农村土地流转与规模化经营中的问题及对策研究——以甘肃省静宁县

作者：吕勤惜

来源：《现代经济信息》 2017年第10期

摘要：党的十一届三中全会以来，以家庭联产承包责任制为核心的农村土地制度改革赋予了农民自主决策权和收益权，提高了劳动生产率，为随后进行的各项改革奠定了基础。但随着经济社会的发展，这种分散经营模式暴露出诸多弊端，因此，倡导适度规模化经营无疑成为推动我国农业生产发展的现实选择，同时也将成为促进农业长期稳定增长并由传统农业向现代农业转变的关键因素。

关键词：农村土地流转；规模化经营；原因与对策

中图分类号：F321.1 文献识别码：A 文章编号：1001-828X(2017)015-0487-01

农村土地流转，是指农户将自己家庭承包的土地通过合法的形式，在坚持土地承包权不变和土地使用性质不变的情况下，把土地经营权转让给其他农户或其他经济组织，从而实行规模化经营、专业化生产和一体化管理，实现农业产业化经营。这样有利于农村经济结构战略性调整和农业综合收益的增加，是提高农业竞争力的引擎和增加农民收入的重要抓手。①党的十八届三中全会明确提出，要深化农村土地制度改革，完善土地流转机制，切实维护农民利益，积极帮扶增强农业规模化经营的抗风险能力。

一、静宁县土地流转的基本情况

静宁县地处甘肃省东部，六盘山以西，化家岭以东，属六盘山集中连片特困地区。随着经济社会的发展和农村产业结构的调整，加上受国家建设小城镇政策的影响，大量的农民由农村进城转变为进城务工人员，农村土地流转面积呈逐年增加趋势。截至 2015 年底，全县农村土地流转面积 28028 亩，占耕地总面积 1.9%。其中：转包 14738 亩，占 52.5%；出租 2108 亩，占 7.5%；互换 4756 亩，占 16.97；转让 4413 亩，占 15.6%；代耕代种等形式 2013 亩，占7.2%。从流转的区域和规模来看，一是县城附近乡镇土地流转面积较大，这部分流转主要是有偿流转，并签有比较规范的流转合同，这类流转面积共 12666 亩，占全县总流转面积的 45.2%，其中规模流转 905 亩，涉及城关、城川、司桥、曹务、古城、威戎、灵芝等乡镇；二是该县西北部乡镇的土地流转以无偿流转形式为主。具体表现为受让方与承包方之间口头协议，没有签订正式的流书面转合同，流转双方一般都是兄弟姊妹、亲戚好友等关系，这类流转面积共 12291 亩，占流转总面积的 43.8%，涉及原安、三合、界石铺、细巷等乡镇；三是南部 10 乡镇流转面积较小，仅 3071 亩，占总流转面积的 11.0%。②

二、静宁县农村土地流转中出现的问题及原因分析

近年来，随着城镇化进程的加快，静宁县的农村土地流转规模不断扩大，流转范围也随之增大，但和其他发达地区的农村土地流转情况相比，静宁县的农村土地流转处于探索阶段，仍然存在着许多问题，主要表现在以下几个方面 :

1. 流转的形式不规范，未订立正式书面合同

从现有情况看，大部分已经流转的土地没有签订书面合同或订立的合同不规范，主要表现为土地流转口头化、短期化和随意化，导致的结果是土地流转不确定性强，容易引发基层社会矛盾和不稳定性因素，一旦发生纠纷，土地维权很难进行。主要原因是农村的熟人社会和农民法律意识薄弱，土地流转大多是在熟人或亲戚朋友间发生。

2. 农民积极性不高，规模化程度较低

静宁属于经济欠发达地区，许多农民尚处于传统的农业生产经营阶段，土地是农民最基本的生活资料，他们担心一旦土地发生流转，就会失去生活的最低保障，因此宁愿撂荒或者交给亲朋好友种也不愿流转土地，这种思想客观上制约了土地的流转。另外，在包产到户的过程中，大块土地被村集体分给农户分别经营，在实施土地规模流转时，以往的分散经营成为规模化经营的障碍，实践中往往因为一户或几户承包户不能谈妥，从而导致土地规模化流转难以实施。

3. 土地流转缺乏管理，矛盾纠纷时有发生

由于基层组织在土地流转的程序、流转的方式、流转土地档案的管理等方面缺乏必要的指导和服务，农村土地承包管理部门对土地流转的管理和监督不到位，加上基层政府对农民的行政干预较多，导致涉及土地流转的矛盾纠纷经常发生，有的承包人改变了土地用途，违背了相关政策规定，还有一些农村因为土地流转不规范引起了诉讼。这些事件的发生严重制约了农村土地流转和规模化经营。

三、新形势下推进农村土地流转的对策

对于农村土地流转问题，**总书记做过专门批示，要求各地区原原本本贯彻落实党中央确定的方针政策，既要加大政策扶持力度、鼓励创新农业经营体制机制，又要因地制宜、循序渐进，不搞大跃进，不搞强迫命令，不搞行政瞎指挥。要注意完善土地承包法律法规、落实支持粮食生产政策、健全监管和风险防范机制、加强乡镇农村经营管理体系建设，推动土地流转规范有序进行，真正激发农民搞农业生产特别是粮食生产的积极性。③

1. 加大政策宣传力度。实现农村土地流转是农村改革的基本方向，通过土地流转，可以在农村开展规模化、现代化的农业经营模式。因此，要通过媒体宣传、举办讲座、组织参观考察等多种形式来加大土地流转政策的宣传力度，切实解决基层各级干部和农民的思想认识问题，特别要做好土地流转示范工作。

2. 加强引导和管理力度。土地问题涉及到农民的核心利益，正确引导和规范管理是推进土地流转工作的关键。推进农村土地使用权有序流转，最根本的是要充分尊重群众意愿，切实保障农民权益。要按照相关法律法规的规定，依法保障农民充分行使对自家承包土地的占有、使用、收益的权利。在土地流转过程中，要合理确定土地流转期限，不得改变土地的性质和用途，要健全土地流转程序，加强土地流转合同备案和档案管理工作。

3. 做好土地流转的服务工作。县农村合作经济经营管理机构要在吃透中央文件精神的基础上，结合本地实际情况，逐步建立覆盖全县的农村土地流转服务组织，要在提高土地流转信息化上下功夫，为农村土地流转提供法律和政策咨询，指导农民签订土地流转合同。同时，要依法建立健全农村土地承包仲裁调解机构，通过协商、调解、仲裁等多种渠道调解处理因土地流转而发生的矛盾纠纷，畅通农户诉求渠道，化解社会纠纷。

总而言之，农村土地流转是推进农业专业化生产和规模化经营的必由之路，是现代化农业转型升级的必然要求。土地使用权的合理流转，有利于形成优质特色的农产品生产区域，有助于实现农业增效和农民增收，提升其市场竞争地位，推动全面建成小康社会的发展进程。

注释：

①杜青林 . 论农业产业化经营与农业综合生产能力的提高 [J]. 改革， 2010(8):5-11.

② 以上数据均来自于甘肃省静宁县经营管理站。

③ **就做好耕地保护和农村土地流转工作作出重要指示强调依法依规做好耕地占补平衡 规范有序推进农村土地流转 李克强作出批示，中国政府网，2015 年 05 月 27 日。