我国农地流转的现状_问题及对策研究

我国农地流转的现状、问题及对策研究

p周 飞

摘 要:对我国农地流转的现状进行了分析,指出了我国农地流转存在的主要问题,并有针对性地提出了推动我国农地流转的对策。

关键词:农地流转 现状 问题 对策中图分类号:F321.1 文献标识码:A文章编号:1004-4914(2006)05-011-02一、我国农地流转的现状

1.农地流转规模扩大,速度加快,但总体上仍处于一个较低的水平。直到20世纪90年代中期以前,我国农地流转的发生率都一直是偏低的。近年来,随着农业结构战略性调整、农业产业化和农村现代化建设的推进,农地流转的规模开始扩大,速度开始加快。以湖南、江苏、浙江三省为例,2000年湖南流转土地8.35万公顷,比1996年增长26.8%;江苏流转土地7.78万公顷,比1996年增长19.6%;浙江至2001年4月流转土地20万公顷,比1997年增长11.0%。根据2002年上半年由中央财经领导小组办公室、农业部、国发中心等单位在全国部分省份的一份调查表明,我国农地流转已初具规模,浙江、广东、湖北、江西、黑龙江、四川等省流转面积占耕地面积的比例均在5%以上。尽管如此,农地流转在总体上仍处于一个较低的水平,无论是在规模上,还是在速度上,均落后于农村社会经济发展。

2.农地流转地域扩张明显,但地区之间发展不平衡。早期的农地流转主要发生在农村二、三产业比较发达,农民非农就业和收入比较稳定的沿海发达地区和各大中城市郊区;而欠发达地区因为农民就业门路少、农民收入对土地依存度高,而较少发生农地流转。近年来,农地流转地域扩张趋势明显,呈沿海发达地区和大中城市郊区向内地由点向面全面扩张。但是由于地区之间的社会经济条件、农地制度实现形了一个地区产业的创新动力和经济活力。

2.规避/羊群效应0。首先,调整IC内部结构,完善产业链。整合现有的IC内部企业,通过有效政策,鼓励生产同一产品的企业合并、转产,最终形成从低附加值产品向高附加值产品、从低加工度向高加工度、从生产普通零部件到关键的核心部件的基于专业化分工和协作的集群创新升级模式;其次,各地政府应当以现有的或者是新兴的集群为前提制定相应规划,重点放在为企业提供尽可能完善的服务和创造良好的发展环境,加快市场中介服务体系的建设;集群政策的目标方面应该是遵循IC形成、演进、升级的规律,把握集群发展各阶段的特征、满足IC发展的外部环境要求,并有针对性地对IC发展中的共性问题进行深入研究,制定切实可行的措施来促进产业集聚,通过对集聚产业的整合、调整从而延长产业链和促进产业结构优化升级。

3.适时适地的个性化发展。IC战略要适时适地的个性化发展,充分发挥该区现有的基础和优势。发挥各种载体和纽带的作用,有效整合集群行业的各种生产资源,突破瓶颈环节,完善和延伸产业链条,加强行业内部的专

式、农民文化背景及地方政府偏好等的差异,致使地区之间的农地流转表现出很大的差异。

3.农地流转形式多样化,但仍以农户自发流转为主。农地流转是一个从实践中催生的产物。因而不同的地区产生了不同的农地流转形式。从流转主体看,可分为农户自发流转和通过集体组织流转。农户自发流转主要采用转包、转让、互换等形式,通过集体组织流转主要采用入股、租赁等形式。但目前农户自发流转仍是农地流转的主体。农户自发流转的福建省占85.3%,浙江省占58%,江西省占67.5%,湖南省占75.6%,湖北省占51.2%,海南省占62.4%。

二、我国农地流转存在的主要问题

1.农地流转市场供需失衡。随着非农产业的发展,在比较利益驱使下,农村劳动力逐渐离开农业从事非农产业,出现了农地显性或隐性撂荒。在农地流转市场存在潜在供给的情况下,农地流转市场有效需求却不足。通过(2001)对浙江省1200多户农户的调查结果表明,被调查者从集体承包土地239.05hm2,转出土地的只有90户,转出土地仅16.85hm2。通过(2000)对江西古竹村的调查表明,已转出土地的面积只相当于欲转让土地面积的40%,尚有60%的土地无法转让。农地流转市场供需失衡还可从农地流转价格上得以反映。浙江的调查显示,在90户转包户中,最高的一户转包费4000元,承包土地3.33hm2,承包费1200元/公顷;有17户表示只要代交土地承包费;还有2户以倒贴形式转包土地。江西的调查也显示,在江西古竹村的土地流转中,有50%的土地属无偿转让,有38%的土地以倒贴形式转让,仅有17%的土地属有偿转让。在17%的有偿转让中,若剔除转让方应上缴的相应农业税及提留与统筹等费用外,转让方实际所得仅有525元/公顷。

2.农地流转主体相互侵权。在农地流转过程中,一些地区出现了

我国已经将资源的可持续发展作为一个重要议题,而IC的发展一方面可以实现资源的充分或循环利用,同时可以集中治理污染,规模发展有利于降低经济成本,是发展循环经济的一条捷径。经过多年高消耗、高污染的经济发展,IC经济的发展将全新演绎我国市场的规模经济。

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(作者单位:中国地质大学(北京)地球科学与资源学院 北京 100083)

(责编:若佳)

业化分工和产业链垂直整合,提高产业组织水平,强化同周边地区IC的联系和合作。从目前情况看适合IC战略的是一些沿海外向型出口加工区、乡镇企业集聚区、、智力密集区以及国有大中型企业集聚区。

4.用科学发展观做好区域经济和IC规划。由于IC大都是在市场机制的作用下自发形成的,所以政府应是集群的催化剂和润滑剂或者桥梁,间接参与产业集群的创建过程,对IC的/干涉0必须建立在市场经济体制的基础之上,而不能取而代之,要让企业成为集群的主导者和后勤服务者。首先,在IC的雏形形成之后引导IC合理有序发展,制定地方产业集群发展规划,招商引资,搞活民营经济,制定IC扶持政策的思想基础;其次,适当引导集群的规模,增强集群总体的生产能力和市场占有,扩大集群的影响力;第三,在IC发展进入成熟期后,政府应引进产业内极具竞争力的企业或一些公共机构、智囊团体,改善IC的结构并融入国际产业链来开创IC新的市场空间和核心竞争力,创造一个有利于IC创新的良好外部环境以及防止IC退化甚至走向衰退。

从党中央提出的可持续发展观可以看出,

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p博士硕士论坛 5经济师62006年第5期

土地所有权主体代表与农民集体成员之间的相互侵权现象。一方面,基层政府出于种种原因,不顾客观条件,强制推动流转,随意改变土地承包关系,侵犯了农民的承包经营权,影响了农民正常的生产生活。另一方面,农户之间自发的农地流转行为许多未经村民委员会同意,又使土地所有权主体的管理权受到侵犯,给土地税费征收、承包合同管理等工作带来诸多不便。

3.农地流转过程操作失范。目前我国有关农地流转的政策、法规还较缺乏,给农地流转的规范化运作带来困难。通过对河北等六省的调查结果表明,农地流转操作不规范的地方主要在于合同不规范及流转期限短且不稳定。在农地流转过程中,仅有13.2%的农户签订了书面合同,85.8%的农户只有口头约定,在签订的流转合同中,有近60%的可以随时终止合同;流转期限以1年的最多,占44.1%,2年至5年的占13.4%,6年以上的占5.1%,有34.7%的没有确定转让期限。这样,一方面削弱了集体土地管理者的管理职能和监督职能,造成了土地承包关系的混乱,为今后的农地流转工作埋下隐患。另一方面,造成土地利用当事人的短期行为,因为土地受让方获得的是没有长期保障的土地使用权,当然不愿对土地作较大投入,只愿意维持现状或搞掠夺式经营,造成土地资源的浪费。

三、推动我国农地流转的对策

1.继续落实土地延包30年不变的政策。农民获得长期而稳定的土地承包经营权是农地流转的基础,而坚持承包责任制30年不变是农地流转的条件。因为只有把承包关系稳定下来,农地流转才能有更大的空间。我国著名的农村问题专家、国务院发展研究中心副主任陈锡文同志也说:/关于承包的稳定和经营权的搞活,在政策上是不矛盾的。0他认为,经营权搞得活不活,取决于两个方面,其中之一就是承包权是不是真正稳定了,如果一天到晚都在调整土地,农民是没法搞活的。1994年,最早开始土地承包的地方15年承包期限到期。这时候,国家又作出决定,/土地承包期再延长30年不变0,这一政策的初衷是想通过30年不变,赋予农民长期而有保障的土地使用权,让农民吃下一颗/长效0定心丸。但是,许多实证材料证明/土地承包期再延长30年不变0政策落实并不到位。这加剧了农民投资的风险,影响了农民投资预期和投资积极性,许多有意转入土地的农户因此不敢贸然地转入土地。因此,要继续落实土地延包30年不变政策,对尚未落实的村庄进行督促落实,对已经落实的村庄进行核实检查,并进行实时动态监测,以增强农民的信心。

2.建立健全农村社会保障制度。因历史原因形成的城乡二元结构,导致了城乡二元社会保障制度。长期以来,我国农民游离于社会保障网之外。农村社会保障仍以家庭保障为主,农民家庭既是农业生产经营单位,又是生产消费单位,还是养老和失业保障单位。在这种条件下,作为农民最重要的生产资料和生活资料的土地因而承担了其本不应承担的社会保障功能。土地的社会保障功能牵制了农地流转。在非农就业的岗位和收入尚不稳定的情况下,绝大多数农民仍将土地视为/活命田0、/保险田0和非农就业的/退路0,因而宁肯种/粗放田0、/应敷田0,甚至不惜暂时/抛荒0,也不愿轻易转让和放弃土地。因此,要解决农民的后顾之忧,使广大农民从土地中彻底解放出来,就必须建立健全农村社会保障制度,将农村纳入社会保障的范围之内,扩大农村社会保障的覆盖面,完备农村社会保障项目。

3.大量转移农村剩余劳动力。人地矛盾是影响农地流转的一个重要因素。我国是一个人地矛盾十分突出的国家。据调查,我国人均耕地为1.11ha,不及世界平均水平的1/2。全国有666个县人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.053ha的警戒线,其中有463个县人均耕地面积低于0.033ha。而另一方面,我国农村却存在大量的剩余劳动力。据估计,目前我国农村剩余劳动力已达到2亿左右,约占农业总劳动力总数的50%。因此,大量转移农村剩余劳动力,缓解紧张的人地矛盾是推动农地流转的重要条件。(1)加大户籍制度改革的力度,破除制约农村剩余劳动力转移的樊篱,为农村剩余劳动力转移铺平道路。(2)大力发展乡镇企业,提高农村非农产业水平,为农民增加非农就业机会。(3)重新构建城市化发展战略,提高农村城市化水平,为农村剩余劳动力转移提供充分的空间和载体。(4)大力发展农业产业化经营,形成农剩余劳动力就地转移的吸纳机制。(5)大力发展农村文化教育事业,提高农村劳动力的职业技能,优化劳动力的供求结构。

4.加大农业扶持力度。农业是一具有弱质性,需要特殊保护的产

业。然而,长期以来,我国实行的是农业支持工业、优先发展工作的战略,使得我国农业基础越发薄弱,更加剧了我国农业的弱质性。现阶段我国政府对农业的支持还处于一个相对较弱的水平。WTO规则允许的支持水平是农业总产值的8.5%,而我国的实际农业支持水平仅为3.3%。这说明我国对农业的支持与保护还有较大的空间。今后应加大对农业的扶持和保护力度,特别是利用WTO协议规定允许的一些政策措施,着力改善农业生产经营条件,为农地流转提供一个良好的外部条件。(1)完善农村社会化服务体系。推行农地流转,开展土地规模经营,必然要求建立完善的农村社会化服务体系与之协调配套。(2)改革农村税费制度。全面推进农村税费制度改革,既是广大农民群众的迫切愿望,又是农地流转的内在要求。(3)重视农村土地整理。土地整理是WTO规则下加强我国农业基础地位、提高农业竞争力重要的/绿箱政策0之一。因此,国家应加大土地整理力度,积极推进农村土地整理。

5.培育企业家类型的专业农户。农业企业家短缺是农地流转不畅的一个重要症结。一直以来,农地流转有效需求不足是我国农地流转市场一个不争的事实。究其原因,很难说与农业企业家严重短缺不无关系。企业家类型的专业农户必须具有较强的创新意识和创新能力,他不满足于温饱和稳定的生活,而是追求利润的最大化;他能够发现市场变化莫测中所蕴藏的盈利机会,能够高效率地组织起优质、新型、高价值的农产品生产;他有在农业领域中创造出不低于非农领域收入水平的强烈愿望和坚定信心。只有这种人才有能力和信心去支付较高的农地流转代价,并形成较大的农地流转需求。因此,培育企业家类型的农户,发展农业规模经营是当前推进我国农地流转一个非常重要的政策切入点。为此,地方政府应采取相应的措施培育企业家类型的专业农户,以发展农业规模经营。(1)选择一些有发展潜力的农民进行培训。如果不经过一定的培训。农民是很难成为农业企业家的。(2)鼓励外部经济主体到农村经营农业。鉴于农村内部企业家类型人才不足,我们应吸引外部经济主体到农村从事农业经营,鼓励其以合理的代价受让农民的土地。(3)在财政和金融政策上对企业家类型的农户的成长给予积极扶持。

6.培育农地流转的中介服务组织。农地流转的中介服务组织是介于农地流转的供给主体与需求主体之间起媒介和桥梁作用。它不仅可以促成农地流转交易成功,而且可以大大降低交易成本和防范交易风险。随着农村非农产业的发展,农地流转将会日趋活跃,如果仍由农户漫无目的地寻找交易对象完成交易过程,势必因效率低下而在一定程度上影响农地流转的速度、规模和效益。由于农地流转的中介组织匮乏,我国农地流转基本上是在一种信息不对称的双边垄断市场中运行,即土地的转让方找不到土地的受让方,土地的受让方找不到土地的转让方,形成了/有买找不到卖,有卖找不到买0的局面。因此,有必要培育农地流转的中介服务组织,来推动农地流转。

7.加强农地流转的立法建设。现行法律法规在承认农地流转的同时,却没有对其作出更为具体的规定,导致农地流转出现许多不规范的地方,加剧了农地流转的无序性。因此,为保证农地流转健康有序地进行,国家应加强农地流转的立法建设。在5农村土地承包法6的基础上,研究制定5农村土地流转法6和5农村土地流转法实施条例6,以法规的形式对农地流转的原则、条件、形式、程序、监督及法律责任等进行规范,将农地流转纳入法制化轨道,使农地流转真正做到有法可依、有法必依、违法必究。

参考文献:

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(作者单位:广东海洋大学农学院 广东湛江 524088)

(责编:吕尚)

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