完善高速公路特许经营管理的政策研究

’　Ｙ　案　Ｔ目硪西蜀　一Ｖ　一一………　全国中文核Ｊ　ｕ　我国国家高速公路网规划的出台以　及高速公路在２００５年底突破４万公里，达　到４１　００５公里的状况，标志着我国的高　速公路建设进入了一个新的发展阶段。　在“十一五”期间，我国高速公路还需要　有大发展，这就对高速公路建设筹资和　对已建成高速公路的有效管理提出了新　的更高的要求。由于财政资金的相对短　缺，国家在近期内还不可能加大财政资　金对公路建设的投资力度，我们还需要　继续利用车辆通行费制度来发展高速公　四、完备的信息网络　路建设事业，既要发展收费高速公路，又　的一部分。公路特许经营属于政府特许　要有效维护高速公路用户的合法权益。　的范畴。２００４年３月１９日中华人民共和　目前，所需进行的一项重要工作，就是在　国建设部令第１２６号发布的《市政公用事　试点的基础上，参照西方国家的成功经　业特许经营管理办法》则属于对政府特　验，尽早在我国完善高速公路特许经营　许行为的规范。政府特许经营的主要目　制度。　的，是为了通过引进民间资金和市场机　高速公路特许经营管理概述及　制，有效解决在国有矿产资源开发、公共　其基本框架　基础设施建设中出现的资金短缺或运营　特许经营制度是国际上通用的收费　效率低下等问题，以促使公众利益最大　公路经营管理制度。特许经营包括商业　化。在我国，推行特许经营制度有利于　特许和政府特许。政府特许是行政许可　实现政府职能的转变，规范政府与公路　一、随着网络技术的迅猛发展，世界已经进入全球经济信息一　体化时代。信息化的过程实际就是对信息资源的深度开发和　合理利用，信息化管理虽然不一定能立竿见影地全面提升企业　的竞争力，但却是提高企业管理水平和应变能力的有效平台。　作为交通运输企业在目前经济信息一体化到来的时代，就必须　要重视和实施信息化管理，必须建立信息化网络平台。如果忽　视企业信息网络建设，将难以保住市场竞争中的长期优势。但　是，信息网络的建设要依据企业实际量力而行，要构建适合企　业特点的信息采集、信息处理、信息应用、管理决策等为内容的　信息网络，捕捉有价值的信息辅助企业管理，降低企业运营成　本，使企业在市场竞争中争得生存和发展的更大空间。　五、优秀的企业文化　企业文化是企业管理的灵魂，是企业不断发展的精神动力，　是构建核心竞争力的重要要素。优秀的企业文化能够把个人愿　景放到整体组织的愿景中去实现，使企业的发展目标与员工的努　力方向同步。作为交通运输企业，在企业文化建设上重点要把握　以下几点。一是激活‘第一资源’，营造和谐用人环境。人是企业　文化建设主导因素，尊重人、理解人、关心人、善用人是营造和谐　用人环境的重要途经。二是积极开展丰富多彩的文化娱乐活动，　利用‘‘五　’、“十一”等重大节日举办一些文化活动，集聚人气、凝　聚人心，增强团队精神提高战斗力。三是不断完善软件环境建　设，通过活动载体带动经济发展是先进的企业文化建设的最终目　标，是引导企业员工前进的鲜明旗帜。四是不断改善办公、办会、　办事条件，创造舒适、宽松、高效的工作环境，激发员工的自豪感、　满足感。五是培育典型，先进带动落后。要在企业内适时培育若　干有代表Ｉ生的先进典型，作到‘树起一面旗，带动一大片’的效果，　要通过典型引路，鼓励员工增强向先进看齐、见强思超、不甘落后　的思想意识。六是不断探索企业文化建设的新路子、新方法、新　内容，要结合运输企业出现的新形势、新特点及自身实际，不一定　单位：河南省镇平县汽车运输集团公司）■　模仿别人的成功经验，要走适合企业自身特点的企业文化之路。　六、科学的管理模式　企业管理是一项复杂的系统工程，是生产系统中的软件。　如何使交通运输企业的整体效能得到放大，必须通过强化管理　来实现。尤其是作为企业的决策者，就必须懂得管理是企业发　展壮大的助推剂，好的管理模式是提升企业决策水平，激发员　工创业激情，扩大市场占有面的最佳途经。目前，交通运输企　业在强化管理方面应坚持作好以下几点：一是强化人本管理，　唤醒全员管理意识。要求全员树立管理为改革、为发展服务和　铺路的思想，切实提高全员对强化管理的意识，达到管理思想　与改革发展相统一；要求全员树立企业在建立微观机制的同时，　必须强化企业内部管理的思想，增强市场竞争意识，达到管理　思想与市场经济相统一；要求全员树立依法治企的思想，使全　员守法、懂法、不违法，提高员工法制意识，作到管理思想与遵　章守纪相统一；要求全员树立创新经营的经营观，在加快促进　企业创新经营的同时，做到管理思想与创新经营相统一。二是　强化规范管理，夯实企业管理基础。实践证明：加强基础工作　是提高企业管理水平的迫切要求，也是企业适应市场、适应改　革和发展的要求，又是推进企业管理现代化的需要。企业在实　际管理过程中要加强对考核工作的领导，从严要求制度兑现，　要根据市场经济的要求，着重抓好内外两个市场，对基础工作　进行必要的充实、完善、深化，以达到全面完整系统的要求；建　立起全方位、多层次的工作体系，使其系统之内形成一个相互　联系、相互制约的有机整体，做到功能互补，优势迭加。二是强　化科学管理，提高企业现代化管理水平。要有重点地选择企业　比较优秀的骨干力量进行培训学习，以点带面，全面铺开，提高　全员现代化管理水平；要联系实际，学以致用，将“系统工程”，　‘模拟市坊’，“市场调查及预测”和“物流运输’等现代化管理新　方法运用到运输生产的全过程，加强管理，宏观控制，提高企业　整体效益。从而使企业在激烈的市场竞争中扩张份额，占领市　场制高点，使企业的管理更加科学化、规范化、合理化。（作者　７年第１期　维普资讯 http://www.cqvip.com

…嫩　一　经营企业之间的权利、义务和责任，有效　引进民间资金进入公路基础设施建设领　域，推动公路建设事业和国民经济快速、　健康与有序发展。为了有效规范高速公　路特许经营行为，有必要依据《中华人民　共和国公路法》（以下简称《公路法》）、　《中华人民共和国合同法》、《中华人民共　和国行政许可法》等国家法律和《收费公　路管理条例》（以下简称《条例》）等行政　法规，建立科学、有效的高速公路特许经　营管理制度。　按照国际上的一致看法，公路属于　国民经济重要的公益性基础设施，实行　公路车辆通行费制度的主要目的是为了　有效筹措资金，在一定程度上缓解公路　建设资金相对短缺的矛盾。在现行体制　下，收费站的设置、收费车型的分类、收　费标准的制定和调整均属于行政许可的　范畴。所以，所有的收费公路项目都应　期限（含建设期）为３０年特许经营合同的　福建泉州刺桐大桥建设项目。其他有关　试点的ＢＯＴ项目概述如下：　广西兴六高速公路建设项目。　２０００年ｌ１月６日，广西壮族自治区交通厅　和中国华闻事业发展总公司签署协议，　按照“建设、经营、移交”的模式，由中国　华闻事业发展总公司取得广西兴业至六　——里，路基宽度２４．５米，双向４车道，投资估　算４９．９８亿元。该项目建设工期为３年，预　计２００８年建成通车。自通车之日起，经　营期限为２７年９个月１６天。　浙江诸（暨）永（嘉）高速公路建　设项目。民营企业北京平准投资有限公　司和上海标准基础设施投资有限公司联　合出资１６３．９亿元，取得浙江诸（暨）永　（嘉）高速公路的经营权。该路全长２２５　公里，总投资１６３．９亿元，２００５年动工建　设，预计２００７年底建成通车。目前该路　由浙江省有关部门代为建设，建成后的　收费期限暂定为２５年。　四川绵遂高速公路建设项目。　２００６年６月２６日，四川省遂宁市绵遂高速　公路有限责任公司成立，绵遂高速公路　————景高速公路的特许权；由华闻总公司在　广西注册设立的广西新长江高速公路有　限责任公司全面负责公路工程的投资、　经营和管理。特许期限届满后，无偿将　项目所形成的有形资产和无形资产全部　交给广西交通厅。在整个建设过程中，　广西交通厅作为自治区人民政府的行业　主管部门，对工程建设和经营进行行业　管理、协调和监督。２００３年７月兴六高速　公路建成通车。　河南焦作至温县高速公路建设　项目。河南省焦作市政府与民营企业黑　龙江中植企业集团有限公司签订合同，　由中植集团全额投资经营焦作至温县高　速公路，建设与经营期限初步确定为３０　年。该高速公路全长３０．７５６公里，工程总　投资８．５亿元，于２００３年１月２２日动工建　设，２００５年７月９日建成通车。　宁波杭州湾跨海大桥建设项　目。杭州湾跨海大桥项目是我国利用　ＢＯＴ方式通过民间融资渠道进行大型基　础设施建设的又一次重大尝试。２００３年　６月８日，世界第一跨海大桥——杭州湾　跨海大桥正式动工建设。大桥建设成本　１１８亿元，除了资本金以外，其余部分靠　公司贷款解决。项目公司——宁波杭州　湾跨海大桥发展有限公司３８、５亿元资本　金中，ｌ７家民营企业投资占５０．２５％。该　项目预计２００９年建成通车，经营期限为　３０年。　湖南长沙至湘潭西线高速公路　建设项目。２００３年８月２６日，湖南省交通　厅和凯旋国际投资（澳门）有限公司正式　签订长沙至湘潭西线高速公路特许经营　合同，标志着该省由澳商独资建设经营　的第一条高速公路建设正式启动。该公　路全长２８公里，概算约９亿元。　四川乐宜高速公路建设项目。　２００５年１２月２８日，四川乐山至宜宾高速　公路岷江大桥开工暨山东高速公路集团　四川乐宜公路有限公司揭牌仪式在四川　省乐山市举行，标志着由山东省高速公　路集团有限公司作为项目业主法人的乐　————————特许权合同签字仪式同时举行。绵遂高　速公路是四川省第二条以ＢＯＴ方式建设　的高速公路，也是第一个以市级政府为　主体组织实施的高速公路ＢＯＴ项目。该　路全长１　７６公里，采用４车道高速公路标　准建设，设计时速８０公里。经公开招标，　中铁二局集团中标全长９６公里的绵遂高　速公路遂宁段项目。中铁二局集团投资　组建了绵遂高速公路有限责任公司，注　册资本３亿元。　福建莆秀高速公路建设项目。　福建首个ＢＯＴ高速公路项目——沈海高　速公路福泉段莆田至秀屿支线项目全长　２４．５公里，双向４车道，总投资１２、９亿元，　经营期限２４年１　０个月。预计２００９年底建　成通车。以正荣集团为主的民营企业联　合体通过竞标方式取得该项目的经营权。　湖南长浏高速公路建设项目。　————当纳入政府特许经营的范畴。这样，公　路特许经营项目应当包括：政府还贷公　路建设项目；经营性收费公路建设项目；　所有的收费公路权益转让项目，包括收　费公路收费权转让、收费公路沿线服务　设施经营权转让、收费公路沿线广告权　转让等等；独立的公路沿线服务设施建　设项目。　笔者认为，受现行体制的制约目前　收费公路特许经营主要侧重于以下２个　方面：由国内外经济组织通过投资建造　公路及其服务设施所取得的收费经营权　利及其经营活动（简称为ＢＯＴ项目）；由　国内外经济组织通过出资有偿受让取得　的已建成收费公路的收费经营权利、收　费公路沿线服务设施（包括餐馆、加油　站、商店、车辆维修站等）经营权、收费公　路沿线广告经营权及其经营活动（简称　为ＴＯＴ项目）。政府还贷公路可暂不纳　入特许经营管理的范畴。按照国家现行　政策，只有高速公路和一级公路可以实　行收费经营，所以本文将公路特许经营　问题界定在高速公路（含一级公路，下　同）特许经营框架内。公路特许经营属　于政府行政许可范畴，所以制定公路特　许经营管理办法（以下简称《办法》）需要　依照我国《行政许可法》的规范进行。《行　政许可法》规定，部门规章不得设定行政　许可，但“可以在上位法设定的行政许可　事项范围内，对实施该行政许可作出具　体规定”，这是制定《办法》的法律依据。　《公路法》中所明确的行政许可就依据于　此。《条例》中进一步明确了有关收费管　理的行政许可。　二、我国高速公路特许经营实践及　其所存在的问题分析　我国比较规范的第一个路桥基础设　施特许经营项目是１９９４年１２月签署经营　２００６年８月１　８日，湖南省交通厅与利嘉实　业（福建）集团有限公司正式签订了长浏　高速公路项目投资协议。该项目全长约　７０公里，双向４车道，设计时速为１ｏｏ４＆　里。项目投资估算约３１亿元。　目前我国的ＢＯＴ项目在实施中还存　在以下亟待解决的问题。①缺乏专门和　明确的法律、法规来规范高速公路特许　经营行为。目前，在全国范围内实施的　有关特许经营的部门规章，只有２００４年３　月１９日建设部令第１３９号发布的《市政公　用事业特许经营管理办法》。地方人大　和地方人民政府出台的部分有关政府特　许经营的地方条例和地方政府规章有：　２００５年１２月１日北京市人民代表大会常　务委员会公告第４２号公布《北京市城市　基础设施特许经营条例》，自２００６年３月１　日起施行，２００３年８月２８日北京市人民政　府公布的《北京市城市基础设施特许经　营办法》同时废止；２００５年７月１５日天津　市人民政府令第９１号公布《天津市市政　公用事业特许经营管理办法》，１Ｌ２００５年　９月１日开始施行；２００６年６月２６日武汉市　山至宜宾高速公路项目建设正式启动。　乐宜高速公路项目是四川省第一条进行　ＢＯＴ国内公开招标试点的高速公路项　目，也是全国首条采用最短收费年限选　择ＢＯＴ项目业主法人的高速公路。乐宜　高速公路全长１　３６．８公里，设计时速８０公　２ｏｏ７－￣－－第１　维普资讯 http://www.cqvip.com

一Ｙ　全国中文核心期刊　人民政府公布《武汉市市政公用事业特　许经营管理办法》，从２００６年８月１日开始　施行；２００６年７月２４日吉林省人民政府公　布《吉林省城市污水处理特许经营管理　办法》，从２００６年８月１日开始施行。以上　条例和规章规范的对象均属于市政公用　基础设施，对公路特许经营行为的规范　目前尚未出台。②有关高速公路特许经　营的政策法规还不够到位。例如，关于　高速公路经营期限的问题，《条例》第十　四条第二款规定：“经营性公路的收费期　限，按照收回投资并有合理回报的原则　确定，最长不得超过２５年。国家确定的　中西部省、自治区、直辖市的经营性公路　收费期限，最长不得超过３０年。”需要讨　论的问题是：经营性公路的最长收费期　限，是否包括建设期？是否允许公路经　营企业通过投资扩建改造高速公路以获　得延长收费期限的权利？笔者注意到，　收费公路权益属于政府特许行为”。笔　让期限，而不是高速公路的重置建设成　者认为，１９９６年１０月９日交通部令１９９６年　本。这意味着，我们将本着“给多少钱，　第９号发布的《公路经营权有偿转让管理　转让多长时间”的原则来管理收费权转　办法》第六条中将转让公路经营权界定　让。假设某项目未来每年的投资收入为　为“一种特许行为”是科学的。首先，高　８　０００万元，按照合理投资回报为１０％测　速公路属于公共资源，属于国民经济发　算，如果投资者愿意支付的金额为４．９２，１，７　展重要的公益性基础设施。在深化改革　元，合理转让期限为１０年；如果是６．８３亿　的进程中不能把国有高速公路资产通过　元，则合理转让期限为２０年。按照这种　商品化‘‘干厶了”；推行特许经营制度就是　思路，历史成本投资为３Ｏ亿元的新疆吐　为了保证作为国有资产和公共资源的高　乌大高速公路也可以通过收费权转让筹　速公路始终要姓“公”。其次，虽然推行　措１０亿元左右的建设资金，为新疆公路　高速公路特许经营制度的初衷是筹资所　建设事业的发展做出新的贡献。　需，是为了有利于通过引进民间资金或　再则，应当允许西部地区适当延长　非国有资本来缓解或在一定程度上解决　高速公路的经营年限。《条例》第十四条　高速公路建设资金短缺问题，但特许经　规定：“经营性公路的收费期限，按照收　营制度更侧重于通过特许经营合同科学　回投资并有合理回报的原则确定，最长　规范签约双方各自的权利、义务和责任，　不得超过２５年。国家确定的中西部省、　保证高速公路的经营者能够向社会公众　自治区、直辖市的经营性公路收费期限，　提供优质、高效的服务。对此，特许经营　最长不得超过３０年。”据说，最长经营期　由于江苏宁沪高速公路股份有限公司投　概念明确了政府对高速公路经营行为的　限为３０年是引用的国际惯例。根据笔者　掌握的情况，意大利、法国等国家一般按　资１０５．４亿元人民币将沪宁高速公路江　监管责任。　但同时　苏段由４车道扩建为８车道，江苏省政府　２．推行高速公路特许经营要有创新　Ｎ３ｏ～３５年确定特许经营期限，同意将沪宁高速公路的经营期限延长５　性的新思路　注意到意大利米兰至莱克斯高速公路项　年至２０３２年６月２６日。这种做法是否与　方面，按照“收回投资并有合理回　目自１９２４年建成开始收费以来，已经收　《条例》的规范有悖？③决策者的观念有　报，’的原则，民营投资高速公路所需的经　费８０年，目前仍在收费；２０００年开始收　待进一步转变。不可忽视的问题是，在　营年限，应当是收回民营资本投资本息　费的加拿大多伦多Ｈ４０７高速公路项目　交通行业内部仍然存在一些对引进民间　所需的年限，而不是收回全部投资本息　的特许经营年限为９９年；２００６年美国弗　资金的非议。有人在“是我们利用了外　所需的年限。这意味着，国家投入公路　吉尼亚州波卡洪特斯公路和奥斯汀至塞　资，还是外商利用了我们”的问题上纠缠　经营企业、用于建设公益性基础设施　金收费公路确定的经营期分别为９９年　　不清；有人对民营企业经营公路基础设　高速公路的资金，应当作为一种对　和５０年。高速公路特许经营属于我国深化公　施所获取的利润耿耿于怀，发出“为什么　高速公路建设的财政补助，而不是追求　一——要将交通量大、财务效益好的公路让民　营企业投资经营”的疑问等等。这样，引　进民间资本用在公路基础设施建设的观　念障碍势必会进一步演变为政策障碍。　引进民间资金建设公路基础设施的主要　目的是发挥“借鸡生蛋，’的作用，在一定　程度上缓解公路建设资金短缺的矛盾。　笔者一直有些迷惑不解：为什么有些单　位一方面在抱怨公路建设缺少资金，另　方面却要与民营企业抢项目，与民争　利，难道资金短缺是一种“假象，’？④政　一投资回收和投资回报的资本金。目前，　国家投入公路经营企业的资金，基本属　于车购税资金和其他交通规费。这些钱　本来就是公路用户交纳的。我们没有理　由将公路用户交纳的资金作为资本金投　入，要求公路用户再次为此缴费。如果　国家投入的资金不追求投资回收和投资　回报，那么一些本来不具有财务效益的　高速公路建设项目将变得对民营资本具　有吸引力。例如，一个需要３０亿元投资　的项目，不考虑建设期，如果每年取得的　３４＂＂１７，元，收费期限为３０　府诚信问题。对投资者来说，政府信用　投资收入只有１．风险要大大高于市场风险。目前，政府　年，则投资者预期的投资回报率只有　和政府资本缺乏信用，起因于政府的行　２％，低于目前银行一年期定期存款利率　为不受任何约束，因此很难解决。它是　２．５２％，不可能对投资者产生吸引力。但　市场失序的最深层次、最本质的根由。对　是，如果国家出资补助１５亿元，民营资本　此，民间资本要有风险规避意识。　出资１５亿元，则可以获得８％的投资收益　三、完善高速公路特许经营管理的　率，无疑对投资者是有吸引力的。一个　政策性建议　本来没有财务效益的项目，按照新的思　ｔ，７元民营资金。毫无　１．尽早出台有关高速公路特许经营　路，则可以吸引１５，路投融资管理体制改革中出现的新生事　物，在实践中，大多数公路上市公司的收　费经营、大部分收费公路收费权转让项　目和ＢＯＴ项目进行了特许经营的有效尝　试，取得了有借鉴意义的宝贵经验。但　不可否认，在实践中还存在大量的不规　范行为和违规违纪行为。这些行为不仅　有可能或者在事实上已经导致了巨额国　有资产的流失，而且在社会上造成了严　重的恶劣影响。所以，通过出台有关高　速公路特许经营的政策法规来有效规范　高速公路收费经营行为，不仅必要，而且　迫在眉睫。作为对新生事物的规范，出　现某些方面的不足和缺陷在所难免，我　们应当本着“先出台、后规范，边实践、边　完善”的思路对待高速公路特许经营制　度，通过在执行中不断充实与完善，使之　对规范公路收费经营行为，促进公路建　设事业健康、有序发展发挥应有的作用。　应当按照《条例》的规定，在确定收费标　实行规范的价格听证制度，广泛征　的管理办法　疑问，对交通量稀少的西部地区发展特　准时，求广大公路用户、特别是国有道路运输　交通部至今没有出台《办法》，据说　许经营高速公路将是非常有利的。　是因为缺乏国家法律和法规的行政许　另一方面，按照“高速公路收费权转　企业的意见，有效维护广大公路用户的　可，但既然建设部可以出台规范市政公　让的实质是高速公路租赁”的思路，在收　合法权益。（作者单位：长安大学经济与　用事业特许经营管理的部门规章，交通　费交通量、收费标准既定的前提下，高速　管理学院）■　部为什么不能同样处理？要明确‘‘车专让　公路收费权转让的价格，应当取决于转　７年第１期