公众参与自然保护区管理的实践与思考——以太白山自然保护区为例

现代农业科技２０１１年第２２期　林业科学　公众参与自然保护区管理的实践与思考——以太白山自然保护区为例　任琳胡崇德　（陕西太白山国家级自然保护区管理局，陕西眉县７２２３００）　摘要　自然保护是一项公益事业，需要政府部门、社会自主群体和社会力量的广泛参与。在实践中。我国公众参与还只是原则性的规　定，尚未真正成为一项法律制度，缺乏操作性。该文介绍公众参与的概念，阐述自然保护区开展公众参与的必要性，以太白山保护区为例．　采用参与式评估方法，分析和探讨当地社区、旅游人员、非政府组织、环保志愿者、宗教信徒等不同利益群体参与自然保护工作取得的成效　和面临的问题，并提出公众持续参与自然保护的建议。　关键词　自然保护区；管理；公众参与；实践；思考　中图分类号￥７５９．９　文献标识码Ａ　文章编号１ｏ０７—５７３９（２０１１）２２—０２３７—０３　１公众参与管理概述　１．１公众参与的概念　带森林生态系统、自然历史遗迹和大熊猫栖息地为主的保护　区。保护区位于太白、眉县和周至三县交界处．面积５６　３２５　公众参与作为自然保护的一项基本原则已为国际社会　普遍接受。然而各个领域对公众参与的理解是不同的。从自　然保护的角度来看，公众参与是指社会公众、社会组织、单　位或个人作为主体，在其权利义务范围内，通过一定的程序　或途径参与自然保护区规划、设立、管理以及资源管理制度　的制订等具体活动，并使该项活动和政策既符合公众的切　身利益，又有利于自然保护事业。　１．２公众参与自然保护管理的必要性　ｈｍ２ｏ主峰拔仙台３　７６７．２　ｍ，是我国内陆地区的最高名山。区　内分布７个典型的暖温带森林植被类型、２１种国家重点野　生保护动物、４７种保护植物和２２种特有植物，保存有完整　的第四冰川遗迹。　保护区周边与省太自林业局、太白国家级森林公园、红　河谷级森林公园、黑河森林公园、青峰峡森林公园、老县城　自然保护区以及三县６个乡（镇）３１个行政村相比邻；区内　有村民２户、庙宇２６座。周边社区群众对自然资源的过度　利用。地方政府盲目开发旅游资源。少数宗教信徒私自建　自然保护工作是一个复杂的系统工程，所包含的自然　保护区规划和设立、自然保护区管理和保护补偿等具体活　动都涉及当地政府、社区、游客、宗教信徒等多个利益相关　体。与国际自然保护发展趋势一致，我国各级政府是自然保　护的主导力量，当前所采用的“跨越式”和“抢救式”自然保　护发展模式没有足够重视自然保护区设立中存在的权属问　庙，部分旅游区超载及游客不规范的行为等，加快保护区周　边自然资源消耗和生态破坏，从而使保护区面临着前所未　有的压力。　尽管保护区管理局设立资源保护科，下设蒿坪、鹦鸽、　嘴头、黄柏塬、厚畛子５个保护站和２个巡护哨卡，成立森　题，以致自然保护利益相关方的利益也没有得到足够考　虑。当被排斥在自然保护之外的各利益相关方无法了解自　身在自然保护中的权利和义务，而且原有的经济活动和经　济收益都受到影响，那么保护区与相关利益者的矛盾冲突　无法避免【“。　林公安分局，建立比较完整的资源保护承包责任制，然而由　于种种原因，保护区周边森林资源和生态环境不断遭到破坏，　区内偷猎、采药、放牧等现象屡禁不止，旅游与保护的矛盾　日益突出，相关利益者与保护区的对立情绪越来越大，使　保护区的管理工作陷入孤立的困境。为此，自１９９５年以来，　对于太白山保护区来说，其保护管理主要受到当地政　府、周边社区、宗教信徒及商业性旅游的制约。尽管保护区　具有一定的人口承载力，但保护区的缓冲区和实验区人口　密度远远超出合理的人口承载范围。当地居民的生产生活及　旅游活动对保护区资源产生强大的压力，且当地政府对这　太白山自然保护区持续开展公众参与管理方面的探索和　实践。　２．２调查方法　该文主要采用参与式评估的方法。实践证明，运用参与　式方法的效果是积极的，特别是让外界人士充分了解保护　种资源利用持支持态度，保护区工作人员受权力和人数所　限无法对其进行有效管理。从现有经验来看，如果强行限制　居民对资源的利用及旅游活动，往往会导致社区、当地政府　及旅游单位与保护区的冲突升级。因此，协调不同利益群体　的关系，促进公众参与保护工作，共同探索保护和发展的新　途径，对于自然保护区的有效保护具有重要意义。　２调查点概况与调查方法　２．１太白山自然保护区概况　区，以及广泛参与到发现问题、找出解决办法的过程中，具　有十分重要的作用。运用此方法，从保护区、社区、游客、当　地政府的视角出发，对参与式管理的过程、实施效果、相关　影响、存在问题等方面进行研究，并对公众参与自然保护机　制创新的需求进行分析闭。　３参与式管理的实践与成效　３．１参与式管理的实践　３．１．１社区参与。１９９５年，在全球环境基金（ＧＥＦ）的资助　下。中国政府开展中国自然保护区管理项目，第一次在自然　保护区管理中引入社区共管的概念，太白山保护区周边的　眉县大湾村被列为社区共管示范村之一。从此，太白山自然　保护区由封闭式管理转向参与式管理。　２３７　太白山自然保护区是中国首批建立，以保护典型的暖温　作者简介任琳（１９６７一），男，陕西周至人，工程师，从事自然保护和生　态旅游管理工作。　通讯作者　收稿日期２０１１－０９—２１　林业科学　在共管过程中，保护区首先成立社区共管领导小组，小　组由社区相关利益者代表组成，担负领导和协调工作。接着　开展ＰＲＡ（参与式乡村评估）本底调查，并根据调查结果，选　择共管示范社区。　随后，成立代表社区和保护区的共同利益的社区共管　委员会。共管委员会以社区村委会为中心，由保护区等相关　利益者代表参加，负责开展全部的“参与性计划”活动，并以　社区自然资源管理计划的形式开展持续的自然资源管理活　动。如编制社区土地和资源利用规划，制定土地和资源利用　保护措施，扶持社区建立村级医疗站，栽培猪苓，栽植猕猴　桃，嫁接板栗，饲养种猪，发展经济。为了实现对共管的承　诺，社区制定生产生活用火规定、森林资源管理办法及护林　防火责任书，成立反偷猎巡护小组，组织村民在交通要道及　人口聚集地义务张贴宣传标语，要求村民发现偷猎等破坏　自然资源行为。及时制止并向保护区汇报。　３．１．２宗教信徒参与。太自山宗教活动历史悠久。保护区现　有寺庙遗址２６处，其主要分布在通往顶峰拔仙台的４条登　山途中。长期以来，周边社区居民供养保护区僧道人员的生　活。而山区群众有“靠山吃山”的习惯，庙宇便成为社区一些　偷猎者、非法采集者及游客食宿的场所。　１９９８年保护区管理部门与宗教信徒签订“共管”协议，　鼓励宗教信徒参与自然保护工作，参与形式包括：聘请宗教　信徒为护林员，对非法活动劝阻并及时向保护站报案；通过　宗教信徒的宣传吸收信教和不信教的居民、游客来保护森　林资源：在低中山区庙宇推广节柴灶和替代性能源，高山区　庙宇推广替代性能源，以减少宗教活动对保护区森林资源　的消耗。同时，保护区建立奖罚机制，年终评比，对住庙僧道　人员进行奖罚。　３．１．３游客参与。太自山自古以来就是游人向往的旅游圣　地。近年来，进入太白山旅游的人数逐年上升，部分游客自　发进入太白山，对该区域大熊猫及其栖息地的安全构成威　胁。２００３年以来，保护区开展游客参与巡护活动，其目的在　于改进并提高野外巡护工作的质量，建立合理规范的参与　式巡护生态旅游机制，改变探险游客的行为。　保护区邀请有关旅游、保护方面的专家，制定游客参与　巡护方案，成立生态游客参与式巡护游小组。小组组长由厚　畛子保护站站长兼任，成员有巡护员４人、背工６人。小组　成员直接从事生态游客参与式巡护历险游工作，负责巡护　资料的记录、生态游客的导向、项目活动的记录等具体工作。　为了提高游客参与巡护的质量，保护区管理局每年对巡护　人员进行强化培训，使其掌握野外巡护的技能、护林防火和　导游知识，熟练识别野生动植物，能准确、真实、及时填写表　格，并为生态游客做好导游工作。同时，在当地社区选择４～６　名热爱自然保护事业，文化素质高，身体健康，年龄在２０～３５　岁的男性青年在厚畛子保护站集中培训。　３．１．４自愿者参与。包括２个方面：①环保志愿者。西安绿　蚂蚁野外用品创始人蒲伟是一名环保工作者，２００４年他带　领的环保志愿者偶然遇到了“净水鸟”（学名叫白顶溪鸲），　这种鸟生活在太白山二爷海和大爷海水边，时刻保持着水　面的干净，不让湖水有半点污染。因其行为和蒲伟提倡的环　２３８　现代农业科技２０１１年第２２期　保理念相契合，故以此冠名。２００５年，由蒲伟发起的首届“净　水鸟”大型公益环保活动正式启动。从此，净水鸟活动会每　年组织志愿者在秦岭主峰太白山进行捡拾垃圾等环保活　动。②大学生志愿者。西北农林科技大学利用大学生“三下　乡”社会实践活动，将保护区、社区和大学有机结合，使大学　成为保护区、社区长期的专业技术支持机构，使保护区和社　区成为他们进行科研、科技成果转化的基地。２００６年以来，　大学生志愿者相继对太白山保护区周边的大理、塘口等６　个社区进行社会经济本底调研，开展环境保护和实用技术　宣传咨询等活动。　３．１．５非政府组织参与。世界自然基金会（简称ＷＷＦ）是　全球最大的独立性非政府环境保护组织之一，其使命是遏　制地球自然环境的恶化，创造人类与自然和谐相处的美　好未来，主要致力于保护世界生物多样性、确保可再生自　然资源的可持续利用、推动降低污染和减少浪费型消费的　行动嘲。　２０００年ＷＷＦ在陕西省设立西安项目办公室，旨在通　过与传统和非传统机构合作，寻求自然保护与社会经济可持　续发展的模式，使秦岭大熊猫种群长久地繁衍生息。在项目　合作中，ＷＷＦ与太白山自然保护区建立伙伴关系，先后资　助保护区开展“社区经济可持续发展与反偷猎体系建设”、　“游客参与式巡护”、“铁甲树精品小道建设”、“生态旅游本　底调查”、“生态旅游监测系统”及“成立太白山生态旅游联　盟”等项目活动。　３．２参与式管理取得的成效　通过公众参与的实践，无论是对提高太白山保护区的　有效管理，还是对当地社会经济发展都起到很好的促进和　带动作用。主要表现：①通过社区参与，促进保护区与当地　政府、社区的信息交流和沟通，增加社区与保护区的感情，　缓解保护区与社区的矛盾冲突，提高政府工作人员和社区　村民对自然保护工作的认识，实现社区发展与自然保护的　双赢　。②将宗教教规、教义中的生态观与自然保护意识结　合起来。通过宗教人员向宗教信徒和社区群众宣传自然保　护知识，并建立以宗教人员为纽带联系社区群众，实现对自　然资源的共同管理。壮大自然保护力量，促进自然保护事业　与宗教活动的互利发展。③通过游客参与保护区的巡护，亲　身体验保护区巡护员野外的工作、生活等经历，从中了解到　保护区在保护生态环境和动植物资源方面的艰辛；同时，促　进保护区巡护工作管理激励机制的建立，提高了巡护质量，　增强巡护员的工作积极性。④构建大专院校、保护区、社区　合作的新模式，既促进大专院校科技成果的转化，又提高保　护区人员的素质和管理水平。志愿者环保活动，提高了公众　的保护意识和保护区的知名度。规范了保护区的管理工作。　⑤通过非政府组织的参与，促进当地保护区法律理念的创　新和实践。ｗＷＦ组织为太白山自然保护区提供的不只是资　金和专业人员，而且还在具体的保护生物多样性的实践中　向当地人民传播环境保护的先进理念，提高公众参与自然　保护的积极性。　３．３公众参与面临的主要问题　一是从立法层面看，尽管《自然保护区条例》《森林和野