安全生产监督管理现状与对策_杜永伟

10月华北科技学院学报

JournalofNorthChinaInstituteofScienceandTechnology

Vol.11Oct.

No.102014

安全生产监督管理现状与对策

杜永伟

（颍州区文峰办事处，安徽阜阳236010）

要：在目前安全生产监督管理实践中，依然存在着监督管理不接地气，管理思维有误区，管理

，体制不健全，管理机制不完善等薄弱问题。研究分析认为，只有通过落实修订《安全生产法》扩大摘

基层政府属地监督管理权限，加快管理体制改革，形成常效管理机制，强化基层政府安全生产工作

责任和生产经营单位主体责任，依法办事，爱护安全生产监督管理队伍等一系列举措，才能大大提高安全生产监督管理水平，以实现提升安全生产监督管理实效的目的。关键词：安全生产法；安全生产；监督管理；属地管理中图分类号：X921

文献标识码：A

文章编号：1672－7169（2014）10－0090－06

Thepresentsituationandcountermeasvresofthesupervisionand

administrationofproductionsafety

DUYong－wei

（WenfengOfficeinYingzhaouDistrict，Fuyang，236010，China）

Abstract：Inthemanagementofproductionsafetywork，therearemanyproblems，suchas，supervisionandmanagementwithoutpractice，misunderstandingofsupervisionmanagementandsupervision，unsoundmanage-mentsystemandimperfectmanagementmechanism.Theauthorbelievesthat，throughaseriesofinitiatives，suchasweshouldcorrectProductionSafetyLawandexpandgrass－rootsgovernmentterritorialsupervisionandmanagementauthority.Thenweshouldspeedupthereformofthesupervisionandmanagementsystemandformateeffectivemechanism.Wealsoshouldstrengthenthegovernmentresponsibilityandbusinessopera-tionentityresponsibilitymainbody.Accordingtolaw，weshouldtakecareofsafetyproductionsupervisionmanagementteametc.Wewillgreatlyenhancethelevelofthesupervisionandadministrationofproductionsafety，sothatourgovernmentcanimprovetheactualeffectofthesupervisionandadministrationofproductionsafety.

Keywords：ProductionSafetyLaw；SafetyProduction；SupervisionandManagement；TerritorialManagement

作至关重要。目前，以现行的《安全生产法》为依

据，在基层尤其在县级以下乡镇、街道和村居委会安全生产管理工作中，存在着监督管理不接地气，管理思维有误区，管理体制不健全，管理机制不完

0引言

为防止和减少生产安全事故，保障人民群众

生命和财产安全，认真做好安全生产监督管理工

收稿日期：2014－08－25

作者简介：杜永伟（1971－），硕士，颍州区文峰办事处高级统计师，研究方向：科学与社会，统计方法。E－mail：男，安徽颍州人，

1074800718@qq.com.

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第10期杜永伟：安全生产监督管理现状与对策

探讨安全生产管理现状，瞄善等簿弱问题。因此，

准管理缺陷，采用因地制宜办法，对于加强和改善安全生产监督管理来说意义非常重大。

门缺乏有效监管。当人力不足、服务宗旨不强、又

在行政文化氛围下，行业部门对诸多“一门一店”经营单位的安全监管就会形成偏颇的思维观念，即重视正规规模企业安全监管，轻视“一门一店”小型小微企业管理，人为地造成监督管理对象有空档，督促检查范围有死角。然而现实中“一门“多合一、一店”往往是三合一、二合一”安全隐患的高发场所。当县级部门在安全监管工作量大且任务重面前，习惯于采取抓大放小的办法，将不利于预防和杜绝安全事故发生。1.1.3

管理范围不贴近实际需要

安全生产监管对象是生产经营单位，但是《安全生产法》对什么是生产经营单位没有作出明确解释。按照词海和统计学释义，是指从事生产经营活动的法人单位及其产业活动单位。那么从事生产经营活动的个体工商户，他们的安全生产由谁来监管？人大法工委在《安全生产法释“从事生产经营活动的单位，义》中讲到是指在社会生产经营活动中作为一个基本单位出现的实［2］

《安全生产条例》”体。安徽省在制定时，基于实体的观念，明确指出生产经营单位是指从事生产

经营活动的企业、其他组织和个体工商户。其他省市包括江苏省、北京市、上海市，都没有明确指出生产经营单位指的是哪些对象。显然以生产经营活动作为判定安全生产监督管理对象，就是广义上的生产经营单位。安徽省使用广义意扩大监督管理对象，这样一来，监督管理的范围就横到边竖到底了。

《安全生产法》，“有关法律、总则第二条规定

行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，

［1］”适用其规定。就是说，生产经营单位涉及消防、交通、水上、民用航空等安全时，适用这方面的

法律规定。那么从事生产经营活动的个体工商户和不从事生产经营活动的如一个个活生生的居民单元、从事社会管理的行政事业单位、从事社会公益活动的社会组织，他们不涉及到生产经营，却涉及到消防、交通、水上、民用航空等安全，就适用这方面的法律规定。行业法律安全监督管理的对象

，《安全生产法》是行业内的所有者监督管理的对象是生产经营单位。前者是所有者，后者仅指生

。《安全生产法》产经营单位监督管理的对象没

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1安全生产监督管理现状

《安全生产法》阅读和各省、市的《安全生产

，监督管理条例》结合县级以下安全生产监督管理工作实际，不难梳理出如下问题：

1.1

1.1.1

监督管理不接地气

管理权限悬在县级以上

《安全生产法》把监督管理权限主要放在“县

。“县级以上人民政府”和“县级以上有关部门”级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理

对本行政区域内安全生产工作的部门依照本法，

。”“县级以上地方各级人民政实施综合监督管理

府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作

［1］”“综合监督管理权”是由县级实施监督管理。

，“监督管以上各级安全生产监督管理机构行使

“有关部门”理权”是由县级以上行使。而对于县

级以下基层政府法定的权限主要限制在配合、宣传和发现隐患报告义务方面；对于乡镇人民政府和街道办事处“综合监督管理权”的法律条文几乎没有规定，也不具体明确。现行的《安全生产法》是12年前修订的，符合当时经济社会发展的需要，符合政府审批权限集中在县级以上行政管理目标设计，适应了农村大而城镇规模小等客观情况。但是随着城镇规模不断扩大，农业人口比例下降，二、三产经济总量不断上升，产业单位不断增加，生产事故不断发生，这给县级以下人民政府安全生产管理工作带来了严峻考验。然而现行《安全生产法》的仍把安全生产监督管理权限停留在县级以上，这与现实情况不相协调，不能满足基层人民政府、街道办事处对安全生产监督管理

，《安全生产法》“综合管理权限”权限的需要的不接地气。

1.1.2管理对象重工厂轻门店

与县级管理权限相适应的是有效地对正规企业实施安全生产监督管理，这是由县级部门“监督管理”权限大同管理人员力量薄弱客观矛盾造

、“一门一店”生产经营情况简单透成的。对那些

明、看似没有安全隐患的个体工商户，县级以上部

华北科技学院学报

有行业法监管的对象外延大。既然《安全生产法》作为县级以上人民政府“综合监督管理”权利的基本依据，消防法等专门法律作为县级部门“行业监督管理”权利的具体依据，那么就安全生产来讲，与此相对应的应该是人民政府的权力涵盖部门权力，政府综合监管涵盖部门监管，综合监管的对象应该涵盖部门监管的对象。而现行《安全生产法》规定了政府综合监管权利，却没有赋予综合监管对象，当行业管理中不涉及生产经营的人员发生安全事故时，又被当作安全生产事故来对待，发布在安全生产网上。可见，现行的《安

“综合监管的对象”》与生活生产中实际全生产法

“综合监管的对象”要求安全生产不一致，管理范

围不贴近实际。1.1.4

不接地气的管理后果

在安全生产监督管理实践中，不接地气的管理体制，最终形成了目前基层无权管、管不了，县级有权管、管不过来的局面。作为政府有综合监督管理职能的安全生产监督管理局，在部门安全生产监督管理的范围上将会留有死角，成千上万“一门一店”个经营户将成为监督管理的盲区。那些关涉人民生活安居乐业、千家万户的消防安全工作，是不被列入安全生产监督管理范围的。因消防安全与生产安全存在交集部分，容易引起政府管理层在笼统意义上对安全生产监督管理对象及其责任后果的错误认识。因《安全生产法》对基层权限规定不明确，义务规定太宽泛，基层安全监管责任容易被县级行政领导扩大化。监督管理的权限、对象、机制不接地气，同责任义务、处理对象太接地气形成了鲜明对比。

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行评价与监督。各部门从行政审批和行业主管的角度上对安全生产进行监督管理。综合监督管理部门对相关部门是一种指导、协调和监督关系，相关部门之间是一种相互配合、齐抓共管、相互补台关系。如果每一个部门每一个环节都能够履职尽责，那么安全生产事故率必定大幅度下降。代表政府行使专职管理权的安全生产监督管理局，跟政府组成部分的相关部门，在行政级别上是一种平级关系，如果得不到行政首长的支持，监督管理的权力在综合方面很难发挥出来。综合监督管理与行业监督管理一但不能形成有效的服从与配合机制，综合监督部门的工作效用则会下降到与相关部门一样，成为年终检查或政府督查时一个组成部分，安全生产综合监督管理的调度权，督查权、评价权则会大大折扣。部门之间，如果工作步骤不一，忘记了自身管理职责则会拖累相关部门，安全隐患会因事故爆发殃及大家。各级政府安全生产监督管理部门过问、督促相关行业部门落实安全生产，是《安全生产法》赋予的权利。行业部门如果不能正确对待，以为都是平级单位何须外人指手画脚，或者认为督查隐患治理只是综合监督管理部门的事，那么势必导致“综合监“行业监督权利”督权利”与之间矛盾。1.2.2属地管理与综合管理不配套

属地管理与综合管理原则，是一套行之有效的安全生产监督管理办法和体制，即对安全生产隐患进行地毯式、不留死角的管理，地方政府动用各方力量，采取综合手段，达到预防和消除安全隐患的目的。但属地管理权与综合管理权相适应，《安全生产法》从来考查，仅限于县级以上人民政，“属地府，对乡镇人民政府以及街道办事处来说

“综合管理”管理”与的权限就不配套。监督管理的相关部门没有在基层属地设立相应的职能部

门，基层政府没有调度权，没有开展行业安全检查的综合监管行政能力，存在着地方属地的责任之大与综合管理的权限之小这一现象，导致基层安“属地管理”“综合管理”全生产与二维矛盾。1.2.3属地管理与分级管理职责不清晰属地管理与分级管理这一工作机制，本意是哪一级行政管理权的属地，就监督管理哪一级所属生产经营单位的安全生产。市里要管理市直企业，县里要负责县级企业，乡里要负责乡镇企业，

1.2

1.2.1

对监督管理的认识存在偏差

综合监督与行业监督不协调

《安全生产法》明确规定县级以上人民政府

安全生产监督管理部门对本行政区域内安全生产

“综合监督管理”，工作实施县级以上人民政府有。关部门对有关的安全生产工作实施“监督管理”

这种管理模式是一种总分关系。安全生产监督管，“指导、协调和监理机构落实综合监督管理任务

督政府有关部门履行安全生产监督和管理职责，依法对生产经营单位的安全生产工作实施监督检

［2］”查。起到统领全局、督促协调各方的作用，对县级以上相关部门安全生产监督管理执行情况进92

第10期杜永伟：安全生产监督管理现状与对策

把基层一级对一级负责。可属地管理这一提法，行政辖域内安全生产监督管理的责任无形中加重

了，在人们意识上加强了，并把问责受过的对象下放了。属地管理原则在现实安全生产监督管理中，弱化了分级管理的责任。事实上，在基层属地就没有分级管理这一档子事，在上级属地就只有分级和分类管理的责任。因此，分级属地管理方法十分必要，而属地分级管理方式就易容导致管。“属地管理”理对象不清楚，管理不到位的死角“分级管理”与在阶层性方面存在着矛盾。1.2.4专业性与非专业性监管不互补

对只有经过行政许可才能经营的企业管理，“谁办证、有谁监管”原则之说。因行政许可和执法处罚，对企业安全生产监督管理具有极大的主动性、强制性和权威性，所以基层乡镇和街道的“属地管理”原则极其需要法律授予这一“权责一致”的监管权利。若这一权威性能在属地管理原则中得到补充和配合，安全生产的属地管理就会有成效。另外，基层属地管理的不专业性与谁办证谁监管的专业性应该相得益彰。但是一句属地管理往往让没有专业水准，没有行政执法权，不能有效发现安全隐患的非专业人员成为安全生产隐患排查与治理的大军，让外行的又没有监督管理权的居委会代为安全生产监督管理。我们的安全生产监督管理离预防为主、防消并举的要求还有许多差距。

不注意行业部门安全生产监管责任责任的落实，

的落实，有的地方不能很好地落实一岗双责和党政同责工作机制；二是预防机制不完善。生产经营单位的主体责任和安全生产能力建设，头口上喊的响，落实的不够好，行业部门对主体单位安全能力建设的监督机制不完善，对生产设施的安全性能关注的不够，预防事故的应急设备与措施准备的不够充分，安全硬件与安全软件达不到预防事故的要求；三是安全隐患排查与治理长效机制没有形成。部门排查与治理，居委会排查与治理，企业单位排查与治理存在着配合不力，信息资源不共享，各自为政现象。居委会存在排查隐患信息不准，治理无力，无法起到监督作用；企业存在有隐患，因资金和能力问题整改力度不大，主体责任落实不到位；部门存在隐患信息排查的准确性介于以上二者之间，但隐患治理力度不大，又不直接参与治理，措施仅限于督查和处罚二个方面。

2加强安全生产监督管理的对策

鉴于新形势下抓好安全生产工作对于人民群

我们必须强化安众生命和财产安全的重要意义，

。“因为安全生产作为一项特殊全生产监督管理

的工作，与环境保护一样，属于“市场失灵”的范

［5］”围，不能由市场自行调市。必须由政府以公共事务的身份，实行有效的监督管理。首先必须弥

补安全生产监督管理工作中存在的缺失，以修订《安全生产法》为突破口，找准现行《安全生产法》薄弱部分，从立法角度建立健全有利于监督管理的法律条文。其次依法行政，以良好的工作机制

《安全生产法》和责任感，践行规定的责任义务。

1.3安监机构组织及队伍建设薄弱

基层人民政府“安全监管任务与行政目前，

［4］

，存在安全生产监督管力量配置的矛盾突出”

理权限小、执法队伍建设不强等问题。其表现，一是乡镇人民政府和街道办事处没有专门履行安全生产监督管理职责的工作机构和工作人员编制；二是没有专业人员对安全生产进行管理，就连企业有可能存在的安全隐患都没有人力和专业技能发现的了；三是兼职人员力量相当薄弱，没有集专业、执法等为一体的管理队伍，隐患排查与治理不能有效开展，缺乏根除安全隐患的具体督查；四是基层上报的一些安全生产组织及队伍仅限于文件和上级检查，因没有法律、人事、体制上的认可，权责不对等，只能名不属实。

2.1

，修订《安全生产法》把监督管理权限

下移

从2002年6月29日江泽民主席签发的中华人民共和国第七十号主席令、即《中华人民共和国安全生产法》不难看出，整个监督管理权限的设计重重地放在了县级以上人民政府，监督权限的基调也放在了县级以上有关部门。该法《总则》第九条、第八条的第二款，第四章《安全生产的监督管理》第五十三条、第六十六条，第五章《生产安全事故的应急救援与调查处理》第六十，“县级以上地方各级人民政府”八条、第七十条

的字眼多次出现。法的设计考虑的基点放在了

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1.4监督管理长效机制没有很好落实

一是责任制落实有偏差。只注重居委会垂直

华北科技学院学报

”，“乡镇人民政府、“县级以上街道办事处”在法

中字眼出现的频率是零。法的设计存在着重“县级以上”轻“县级以下”设计思维上的偏差。对“县级以下”乡镇人民政府、街道办事处权限的规《总则》定在和《安全生产的监督管理》中没有找到，有规定条文也仅仅同“县级以上”一起放在了“应当采取多种形式，加强对有关安全生产的法律、法规和安全生产知识的宣传，提高职工的安全生产意识”的义务方面，对居委会、村委会只是

“发现生产单位存在事故隐患或者安全生规定了

产违法行为时，应当向当地人民政府或部门报［1］告”的义务。安全生产监督管理的权利一直悬吊在县级以上，监督检查权、隐患排查与治理责任、问题处置和行政审批权等监督管理要求，在现行的安全生产法中对基层乡镇和街道没有明确规定。

“属地管理”另外，安全生产原则没有写进安

全生产法。便于安全生产监督管理的属地管理要求，与现行安全生产法蕴藏着的县级属地要求存在着阶层性差异。主要表现：一是监督管理权限的设计出现阶层性。二是监督管理权限的大小出现阶层性。三是监督管理权限属地管理原则的内涵出现阶层性。随着城镇化建设的加快，乡镇人民政府、街道办事处属地生产经营的工商户越来越多，行业划分越来越明细，属地管理权限阶层性矛盾越来越大。在政府转变管理职能的同时，应把县级一部分安全生产监督管理的权利延伸或授给基层人民政府和街道办事处，着手解决安全生产不接地气的管理权限、管理内容、管理原则、管理思维，从立法的角度赋予基层人民政府、街道办事处在新的形势下应当具有的监督管理权限，这样才能满足“属地管理”所期盼的目标要求。在“2月25日提请十二届全国人大常委会第七次会议第一次审议的安全生产法修正案草案。较之现行的安全生产法，草案由原来的97条增加到112条，新增和修改条款67条，其中新增15条、修改52条，特别突出了事故隐患排查治理和事前预

［6］

《安全生产法》”防。存在自身弱点，新可见现行修订和补充的安全生产法规条文将有助于完善安

全生产监督管理。

［1］

2014年第10期

2.2

加快安全监管体制改革，形成常效管

理机制

要改变安全监管重在县级职责的管一方面，

理体制，发挥乡镇街道对安全生产监督管理工作

的责任心和积极性。面对现有综合监管与行业监管在基层是全面性、全方位的管理实情，加快监管体制改革，形成有机构、有人管、有职权、常抓安全生产工作的综合管理部门，将成为今后一段时期基层安全生产工作需要努力的方向。为解决安全监管不接地气问题，实现一线监管，有的地方正在探讨，让公安、消防、综治、市容、工商、技术监督、安监、卫生、食品监督等部门抽调一定人员，在乡镇街道组成一个常驻性派驻综合管理机构，对安全生产进行综合监管。在生产经营许可时，由综合部门进行安全条件审查，对不符合安全生产条件的不予办证，在经营生产过程中违背安全生产法律法规的，由综合部门进行处罚。综合部门进行日常巡查与检查，对隐患排查与治理具有强有力的执法权，同时统筹一定的专业和非专业人员构成应急队伍，进行必要的事故预防。

另一方面，深化一岗双责和党政同责工作机制。各行各业各部门的主管领导和分管领导，抓主管和分管工作同时也要承担安全生产监督管理责任，不论是党委还是政府，涉及到职责内的安全生产工作一定要过问。落实一岗双责和党政同责目标责任制，在日常工作和目标考核时，要体现这方面的内容。

2.3

落实政府综合监管责任和经营生产

单位主体责任

政府责任是，一要动用各方各种资源，深入宣

传安全生产法规和安全知识。利用广播电视、报刊杂志、条幅锦旗、标语板报、知识竞赛等形式搞好安全法规和安全知识宣传，整体提高社会安全生产意识。二要加大对安全生产工作的财政投入。无论是鼓励和支持安全生产科学技术研究和技术推广，奖励改善安全生产条件、治理安全隐患和抢险安全事故的单位个人，还是建立安全应急救援体系、保证市政公共场所安全运营，都需要政府财政资金的投入。三要督促企业落实安全生产主体责任。温馨提醒生产经营单位落实安全生产，“引导、主体责任督促企业建立和完善“纵向到

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第10期杜永伟：安全生产监督管理现状与对策

的安全生产责任体系，切实依法履底、横向到边”

［7］”行对员工、对社会的安全生产责任。从隐患治理和源头防范二个方面盯住企业不放过。四要检查与评价生产经营单位主体责任安全状况落实情

况，督促与执法督导生产经营单位进行安全生产隐患整改。厘清政府责任与企业责任，帮助企业落实安全生产隐患预防与治理，正确划分与认定安全事故责任，做好事故善后工作。

单位主体义务是，一是重视安全生产工作，树立安全生产就是效益意识。主观上不轻视安全生产工作，生产经营中不放过影响安全生产的每一个隐患，做到安全生产警钟长鸣。二是提高安全生产能力建设。对照行业规定的安全生产主体责任标准一一落实，提高环境安全，设备安全，操作安全，隐患整改与预防能力。三是“要明确企业一把手对安全生产总负责，狠抓各部门、各岗位安

［8］”全生产责任制的关贯彻执行，经常督促检查。四是要定期向政府监管部门汇报安全生产状况。

企业有隐患不汇报不治理，很可能发生安全事故。规定企业自查自纠、向政府报告安全生产情况，有利于政府部门监督检查，督导和帮助企业对安全生产隐患进行治理。

从安全生产法律法规落实的角度，建立依法行政

的管理机制和人员队伍。

3结论

依然存在在目前安全生产监督管理实践中，

着监督管理不接地气，管理思维有误区，管理体制不健全，管理机制不完善等薄弱问题。要想从属地和源头二个方面抓好安全生产监督管理工作，研究分析认为，只有通过落实修订《安全生产

，法》扩大基层政府属地监督管理权限，加快管理体制改革，形成常效管理机制，强化基层政府安全生产工作责任和生产经营单位主体责任，依法办事，爱护安全生产监督管理队伍等一系列举措，才能大大提高安全生产监督管理水平，以实现提升安全生产监督管理实效的目的。参考文献：

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2.4爱护安全生产管理队伍依法办事，

在大安全观念下，开展安全生产监督管理工

作，一定要区别对待安全生产工作与其他安全工

作，区分相关部门管理与安全生产综合管理的权限，严格区分责任和责任问责，真正做到依法行政。不能把不属于安全生产法管理的对象与专门安全法管理的对象混为一谈，也不能把“一户一居”的火灾事故，迁怒到安全生产工作人员头上。按照安全生产法和安全生产条例开展工作，根据监管工作的需要，配备人员、组织队伍、赋予权限，

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