现代西方行政改革趋势及启示

现代西方行政改革趋势及启示

作者：朱灵标

来源：《职业时空》2007年第16期

当代西方行政改革的实质是通过政府公共事务民营化、社区主义、公私合作或发展社会中介组织和非营利组织等，对行政组织、行政方式、行政权力、行政运作、行政手段、行政对象等进行改革，达到减轻财政负担、提高行政效率和效能的目的，以更好地适应经济全球化、社会多元化、国际多极化的需要。改革开放的深入、社会主义市场经济体制的逐步建立，使得社会分层日趋细化，不同群体的利益要求千差万别，人们的民主意识、参与意识不断增强，思维方式、行为方式也日益多元化，要求我国的行政管理必须顺应这种发展的趋势。

现代西方行政改革的趋势

1.行政组织从金字塔型的等级制向平行网络化发展。金字塔型的等级制是大烟囱时代政府行政体系的主要组织形式，它是与当时集中管理的大工业及高度集中的权力结构相适应的。而平行网络状的组织可以提供一种官僚主义永远无法提供的东西——横向联系，这种组织的价值观在于效率、适应、创新，权力结构是分散的网络状，权力基础是知识，组织中虽有分工，但更重视相互依存和合作。

2. 行政行为从行政命令方式向以“顾客取向”的伙伴关系发展。“顾客取向”本是一种企业行为，就政府而言，“顾客取向”表明了政府的服务性质与传统的服务不同。传统的服务方式是由政府单方面行使权力，提供服务、维持管制等，而新的服务方式是以伙伴关系和合作关系为准则的，它不是发号施令，而是互相协商。平行结构使政府趋向于用蹉商、谈判、解释、说服的方式，致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建与实现，最大限度地调动和发挥各种社会力量。平等协商成为重要的社会价值观念。

3. 行政权力从集权到分权。工业时代，中央集权式的管理被视为工业社会最先进的管理方式，行政集权在现代化过程中起到举足轻重的作用。但随着科学技术的发展，后工业社会的来临，社会利益的分化以及国际经济的一体化，行政管理中出现了集权危机，在瞬息万变的情况下都等待中心权力机构作出决定会降低效率、错过时机。放权正在成为一个全社会性的进程，而不仅仅是一个行政权力关系的变化，分权也成了一种目标取向。

4. 政府行政运营从“公营”向私营化发展。公营主要指由政府直接提供基础设施和公用事业，如道路、电讯、邮政等。而私营化能使政府在一个千变万化、扑朔迷离的世界面前，将重

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点放在具有战略意义和优先发展的项目上。私营化并不意味着完全私有化。私营化进程反映出这样一个特点：行政管理注入了市场规则和企业管理经验，有的国家提出了“用企业精神改革政府行为”的口号，其目的就是减少政府的官僚主义，提高服务质量。

5. 行政管理涉及的范围从国内向国际化发展。当今世界政治发展变化的特点是国内政治国际化，国内政治的任何波动都与国际形势紧密相联，都有特定的国际背景，因而一国的政治主权的实现绝不再是传统封闭意义上的“独立”与“完整”的原始含义，而是越发具有国际色彩，单靠一国的政治权力来解决本国的政治问题常常是力所不及的，特别是经济发展所形成的市场国际化状态，使国家越来越不可能单独对经济事务作出决断并达到目的。在这种情况下，行政管理的范围也越出了国界，走向国际化、全球化。

6.行政管理向信息化发展。知识经济时代，信息化程度的高低已经成为一个国家现代化水平和综合国力的重要标志。从世界范围看，推进政府部门办公网络化、自动化、电子化已是大势所趋。西方国家积极倡导的“信息高速公路”的五个应用领域中，网络化政府被列为第一位，可以说政府信息化是社会信息化的基础。

启示与借鉴

我国经济体制改革的深化，内在地要求加快政治体制改革进程。行政管理体制作为政治体制与经济体制两者的结合点，必须找到改革的突破口，以免重履以往机构改革“精简一膨胀一再精简一再膨胀”、职能转变不到位的旧路。国际经济文化交往日益频繁和密切，国际经济一体化进程的不断加快，也要求我国的行政体制适应这种变化。因此，当代西方行政改革的理论和实践可以为我国

行政改革提供许多有益的借鉴和启示。

1.切实明确政府的职能范围，正确处理好政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，提高行政效率。社会主义市场经济体制客观上要求政府的主要职能应是“统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务，检查监督”，加强宏观功能，放开、搞活微观，营造有利于市场经济发展的政策、法律环境，进行信息引导，加大监督力度，同时要建立健全法律法规，真正做到依法行政。在政企、政市、政社关系上，做到政企彻底分开，确立企业在市场中独立运作的机制以及以企业为主体的市场竞争机制。具体而言，一是加大政府审批和采购制度改革的力度，建立服务性行政。在最大限度减少政府审批、许可的范围、程序和随意性的同时，规范行政审批权；创新政府采购方式，扩大政府采购的范围。二是将决策与执行分开，设

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立执行性机构，放松管制，以提高决策质量与执行效率。三是以预算、拨款、审计等财政体制的改革推动行政体制改革，有效约束行政机构和人员的内在膨胀，提高有限资金的使用效率。 2.引入竞争机制，积极推行公共服务市场化。西方行政改革的实践表明，并不是公共产品就非得由政府来供给，政府供给的公共产品也不一定由政府或政府指定的部门来生产，而应该引入市场竞争机制。对于我国长期以来服务质量差、效率低下、群众不满的公共服务领域，特别是具有自然垄断性质的铁路、公路、桥梁、电信、航空、邮政、电力、供水供气的基础设施和市政建设行业，应该向市场开放，在一定范围内允许和鼓励私营、外资企业进入这些领域，以形成公共服务领域的良性竞争，提高公共服务的有效供给，取得经济效益和社会效益的平衡。

3.借鉴企业管理的方法，强调绩效管理。公共管理与企业管理有很大差别，但这并不妨碍把目标管理、绩效评估、成本核算、重视市场需要和顾客需求及反馈、讲求投入产出等方法引入行政管理领域，而这恰恰也是西方行政改革取得成效的根本原因之一。我国的行政管理也应引入科学的企业管理的方法和技术，注重实际工作绩效，以提高行政人员的责任感和工作效率。

4.大力培育和发展社会中介组织，推进公共服务社区化。西方发达国家在行政改革过程中十分注重培育和发展各类社会中介组织，因此，我国要加强立法，积极培育社会中介组织，减少行政干预，促进包括非营利组织在内的中介组织的发展和繁荣，以促进社会参与和公民社会的形成，弥补“市场失灵”和“政府失灵”。社区是社会的基本单位，与居民的生活息息相关，政府应向社区授权，把公共服务推向社区，调动社区居民社会参与的积极性、主动性，自己解决自己的问题。