试论农村土地所有权制度的改革

试论农村土地所有权制度的改革

【摘要】：随着我国改革开放的逐步进行，在带来了经济的发展的同时很多由改革引发的社会问题的也正加剧，特别是农民与城镇居民之间收入差距的不断拉大，以至于城乡二元化的问题越来越严重。耕地的流失，粮食的减产，使我国粮食问题越来越严峻。为了解决这些由改革引发的问题，我国应当制定出更良好的农村土地制度，为我国的改革开放，经济腾飞保驾护航。文章也将就农村的土地制度改革进行探讨。

【关键词】：农村土地制度 ;所有权;改革

一、新中国农村土地制度的变迁

（一）农民所有，农民利用

1956年中央颁布了《土地改革法》，通过对地主、富农土地的征收然后将征收来的土地分给没有土地或土地很少的农民。这个时期，农村土地制度的特点是：土地农民所有，农民利用。农民享有对土地的所有权，享有对土地实施占有、利用、收益、处分的权利。土地可以自由的买卖、抵押、典当、赠与，实现了所有权人和利用人的同一，国家仅仅是通过发证，征税、登记来对土地进行管理。本质上是通过私有制来完成了耕者有其田的目标。由于农民获得了土地，其地位也得到了很大的提高，生产积极性空前的提升，使我国的粮食生产快速发展，国民经济顺利恢复，为新政权的巩固奠定了坚实的基础。

然而，一件事物都有其两面性。土地的“农民所有，农民利用”虽然实现了耕者有其田，但是它也肢解了土地的完整性，使之不能实行规模生产，实现规模效应。所以，很快就被另外一种制度所代替。

（二）农民所有，集体利用

为了克服“农民所有，农民利用”的缺陷，全国农村开始互助合作社运动。现实农民自愿组织互助组。这实际上是一种劳动协作关系，并没有改变原有的土地私人所有制。随后，在共产党的领导下，农民开始创办了初级农业合作社。“这实际上是一种类似于合伙的联合经营关系，即农民以土地入股，集体耕作，收益分红，但土地所有权仍然属于原所有人（合作社还不是土地的所有权主体）”○1，而此时农村的土地制度已经进入了农民所有，集体利用的阶段。

初级农业生产合作社的建立，克服了个体小农经济自有土地、分散经营的缺陷，解决了互助组中共同劳动和分散经营的矛盾；能够在较大面积土地上统一规划种植、合理分工劳动，大大提高劳动效率；土地集中经营，就有更大的劳动力量和经济力量进行农业技术改革和基本建设，不断提高抵御各种自然灾害的能力，有计划地扩大再生产。

（三）集体所有，集体利用

1955年10月中共七届六中全会通过《关于农业合作化问题的决议》以后，我国的农村土地制度由初级合作社向高级合作社转变，很多地方出现整村、整乡的农民加入高级社的情况。而高级社章程对生产资料的规定：入社农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有，社员土地上附属的私有的水利建设，随着土地转为合作社集体所有；农业生产合作社应该抽出一定数量的土地作为自留地分配给社员种植蔬菜，社员原有的坟地和房屋地基不必入社。农村土地的集体所有制便由此诞生了。

（四）集体所有，农民利用

严峻的形势也使党意识党了“左”倾的错误性，于是在十一届三中全会上肯定了家庭联产承包责任制。我国农村的土地制度由集体所有、集体利用转变成了集体所有、农民利用。

家庭联产承包责任制的实行，使农村土地制度的又一次创新。它否定了高级合作社和人民公社化时期土地所有权和土地利用权集中归集体的做法，在坚持农业土地归属关系不变的前提下，改变农村土地的利用关系，在原来“三级所有、队为基础”的框架内，实现土地归属主体与利用主体的分离，集体保留对农村土地的所有权，农民以家庭为单位分户承包经营集体的土地。而这种制度也有一定的优势：第一，以家庭为单位利用土地，让农民感到占有土地的直观性，更能调动农民的生产积极性；第二，农民家庭利用土地具有分散性、灵活性，更适合农业生产积极性；第三，在农业生产力相对较低、生产工具不先进的我国，农民家庭生产工具的使用效率比集体的使用效率更高。

二、现阶段中国农村土地制度的缺陷

（一）所有权主体虚化

现阶段，我国农村土地的所有权是按照“三级所有，队为基础”的原则来设计的，其含义，应当是土地归全体集体成员的共同所有。但是，现实的情况是，由于在大多数地区农民集体经济组织已经解体或名存实亡了，农民缺乏行使集体所有权的组织形式和程序，有些甚至缺乏行使集体所有权的动机，所谓土地集体所有，实际上成了乡、村干部的小团体所有。

这直接导致了一下不利后果：第一，少数干部凭借其职权，借土地所有权享有者的名义任意处分土地，以权谋私，导致土地使用的分配不公。第二，造成了广大农民对土地的

疏离感，从而大量的劳动力涌向城市导致耕地的荒芜。

（二）现实中土地流转的无序

在土地归属关系上，我国现行法律规定，土地的所有权不得转让，但除集体土地的所有权向国家转让除外。这说明了我国土地所有权的流动具有一种单向性，即只能有集体所有流向国家所有。然而这并不是造成土地流转无序及集体土地日益减少的根本原因。其根本的原因是相关的配套制度的不完善。第一，以“国家”的名义征收土地的成本十分的低，而政府在上一级市场上出让土地就获得一笔可观的出让金，正是这种低买高卖的可操作性，促使地方政府积极征地，导致大量耕地流失。第二，违法批地，违法占地的现象屡禁不止，越演越烈，造成集体土地大量流失。

三、关于农村土地制度改革的各种方案

土地作为我们赖以生存的最重要的资源，“是一切生产和存在的源泉”○2，为了使我国农村土地制度的不断完善，各方学者各抒己见，都提出了自己不同的改革方案。笔者总结了一下，主要有以下三种：

（一）全面国有化方案

农村土地国有化的基本方案是，在宣布土地国有的同时，赋予农民土地使用权。从理论上讲，这种方案的优点比较明显，即基本上统一了土地所有权主体等问题。由此形成的是国家向农民授予土地使用权并收取适当税费的关系。

但国有化也必须考虑农民的心理承受能力及操作程序等问题。如果仅仅是将土地所有

权从村干部的手里转移到县政府、乡政府的手里，那么，广大农民很可能产生一种被剥夺感。因为乡干部毕竟是农民直接选举出来的，而乡政府，现政府的官员是上级任命的。

（二）私有化方案

由于现在城乡贫富的日益扩大，农村土地的集体所有制向私有制转化是一种最让农民受益的方案，它的提出可以说是符合广大农民群体的利益。这一点上是没有争议的，但是，土地的私有化又会引发如下的问题：a、土地如何分配。由于土地之间不可能是同质的，然而又没有能将土地的质量具体量化的技术，所以土地的分配肯定是一个难以解决的难题。b、土地兼并的再次发生。我们不能否定土地的商品性，就必然肯定土地的流转性，在竞争当中土地必然会向劳动效率高的群体流转，从而引发新一轮的土地兼并，走上历史的老路—大地主。如果国家对土地的处分进行限制的话，那必然导致其所有权的残缺，这种有残缺的“所有权”在理论上也是站不住脚的。另外，城市里的土地国有与农村的土地私有的矛盾也将带出一系列的问题。

（三）土地集体所有权的再造方案

国有化方案和私有化方案都太过猛烈，不符合国家追求社会稳定的目标。改革最好是一种渐进式的，而不是急风骤雨式的。当前我们可以做的是，就当前的现状，巩固现有农民的承包经营权，并将其物权化，使之可以对抗所有权。从而增强农民对土地的占有感，使他们更加珍惜土地、爱护土地，更加积极的进行农业生产。