政府作为试点的12个省市这一，新近出台规定，以“是否农村集体经济组织成员”界定农村居民和城镇居民，分类试试优抚安置和最低生活保障政策。

解决集体经济组织成员资格问题也将是为进行社会保障制度改革和推进农村医疗保险，实施农村农民基本社会保证制度做准备，对社会主义新农村建设有着重要的现实意义。

部分村委会、村民小组的自治行为的滥用，时常出现对公民的合法权利的侵害的现象。《村民委员会自治法》中赐予村委会、村民小组很大的自治权，同时没有对集体经济组织成员资格这样的问题做规定，在利益驱动的影响下，一些权利被无端侵害，引发了大量的上访和诉讼，如近年涌现的“外嫁女”、“改嫁妇”、“农嫁非“外来人员、超生子女户等合

法权益被假以农村自治的理由遭到非法侵害。由于法律法规没有对集体经济组织成员资格的确认和法律救济制度作出具体规定，造成当事人在合法权益受侵害，无法寻求司法和行政保护。同时由于没有相关的统一规定，在司法事件中，同样的或类似的法案在不同地区、不同的法院、不同法官。

三、解决集体经济组织成员资格界定的方法

农村集体经济组织成员资格问题，直接涉及农村权益。在司法实践中，争议最大，又最难确定的就是集体经济组织成员资格。在征地补偿费的分配、土地承包、宅基地建设和使用、社会救济和社会保障、土地承包合同纠纷的解决，无不涉及这一问题。但目前没有法律规定，因此，制定相关的法律规定用以解决当前日益突出的农村经济组织成员资格的界定问题十分必要。

目前存在的集中集体经济组织成员资格静定的方法主要有：

1、采取单一标准的方法，既以是否具有本集体经济组织所在地常住户口为判断是否具有农村集体经济组织成员资格的确定依据，也称登记主义或户籍标准。这一标准是传统的认定标准，多在早期采用，具有易操作和好把握的特点，但可能导致富裕及城市周围的集体经济组织人口的畸形膨胀。现在已很少采用。

2、采取符合标准的方法，即以户口标准为基础，以是否在本集体经济组织所在地长期生产、生活来判断。由于这一标准相对比较公平，能为多数人所接受，目前采用这一标准的比较多，但符合标准过分强调“长期固定”，将导致农村人口向二、三产业转移的积极性降低，从而足协城乡差别的缩小。

3、根据权利义务关系是否形成的事实作为判定标准，即必须与本集体组织形成事实上的权利义务关系及管理关系的人，才具有农村集体经济组织成员资格，也就是实行权利义务标准。这也是目前比较合理和公正的方法，但对如何判断是否形成事实上的关系不好把握。

4、以成员权理论为基础，以是否形成较为固定的生产、生活条件为基本基础，并结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，作为判断是否具有集体经济组织成员资格的一般原则。如某自然人在某农村集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户，则应当认定具有该农村集体经济组织的成员资格。但在实践中不好操作，而且会使得司法处理复杂化。

5、以户籍为原则并结合徒弟城堡经营权判定。这种观念有一定的合理性，司法实践中也比较好操作和把握，但存在逻辑导致，并排除了在村民小组长期未得到土地的人应享有的合法权益。

当前有关此类案件审理还没有统一的法律规定，但一些地方出台了一些地方性法规或用于指导司法活动的意见。如《山东省实施中华人民共和国农村土地承包法办法》第六条的规定；“符合下列条件之一的本村常住人员，为本集体经济组织成员：（一）本村出生切户口未迁出的; （二）与本村村民结婚且户口迁入本村的；（三）本村村民依法办理领养手续且户口已迁入本村的子女；（四）其他将户口依法迁入本村，并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，接纳为本集体经济组织成员的。”四川省人大常委会法制工作委员会就四川省国土资源厅关于如何确定农村集体经济组织成员问题请示的答复：“这里所称的农村集体经济组织的成员，是指在住户口在被征用徒弟农村集体经济组织内，依法享有该农村集体经济组织成员应有的权利（如土地承包经营权、宅基地使用权、重大事项的决定权、集体经济组织财产权益分配权等），并依法履行

该农村集体经济组织成员应尽的义务（如缴纳税金，承担村提留，乡统筹等费用和农村义务工、劳动积累工）的人员。户口迁入时经该农村集体经济组织成员会议讨论同意接纳，和因国家大中型水利水电工程建设需要依法迁入、尚未行使有关权利和履行有关义务的人员，应视为该农村集体经济组织的成员”。

山东省的地方法规，较好地解决了农村集体经济组织的成员这一问题，但是受到《村民委员会组织法》的限制，第四条的规定还是把其他情形的界定权交给村委会和村民小组自治处理，而且没有救济制度和渠道。四川人常委会的答复较为具体地界定农村集体经济组织的成员的资格问题，但由于近视地方人大的一个答复，而且是针对行政部门的办理具体行政事务中心做的批复，无法在司法活动中普遍适用。

四、解决农村集体经济组织的成员资格问题的建议

统一对农村集体经济组织的成员资格进行界定已是十分必要和迫切。笔者认为，可以通过修改《农村委员会组织法》或由国务院通过规定《村民委员组织法实施条例》的方式将有关农村集体经济组织的成员资格的界定作出规定，并通过最高院的具体使用的司法解释来指导各级法院的司法活动。我国自1988年制定并实施《中华人民共和国村民组织委员会组织法》，逐渐走上了农村自治的法制轨道，促进了农村社会的法治进程，但也产生许多的问题。可以考虑在修改这部法律时，就上述问题加以解决。具体在制定解决农村集体经济组织的成员资格界定这一问题时，立法和司法过程中应考虑以下几个方面：

1、区别“农村”与“集体经济组织成员”这两个不同的概念。对“农村集体经济组织成员（包括村集体和村小组）”做出定义，明确“村民”和“村民集体经济组织成员”在集体土地的承包经营权、参加集体生产、参与集体收益分配、土地征用补偿等方面的不同权利和义务。

2、以户籍原则和地权理论为基础，结合实际和当事人行使权力和履行义务情况，将今年实施《村民委员会组织法》以来的各地在地方立法、规范性指导方面，以及司法实践中的普遍做法和经验归纳综合写进法条或通过司法解释进行统一规范，将其上升为统一的法律规范，从而根本上解决现实中存在的大量相关争议和纠纷，统一司法，实现公平，有效化解各方矛盾，构建和谐社会主义新农村。具体包括以下几个方面的内容：

（1）“出嫁女”、“改嫁妇”及其子女的集体经济组织成员应具体问题具体分析，区别对待。嫁出姑娘在出嫁的同时带走户籍的，应认定为从结婚登记之日起不再具有原村组集体成员资格。如期在嫁出之后并未带走户籍或户口随着“出嫁女”、“改嫁妇”迁转到该村组，并已履行同等村集体成员义务的，其应享有本村组集体成员资格。如出嫁女嫁到城镇，但因户口为农业户口，无法迁到城镇，又在原地生活并非生活在城市，同时履行村民的权利义务，故应看作原村组村民。嫁出姑娘在家入外村组后，户籍同时带入该外村组的，并分得该村组承包地的，应认定为其具有该外村组集体成员资格，其所生子女可随父或随母申报户口，同样享有集体成员资格。户籍已迁到外村组，居住生活在外村组，但在外村组没有分得承包土地，而在原村组保留有城堡土地的，不应认为其具有原集体经济组织成员资格，但原承包土地仍是其生存条件之一，依附于原承包农户（娘家），对征地安置补助费则享有分配权。因离婚或再婚的妇女及其子女，应享有其离婚前和改嫁前所在村组集体成员资格。农村妇女结婚到城镇，户口未迁出，没有取得非农业（或城镇居民）户口，承包地亦保留，但在城镇婆家居住生活的，应当认定为原组织成员，享有征地补偿费的分配权。户口已迁出，已取得城镇（不设区的市）户口，居住城镇生活，但保留原城堡土地的，不再有成员资格，但可因保留有承包土地，应当系有承包土地被征用后的安置补助费分配权。

（2）独生女的入赘丈夫及其所生子女以及有儿有女户要求招婿，理由正当且符合老有所养精神的，且迁户口随上门婿，理由正当且符合老有所养精神的，且其户口随上门婿而迁转到该村组的，其原所在村组成员资格丧失，应当认定其具有现所在村组成员资格：户

口无法从偏远的外村组迁入，但在上门的村组生活劳动的，同时履行村民的义务，应视为上门村组的集体经济组织成员并享受村组成员待遇，所招女婿及其所生子女也应享有所在村组集体成员资格。

（3）无子女户依照《收养法》收养子女的，其子女的成员资格从收养成立之日起生效，收养成立后又解除收养关系的，从收养关系接触之日起被收养人丧失集体成员资格，但如果被收养人对造成解除收养关系负主要责任的，应返还其在具有集体成员资格期间所获得的与其他成员相同的收益的一部分或全部：但如果收养人对解除收养关系负猪妖责任的不返还（这主要是防止借被收养之名而达到自己的其他目的）。

（4）农业户口（或称农村居民）的大中专在校生在校期间至就业之前，或其毕业返还原村组从事农业生产的，应具有原户籍所在地村组的集体经济组织成员资格。

（5）在役农业户口义务兵，应认定为其具有集体成员资格，但已转志愿兵的，从转愿兵之日起丧失该资格。

（6）新出生人口的父母均具有该村集体经济成员资格或父母一方为该组织成员，户籍登记在该组织的，但其未办好户口手续或虽已办好户口手续但未分得责任田的，根据法律规定人的民事权利能力始于出生，故不能以其户口手续未办好而拒绝承认其集体经济组织成员资格。需注意的是，因违反计生政策而超生的子女是否具有集体成员资格，视情况而定。如该超生子女拥有依法取得了户籍，应当赐予其相应的村组织成员资格，但该村委会通过行政诉讼使公安机关撤销了该户籍登记的除外。另外，在集体经济组织徒弟被征用获得补偿费后，巨鼎分配前出生的新生儿应具有该村组集体经济组织成员资格，应当参加分配征地补偿费，与其发成员平等地享有该分配权。

（7）因历史原因落实政策后按照离退休人员对待的、正常离退休人员和因其他原因将户籍迁回原籍的人员，一般不享有农村集体经济组织成员主体资格。

（8）农村居民（或称农业户口人员）因刑事犯罪被判刑入狱服刑，丧失了人身自由权利乃至政治权利，但不因此而丧失民事主体资格即民事权利能力，其服刑期间和服刑期满后，应当具有原所在的村集体经济组织成员资格。

（9）在外村组长期从事工商业的村民因长期不在本村组生活而否认其具有本村组集体成员资格，有失公平。因此，如该村民能够坚持履行义务，应认定其仍享有原村组集体经济组织成员资格：而如果该村民的原是户籍虽在本村组，但其在外期间经过五年且连年未履行本村组其他村组成员相同义务的，应认定为其不具有本村组集体成员资格（国家强制和意志意外原因除外）。若该村民户籍虽在本村组且长期在外村组从事工商业，但其在该外村组生活已满五年并能在其生活期间积极履行该村组其他村组员相同义务且该外村组并未拒绝其履行的，亦应认定其具有该外村组集体成员资格。

（10）关于“空挂户”的集体经济组织成员资格认定较为复杂，也颇具争议。“空挂户”或称“奇户”、“爬户口”、“外来户”。目前多数观点和司法实践都趋向于否认其具有村组集体经济组织成员资格。笔者认为应区别情况分别对待。因历史或个人原因迁徒至新的村组，生活多年（十年以上）并在此地建房，生儿育女，完全融入了本地村民的生活。这种情形一般是其在原地已没有了承包地，迁入后得到村组大多数成员的认可，也在实际生活中赐予了期相同的村组成员资格，享有同样的权利并承担同样的义务，如参加了村民委员会的选举、获得了一定的城堡地按普通的农业户口给以登记。这种情形不因其在入迁是有放弃权力的申明或协议而否认其实际获得的集体成员资格。

3、基于当前农村村民自治中出现的问题，尤其是对公民基础权利的侵犯，如不采取法

律上的措施对这种行为加以制约的监督，不利于社会主义新农村建设。当然对村民自治的法律制约和监督是有条件的，目的是为了保证村民自治朝正确的方向发展，保护公民合法权益，纠正一些错误的过激做法，维护公平公正的村民自治秩序。笔者认为，就集体经济组织资格认定的问题，应当允许当事人进行必要的司法救济，使得不服村民自治结果的当事人可以通过司法程序进行申诉。法律应明确规定对村组关于当事人是否具有集体经济组织成员资格的认定具有可诉性。当事人可以就其单独提起诉讼，也可在相关权益争论纠纷中提出确认村组成员资格的诉求。司法活动应正确处理法律政策与村规民约的关系。重点审查村组在做的认定过程中程序是否违法、认定的依据是否侵犯了当事人应享有的基本权利。对于分歧较大的，要到当事人所在的村组进行调查，必要时要由法院组织村民代表大会或村民小组会议重新进行公开表决。最后法院在综合各方面情况进行调解或判决。

随着城乡一体化进程的加快，经济和社会的不断发展，对一些历史遗留问题和新出现的问题应当区别情况，综合界定当事人是否具有农村集体经济组织成员资格。对当前普遍存在的认定农村集体经济组织成员资格的问题，急待法律界定，以期构建更加和谐的社会主义新农村。