城市设计制度创新的策略与途径_唐燕

〔文章编号〕1002－2031(2011)04－0016－06

城市问题2011年第4期

城市设计制度创新的策略与途径

唐燕许景权

〔摘要〕探讨了我国城市设计制度创新的必要性和矛盾性，从理论和实践两方面总结了1990年代以来我国城市设计

领域涌现出的制度创新探索。立足我国的政治、社会、经济环境特点，剖析了我国城市设计制度创新的策略和进程，指出城市“一刀切”、的统一规定，而要走政府主导、渐进式、多样化、地方化的道路。设计制度建设在我国不宜作

〔关键词〕城市设计;制度创新;策略;途径〔中图分类号〕TU984．2

〔文献标识码〕A

［2］

成”(图1)。大多数国家和地区的城市设计运作

“正式”同时依赖于与“非正式”两种制度规则。一

进入21世纪以来，越来越多的学者开始致力于

研究如何建立适宜我国国情的城市设计运作机制，以摆脱城市设计运作的现实困境，推进城市设计的新发展。一些主张基于现有的城市设计运行状况，，继续强化“技术创新”通过改良城市设计编制技

城市设计制定标准等来逐步提高城市设计的实术、

践成效;另一些激进的观点则是期望借助“制度创，新”逐步培育一个明确、规范、完善的城市设计运作框架，通过推进城市设计制度改革来消除城市设计运作的现存弊端。本文从制度创新的角度切入，探讨我国城市设计制度建设的策略和途径。

些国家和地方主要通过“正式制度”开展城市设计活动，如美国一些城市严格执行的“城市设计审查”制度、英国结合“规划许可”的设计控制制度等;而在另外一些国家和地方，发挥重要作用的则是城市“非正式”设计的制度，如我国城市设计的开展。

一城市设计运作的“正式”与“非

制度正式”

［1］制度是大家共同遵循的一系列行为规则，它“人为设计出来构建政治、是经济和社会互动关系

图1制度的构成(正式制度与非正式制度)

的约束，它由‘非正式的制度’和‘正式的制度’组

〔作者简介〕唐

我国国家层面的法律法规很少论及城市设计，

燕(1977—)，女，汉族，湖南祁东人，清华大学建筑学院讲师，博士，研究方向为城市设计和区域治理;许景权(1976—)，

男，黑龙江双鸭山人，中国城市规划设计研究院城市规划师，硕士，研究方向为城市总体规划和城市设计。

〔基金项目〕国家自然科学基金项目(50578088)。〔收稿日期〕2010－09－19〔修回日期〕2010－11－11

·16·城市科学《城市问题》2011年第4期城市设计制度创新的策略与途径

《城市规划编制办法》只在1991颁布的的第一章第

:“在编制城市规划的各个阶段，八条有所提及都应运用城市设计的手法，综合考虑自然环境、人文因素

和居民生产、生活的需要，对城市环境作出统一规划，提高城市的环境质量、生活质量和城市景观的艺

。然而，2005年12月建设部颁布新修订的术水平”

《城市规划编制办法》，取消了旧版编制办法有关城

引发了从业者的诸多讨论和疑虑。市设计的阐述，

但这并不表示城市设计的地位不再重要了。首先，

新编制办法更加强调法规条文的科学性、严密性以及可操作性，更加讲求依法行政的必要性，应去掉“在编制城市规划的各个阶段，都应运用城市设计的手法……”这种含糊的规定。其次，在城市设计工作尚没有明确定位的现状条件下，城市设计作为非法定规划也不应出现在针对法定规划制定的编制

办法中。

二我国城市设计制度创新的探索

城市设计实践在我国虽然没有摆脱混乱、随意

的状态，但地方政府依照我国城市规划方案组织批复的经验与惯常模式，在长期的城市设计实践过程

“约定俗成”的规则与办法(非中逐步摸索出了一套

正式制度)，在相当程度上促进了城市设计的有序

［3］

运行(图2)。在正式制度缺位的情况下，缺乏强制力的非正式约束经常会提高运作成本，阻碍复杂活动的进行。鉴此，过去的近十年间，为了更好地实现城市设计的有效运作，政府、学术机构以及一些经

先进开放的城市(或地区)率先开展了城济基础好、

“正式制度”市设计的理论建设和实践探索。

图2“非正式制度”我国城市设计运作的

———学术年会对城市设计制度建设的探讨。1997年12月，建筑学会在上海召开了以城市公共

活动空间设计为主题的学术年会，会上提出了关于加强城市设计工作的七条倡议。中国城市规划学会

“全国城市设计学术于1998年8月在深圳市召开了

，交流会”会议探讨了如何从我国国情出发，加强城

市设计制度建设，以推进城市设计理论与实践的进一步发展。2000年以后，以城市设计为主题的国内、国际会议更是不断涌现，其中不乏围绕城市设计制度建设的争论和探讨。

———建设部关于《城市设计实施制度框架》的课题研究。建设部于1999年初委托中国城市规划

城市科学学会组织开展《城市设计实施制度框架》的课题研

究，从而为建设部进一步制定城市设计的相关技术政策提供基础理论依据。该研究分四个部分论述了建立城市设计实施制度的整体设想，即建立城市设计实施制度的必要性与迫切性、各国城市设计实施制度的比较分析、我国城市设计实施制度构筑的框架，以及推进城市设计实施的对策构想。

———地方省市对城市设计制度建设的探索。1990年代末期以来，地方省市的规划建设部门也开始注重城市设计编制及审批的制度化、规范化问题，制定并颁布了一系列城市设计技术规范。1998年河北省建设委员会印发的《河北省城市设计技术规

·17·

《城市问题》2011年第4期城市设计制度创新的策略与途径

，定(试行)》探索了将城市设计融入城市规划各阶段的编制、审批及实施方法;1999年山东省建设委《现代城市设计理论与山东城市设员会组织开展的

，计实践研究》论述了城市设计的编制、审批、政策“融入不同规划阶段的城市设计”及机制问题，并对

“独立编制的城市设计”和两种情况进行了讨论;2005年重庆市规划局颁布了第一部有关城市设计的———《重庆市城市设计编制技术导则技术性规范文件(试行)》;2010年北京市规划委员会公布了《北京中。心城地区城市设计导则编制标准及管理办法》

———深圳城市设计制度体系的初步建立。早在1996年，《深圳市规划国土局依深圳规划国土局就在法行政手册》中对城市设计的编制和审批程序做了明文规定。深圳市规划国土局与深圳市城市规划设计研究院在1990年代末进一步开展了整体城市设计研究，积极梳理城市设计与城市规划之间的关系，为特区城市设计活动整体有序的开展奠定了良好基础。目前，深圳已建立起了“整体”结合“局部”的城市设计指引体系，不同层次的法定规划对城市设计内容均

“法定图则”有所体现，特别是中设定的城市设计准则更让城市设计上升成为具有严格法定效应的制度安

“城市设计处”排。深圳市城市规划管理部门中的建立也为城市设计的实施提供了组织机构保障。

显然，城市设计制度建设的理论和实践探索在我国已经初露端倪，一些经济发达地区的城市也初步具备了开展城市设计制度建设的条件。目前，城市设计在我国的整体运作主要依靠将城市设计融入或转化为法定规划的途径加以实现，部分城市或地区出现了城市设计结合控规、城市设计结合总规，或单独推行《城市设计导则》等运作方式的探索。地方城市规划主管部门负责城市设计的具体实施，比较常见的管理途径有三种:将城市设计成果纳入城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划等现有法定规划之中，借助法定规划的实施来加以落实;将已有城市设计成果作为上位规划，用于约束和指导下层次的规划设计或建筑设计;将城市设计成果直接作为规划或建“一书两证”筑方案审批，以及核发的依据，这是最直

接也最见成效的城市设计实施方法。

。“大部分西方发达国家之所以能实现长期的稳响

定发展，前苏联以及前东欧部分社会主义国家之所以在改革的过程中屡遭重挫，中国以建立社会主义市场经济体制为导向的改革之所以能取得辉煌成就，可以说与制度变迁所选择的道路与方式直接相

［4］

关”。当前，那种期望建立一整套从中央到地方、稳定严谨的城市设计管理体制，以及“国家—省—

地方”不同层次城市设计政策(导则)的做法并不现

“地方”实。将作为城市设计制度创新的实验田，走以地方为主体的制度建设路径，是降低制度变迁风险、体现地域差别、激发创造活力的有效途径。中国国情的多样、复杂和不平衡性，以及巨大的城乡差距、地区差距和社会差距的存在，使得城市设计的制度建设在我国不宜作“一刀切”的统一规定。也就是说，各个城市可以根据自身的社会经济发展状况、自然地理条件、政治环境特点等采用不同方法，制定适宜的政策，进行不同程度的制度改良来推动城市设计发展。总体来看，我国的城市设计制度建设应

“渐进改良”以供给主导型的为主，探索建立弹性灵活又具备一定强制力的城市设计运作方式，形成富

于变化又拥有一定程序稳定性的城市设计体系。

1．“地方政府为主导”的城市设计制度创新新制度经济学认为制度创新的主体有政府、团体、个人三个层次。其中，政府处于核心地位，它是制度的最大供给者，是一种最为关键的生产性资源，它本身就是制度的载体和基本存在形式。拥有独立利益目标和一定资源配置权的地方政府在我国社会转型过程中发挥着特殊作用，具有制度创新和制度实施的潜能。我国现阶段的城市设计制度创新主要应以地方政府为主导，而不是期望通过中央政府在全国范围内推行统一的制度变迁。以地方政府作为主导推进城市设计制度创新具有明显优势:一方面，我国地区间差异巨大、社会情况复杂，局部范围内的创新试验是降低风险和改革难度的有效途径，地方政府推动的制度创新具有更大的实验性，收益大、风险小，与我国“先试点后推广”的整体改革思路一致;另一方面，地方政府对本地特定制度环境具有深刻认识，更能准确了解地方制度资源的状况以及个人、团体的需求，制度创新的形式和内容更容易与本地区实际情况相结合，满足当地客观需要，降低创新成本。所以，地方政府可以成为我国城市设计制度

“第一推动集团”，创新的创新构想、制度设计、组织实施的各个环节均可先在地方政府的指导下进行①，取得的成功经验继续向其它地区推广。各地

城市科学三我国城市设计制度创新的策略

在现阶段，是否敢于进行制度变迁，以及制度变

迁选择的时机、路径与方式正确与否，对一个国家经稳定、健康发展具有举足轻重的影济与社会的持续、·18·《城市问题》2011年第4期城市设计制度创新的策略与途径

方之间相互取经可以促使更多机动灵活、可操作性强的城市设计运作方法进一步衍生出来。

2．“强制性”与“供给主导型”的城市设计制度创新

林毅夫指出典型的制度变迁有“诱致性”和“强制性”两种方式。在此基础上，杨瑞龙进一步论述“需求诱致型(诱致性)”了和“供给主导型(强制

的制度变迁模式，并强调指出中国所选择的其性)”

“政府供给主导型”实是一种的制度变迁

，这点明了我国城市设计制度创新的主要动力机制。需求诱致性的制度变迁是“个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”的制度变迁;供给主导型的强制性变迁则由“政府命令和法律引入和实［6］

行”。由于城市设计制度本身作为一种公共产品具有其特殊性，城市设计制度不能给个人或群体带来明显的直接大于成本的预期利润，城市设计形成的公共利益又常常伴随着大量“搭便车”现象，因此

“诱致”通过实现制度变迁的可能性较低，我国城市设计的制度创新需要走强制的、政府供给主导型的制度变迁道路。虽然推动城市设计制度创新的主体可以有个人、团体和政府，但目前的重点在于如何充分发挥政府作用和有效利用政府组织系统，与此同时调动个人、团体的积极性，以较低的改革成本逐步推进制度变迁。

3．“移植式”结合“创设式”的城市设计制度创新

根据制度变迁途径的选择机制，曹元坤提出了

［7］

“创设式”“移植式”制度变迁与制度变迁的概念。“创设式”制度变迁是指变迁的目标制度基本上依赖自我设计和自我建构，这种性质的制度安排或制度结构基本上没有先例，制度论证在很大程度上依据理论的预期分析，没有他方制度的实际绩效可供参考，因此创设式制度变迁具有很强的个案开拓性，

。“移植式”同时也具有很大的风险制度变迁是参考他方已经运作并具有一定效率的制度而进行的制

度变迁。他方制度运作绩效的强有力的示范效应使得移植式制度变迁初始成本较小，并具有较高的预期可信度，但具体的途径选择仍需综合考查制度环境、国家经济状况、国民素质等多方因素的差异性，以及制度移植的预期成本和收益等。考虑到成功制度的示范作用及制度创设成本等原因，发展中国家一般选择移植式制度变迁。目前我国城市规划中的许多制度安排都是从国外“移植”进来的，如法定图则、控制性详细规划等。城市设计的制度建设也可

城市科学［5］

以主要依靠移植式制度变迁，并在这个过程中积极

鼓励结合中国国情的创设式制度变迁。虽然借鉴国外城市设计制度建设的先进经验无可非议，但这个过程必须深入考察制度移植的本土适用性，否则借来的制度可能既无法实施又难以奏效。拉美国家90%的制度是从欧美国家复制而来，但实施绩效却远远不能和欧美国家相比。这就像卢梭所说的:“同一个法律并不能适用于那么多不同的地区，因为它们各有不同的风尚，生活在迥然相反的气候之

［8］

下，并且也不可能接受同样的政府形式”。

4．“渐进改良式”的城市设计制度创新推行设计控制制度、将城市设计纳入现行的城市建设管理体制，应当采取渐进改良的方式。我国改革开放事业的“渐进式”特点决定了制度转型的主要途径并非事先设计，而是在实践中逐步探索形成的。渐进改良方式在制度创新的初期成效相对显著，但新制度逐渐成长起来之后，要彻底取代旧制度就需要突破原有制度以及双轨制的路径依赖，这是制度变迁的难点所在。渐进式的城市设计制度建设还包括另一层含义:城市设计制度的建立应该先以某些地区、某些城市为试点，实践性个案的成功将为，“分析其它地区提供方法和技术上的借鉴。因此问题和制定政策要遵循从特殊到普通，再由普通到特殊的认识过程……我国的改革和建设是没有现成的模式可以照搬的，只能是摸着石头过河，这就需要决策者通过试点来寻求创新。在没有取得具体经验之前，不要一下子把工作全面铺开，以避免造成被动局面;应该选择条件适宜的地方先搞试验，以取得经

［9］

验，逐步推广”。

5．保持“多样化”与“差异性”的城市设计制度创新

我国幅员辽阔，地区发展不均衡，东、中、西部城市所处的经济发展阶段和城市建设状况各不相同。由于每个城市的经济水平和建设水平存在巨大差异，城市设计实践中面临的问题也不尽相同，因此城市设计制度创新不能囿于某种模式，而要因地制宜，

。对于中小保持制度设计的“多样化”与“差异性”城市，特别是城市规划编制及管理实力不强，经济不

够发达的地区，可采用将城市设计内容融入各层次规划中的方式来实现。对于经济发达、城市设计问题突出的地区，则建议编制独立的城市设计政策、导则或方案，并可尝试建立设计审查制度以发挥城市设计对城市空间环境的管理和塑造作用。在条件成熟的情况下，中央政府可以在全国范围内，对城市设

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《城市问题》2011年第4期城市设计制度创新的策略与途径

计运作的整体程序或内容要求等作出概要性、指导性的规定，使地方政府可以此为依据结合本地特色灵活开展工作。

6．结合现有城市规划体系的城市设计制度创新城市规划体系对城市设计的运作具有极其重要的影响。在当前的规划体制下，将城市设计制度化的做法难以避免会面临如下困境:城市设计的范畴很广，小到一条街巷、几组房子，大到城市与区域都存在城市设计问题，因此城市设计不应该也不可能成为城市规划设计中的某一个阶段;如果因为城市设计同城市规划在层次上具有一定的对应性，而将城市设计作为各阶段规划编制的组成部分，显然会在已经负重过多的规划身上增加更多的包袱，也减弱了城市设计内容的广泛性和完整性;如果将城市设计当作与规划设计并列的体系进行制度建设，则可能夸大了城市设计的地位，也会因体制变革的力度过大而难以获得政府及社会各方的认同和支持。城市设计的对象是一个千变万化的城市三维空间，设计内容总是因情况而异，城市设计要达到的社会、美学、环境、宜居等目标也无法用统一的标准去评价和判断。城市设计的艺术性、创造性、地方性等使得

城市设计目前很难像城市规划(主要是土地利用规

划)一样，形成一整套固定、独立的编制实施体系。，“在我国的城市规划体制下，因此城市设计依附城市规划的体制，在短时期内是比较适合我国实际情况的。在这个前提下，城市规划和城市设计共同作用，可保障城市的健康发展，城市设计作为城市规划的补充，可为城市规划的深化和落实提供重要的政

［10］

策保障和实施手段”。城市设计制度建设需要通过与现行城市规划、建筑设计、景观设计体系的有效结合来实现其良性运作，另起炉灶或影响破坏现有城市规划体系的城市设计制度安排并不适宜。

四结论:我国城市设计制度创新的进程展望

综上所述，从我国的社会、政治、经济环境特点出发，城市设计制度创新在我国宜采用下述途径:地方政府的制度安排→上级政府的默认或局部肯定→中央政府的局部肯定或全面肯定→制度安排的深化和推广②，城市设计制度变迁流程大致可以分为以下六个阶段(图3)③。

图3我国城市设计制度创新进程

城市科学·20·《城市问题》2011年第4期城市设计制度创新的策略与途径

China’surbandesignisessential．

【Keywords】strategies;approaches

urbandesign;institutionalinnovation;

:“矛盾与需求”第一阶段形成城市设计制度创新的内在动力。城市特色丧失、城市建设无序、公共空间恶化等现实矛盾，迫使城市政府寻求通过制度建设发挥城市设计效应，重塑城市形象和空间品质的途径。公众、社会团体、开发商、设计人员对城市环境质量的更高要求，以及地方政府本身对树立城市形象、发展经济、提高地方竞争力的利益考虑，都成为城市设计制度创新的推动力。

第二阶段:城市设计的制度设计。有效的制度设计是制度变迁的关键。地方政府出于上下压力和潜在利润的吸引，开始探讨城市设计制度变迁的战略选择、规则制定和机制构建等。经过多方参与、利益博弈和广泛的取经学习，地方政府组织完成城市设计的制度设计工作。

第三阶段:城市设计制度的运作实施。地方政府通过设置相应的机构、组织安排人员、发布必要的法规政策、对公众进行宣传教育等方法，强制推行城市设计制度的试验性运作。

第四阶段:城市设计制度运行的反馈与改进。新制度初步付诸实施后，地方政府开始考虑如何依据制度变迁的反馈意见对制度改革进行深化和提升。在广泛宣传和动员当地市民和团体的基础上，政府不断总结经验得失，调整改进制度建设方向以推动制度变革的新发展。

第五阶段:制度改革获得上级部门的认同。地方政府将本地制度创新取得的成就向上级主管部门总结汇报，上级主管部门向中央政府总结汇报，中央政府对地方政府的制度创新通过会议、讲话、公文等形式予以确认。

第六阶段:城市设计制度的推广深化。这是由试点到示范、由实验到推广的阶段。中央政府从各地的创新实践中获得了一手资料，并据此明确制度变革方向，开始在全国推广，从而出现城市设计制度创新整体推进的格局。

【Abstract】Thisarticlediscussesthenecessityandcon-tradictionofinstitutionalinnovationofurbandesigninChina．Itsumsuptheemergedtheoreticalandpracticalexplorationonin-stitutionalconstructioninthefieldofurbandesignsince1990．Basedonthespecialpolitical，socialandeconomicbackground，itelaboratestheinstitutionalinnovationstrategiesandprocessofurbandesigninChina．Itpointsoutthatitisnotappropriatetoestablishaunifiedregulationsandinstitutionsofurbandesignfortheentirecountry，whileagovernment－led，incremental，di-versifiedandlocalizedapproachofinstitutionalinnovationfor城市科学注释

①

“第诺斯等人认为，制度创新过程可分为五个阶段:第一，形成，一行动集团”这是指在决策方面支配着制度创新过程的一个决策单位，它预见到潜在利润的存在，并认识到只要进行制度创，“第一行动集团”新，就可以得到潜在的利润。第二提出制度，“第一行动集团”创新方案。第三对推行之后纯收益为正数的几种制度创新方案进行选择，选择的标准是最大利润原则。第“第二行动集团”，“第一四，形成这是在制度创新过程中为帮助行动集团”获得预期纯收益而建立的决策单位，制度创新实现后，两个行动集团之间可能进行追加的收益再分配。第五，两个行动集团的共同努力，使制度创新得以实现。②

抑或由上层政府(中央或省级政府等)选择合适的试点城市进“自上而下”“自下而上”行有意识的制度创新尝试，走结合的路线，这主要取决于上层政府部门的决策方针。③

地方政府在制度创新过程中发挥了举足轻重的作用，公众和中央政府对城市设计制度创新的影响同样不可忽视。

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(编辑:张寅;责任编辑:刘嫒君)

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