古代巡视监察制度的历史考察及其启示

第２８卷第１０期　（２０１６年１０月）　山西高等学校社会科学学报　ＳＯＣＩＡＬ　ＳＣＩＥＮＣＥＳ　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＩＥＳ　ＩＮ　ＳＨＡＮＸＩ　ＶＯ１．２８　Ｎｏ．１Ｏ　（Ｏｃｔ．２０１６）　古代巡视监察制度的历史考察及其启示术　岳文婷　（中北大学人文社会科学学院，山西　太原０３００５１）　［摘要］巡视监察制度在我国古代很早即已出现，经过几千年的发展，积累了许多宝贵的经验和教训。中国　共产党的巡视制度作为党内监督的重要形式，在当今反腐倡廉、整顿吏治方面起到了积极的作用。但仍需要在汲　取古代巡视监察经验的基础上，结合当今巡视监察理论和实践，对中央各部委监察、巡视程序、工作方法、巡视人员　选任、巡视人员责任追究等方面进一步完善。　［关键词］古代巡视监察制度；党的巡视制度；党内监督；人员选任　［ＤＯＩ］１０．１６３９６／ｊ．ｃｎｋｉ．ｓｘｇｘｓｋｘｂ．２０１６．１０．０２１　［中图分类号］Ｄ９２９　［文献标识码］Ａ［文章编号］１００８—６２８５（２０１６）１０—００８６—０４　巡视监察制度古已有之，可以追溯到尧舜时期　的“天子巡狩”。经过几千年的发展，从产生到逐步　完善和定型，形成了独具中国特色的较为完备和有　效的一项监察制度。它为维护专制统治、加强皇权、　中央设有御史大夫，位列三公，其职责是执掌群臣奏　章，下达皇帝诏令，并理国家监察事务。汉朝进一步　发展了秦朝的监察制度。汉初中央仍沿袭秦时体　制，御史大夫位列三公，帮助丞相处理朝政，并且执　掌监察权。到西汉成帝时期，改御史大夫为大司空，　掌管土木建造。另外设御史台，作为专门的监察机　关的御史台开始出现。一直到明朝之前，各朝代的　监察机关均称为御史台。明太祖朱元璋时改御史台　为都察院。西汉御史台的长官称为御史中丞，御史　消除腐败、整顿吏治起到了不可磨灭的作用。虽然　古代的巡视监察制度赖以产生的经济基础、政治架　构等都已发生了翻天覆地的变化，但其中积淀下来　的有益经验和需要记取的教训仍对当今开展的党的　巡视工作具有很大的启示和借鉴作用。中国共产党　开展巡视工作已经有几十年了，巡视工作逐步走上正　轨，也取得了举世瞩目的成绩，但也存在一些不容忽　视的问题，比如巡视程序的进一步完善、巡视方法的　中丞全面负责监察，直接对皇帝负责。另外，在京城　附近，还设立了司隶校尉，主要职责是“掌察举百官　以下，及京师近郡犯法者”（《后汉书・百官制》）。　也就是监察京师附近七个郡的监察官。到东汉时　改进等。如何进一步直面问题，收到巡视之实效，可　从古代巡视制度的历史积淀中发掘值得承继的东西。　一期，司隶校尉的地位很是尊崇，有“三独坐”之称。　也就是说，其与尚书令、御史中丞在皇帝面前均专席　独坐，别于其他官吏，可见皇帝对于监察官员的重　视。在地方上，汉武帝为了加强中央集权，加强对地　方郡国政府的控制，分全国为十三部，对部内派刺史　进行监督，建立了刺史分部巡视郡国行政的制　、古代巡视监察制度　历史演变及特点　（一）历史演变　我国古代巡视监察制度历史悠久，公认为起源　于尧舜时代的“天子五载一巡狩”。除天子巡狩外，　夏商周时期还设有“方伯”，史称受命于王，其职责　是对方国范围内的异姓诸侯和同姓诸侯进行监察。　西周时期，延续天子巡狩，主要是为了控制诸侯、宣　扬教化等。　古代巡视监察制度初步形成于秦汉。秦朝废除　度…。汉朝不仅从机构上建立了监察机构，而且正　式对地方监察官的监察工作进行了立法，就是著名　的《刺史六条问事》，是汉武帝钦定颁布的。汉朝不　仅从机构上建立了完备的监察机构，而且正式对地　方监察防止地方官员和地方豪强势力相互勾结，形　成地方割据势力，损害中央集权统治。　诸侯分封制，实行郡县制。在郡级机关设置监御使。　２０１５—２０１６年度中北大学哲学社会科学项目之成果。　唐宋时期，巡视监察制度已较完备。唐朝的监　［收稿日期］２０１６—０６—３０　［作者简介］岳文婷（１９７１一），女，山西忻州人，中北大学副教授，硕士。研究方向：中国法制史、经济法。　第２８卷第１Ｏ期　山西高等学校社会科学学报　２０１６年ｌ０月　察制度在前朝各代发展的基础上，有独创的地方。　主要体现在监察机关的定型化和监察权的分权，即　首创独具特色的“一台三院制”　２ｊ，另外正式确立了　“台谏合一”的体制。唐朝的监察机关在中央仍是　御史台，以御史大夫为长官，职责仍是纠弹百官，监　督府库的开支，对朝仪进行监察。另外还作为“三　司推事”的成员，参加重大疑难案件的审判，开创了　“三法司”联合审判的先河。三法司除了御史台外，还　包括大理寺和刑部。御史台又分为三院，分别是台　院、殿院和察院。台院承担御史台在朝中的职责，包　括纠弹百官，参加三法司审判；殿院主要承担对朝仪　的监察；察院主要是监察、纠弹尚书省六部，同时负责　对地方州县官的监察　Ｊｌ盯。地方上，唐代分为十道，　由察院派出监察御史进行巡视。主要立法是《巡察六　法》，也称“六察法”。相比于汉武帝时期的“六条问　事”，内容更加广泛，包含了所巡查地区的经济、赋役、　治安、官吏政绩等各个方面。唐代另一个有创建性的　监察制度是在御史台之外，设立了谏议制度。唐朝设　立了专门的讽谏官，称为左右谏议大夫、左右拾遗等，　专门对国家法令政策执行、皇帝执政情况进行规谏。　特别具有特色的是主要针对皇帝个人进行讽谏，监督　皇帝是其主要职责。所以御史台和谏议制度有机结　合，各负其责，共同构成唐朝独具特色的监察制度。　宋朝的监察制度基本沿袭唐制，也设立御史台和谏　院。宋代的谏院的职责从监督皇帝变更为也可监督　百官，而且允许风闻弹奏，不受任何限制。这是与宋　朝加强中央集权的整体形势相一致的，谏官也成为皇　帝牵制大臣的一种工具。另外宋朝加强了地方的监　察，路一级由监司为主，州由通判监察，沿边和战事地　区以走马承受行使监察权，形成了以监司为主，辅以　通判、走马承受等地方监察体系［３１￣７８。　元明清三朝是古代巡视监察制度的进一步发展　的时期。元朝的监察制度独具特色之处主要是将御　史台提高到与中书省并列的位置，而且地位相同，互　不统属。同时改三院制为一院制，御史台只设察院，　台院并入察院，殿院降为殿中司。对地方监察就是全　国划分为２２道监察区，设肃政廉访使常驻地方，负责　对所辖各级官吏进行监察。肃政廉访使“每年八月分　巡，次年四月还司”（《元典章・肃台纲》）。明朝的巡　视监察制度的一个重要变化是改御史台之名为都察　院，职责广泛，为天子耳目风宪之司。都察院还附设　监狱，对某些犯罪可直接审讯和监禁罪犯。另外在中　央的都察院之外，还设有谏院，后将谏院改设为监督　六部的六科给事中组织，专门负责监督六部。地方监　察，主要按照省制设十三道监察御史，监察御史定期　代天子巡狩，权限很大，可“大事奏裁、小事立断”　（《明史・职官志》）。但明朝的监察机关主要是监察　各级官员是否对皇帝忠诚，目的比较狭隘，也是封建　统治后期的反映。明朝监察制度又一个显著进步是　立法更加完善，主要有《宪纲总例》《纠劾官邪规定》　《出巡事宜》《巡抚六察》《巡按六察》等。清朝的监察　制度，中央仍为都察院，变化之一是取消六科给事中　的封驳权，将六科并于都察院，自唐以来的台谏并列　体制至此消失。地方上设十五道监察御史，后增加为　２２道，负责对地方官吏的监察。立法上成就斐然，主　要有《巡方事宜十款》和《台规》。《台规》是清朝监察　立法之集大成者，内容极为完备，乾隆八年制定，后经　嘉庆、道光、光绪三朝重修，其卷数达４２卷。　（二）特点　综观古代巡视监察制度，其特点主要有以下４　个方面。　１．机构演进体现了集中到分散再到集中的趋　势。中央监察机关从汉朝御史台一院制改变为唐朝　的三院分权，并设谏院，与御史台并列，元朝时将三　院改为一院，清朝将谏院（六科）并人都察院，最终　实现台谏合一体制。　２．巡视监察的目的完全是为专制统治服务。巡　视监察虽然有许多内容，比如官吏是否贪赃枉法、是　否任人唯亲、是否勾结豪强、经济是否发展等，但核　心目的是维护皇权，防止各级官吏离心离德，危及专　制统治。特别是到封建社会后期，明朝时将原来的　监察百官违法违纪变更为主要是监察各级官吏是否　忠于皇帝，基本上成为了皇帝的御用工具。　３．立法逐步完备。以汉朝时《刺史六条问事》　为开端，其后随着巡视监察的实践发展，立法越来越　完善，到明朝时监察立法已经相当完善了。包括　《宪纲条例》《出巡事宜》《巡按六察》以及《大明会　典》中有关监察的部分。清朝的《台规》共有４２卷，　分８类，不仅规定了都察院、科道的职责，而且包括　历代皇帝有关监察的圣谕等，还包括关于监察事宜　的所有法规、条例等。　４．巡视监察制度的作用非常重要。巡视监察制　度是古代一直采用并不断发展完善的重要制度，其　重要作用主要体现在两个方面：一是维持国家纲纪，　监督和防止地方官员的贪污腐败，有力地维护了封　建专制主义中央集权统治和国家统一＿４　；二是在官　僚机构之间形成了权力制衡的机制，防止绝对的权　力，加强了对权力的监督，纠正官邪，改善吏治。　８７　第２８卷第１Ｏ期　山西高等学校社会科学学报　２０１６年１Ｏ月　二、古代巡视监察制度的　历史经验及教训　（一）历史经验　１．立法比较完备。前已述及，监察立法从汉朝　起即已成文化。其目的是使监察有章可循，同时也　是对监察官是否尽责考核的依据，还可以防止监察　范围太广权限过大，出现扰民扰官之后果。从历代　实证考察，监察法确实起到了应有的作用。　２．对监察官进行再监察，对监察官员犯罪处刑　更重。宋朝时强调对监察官的再监察，有监司互监　法，监察官之间可以互相监督　ｊ。中央由尚书省监　察御史，地方监司由御史台监察，沿边和战事地区的　走马承受由地方的监司监察。对监察官员犯罪严惩　是历代的惯常规定，元朝规定监察官员犯赃则加等　治罪，虽不枉法也要被除名，还专门制定了《禁治察　司条例》。　３．重视对司法工作的监察，监察机关参与重大　案件的审判。御史出巡监察的主要职责之一就是平　反冤狱。另外唐朝的“三司推事”制度，还开创了御　史台参与重大疑难案件审理的先河。明朝时都察　院、刑部、大理寺对重大案件联合审判，称为“三司　会审”。清朝重大案件也要经三法司“定谳”。在地　方上，负责监察的督抚还参加秋审。　４．监察官员的任职资格严格。历朝各代非常重　视监察的作用，所以对监察官的选任资格有明确规　定，主要要求品格刚正清廉、懂法明法、政绩卓著等，　特别强调监察官的品格，德为先，要求具有持正不　阿、嫉恶如仇、廉明端直的节操。　５．重视巡视监察的作用，监察方式多样化。元　朝的元世祖忽必烈曾日：“中书朕左手，枢密朕右　手，御史台是朕医两手的。此其重台之旨。历世遵　其道不变。”（《草木子》）清朝皇帝将科道官员视为　皇帝的“耳目之司”，雍正朝还创造了科道官员的　“密折言事”制度。在这样的主导思想指引下，监察　方式有明察，更有暗访，时间上有定期与不定期之　分；而且为了防止监察官滥用职权，还规定了回避制　度，要对监察官有利害关系的亲戚朋友、出生地和籍　贯地等进行回避。　（二）教训　主要教训是对监察官员赋权过重，导致腐败。　对于监察官出巡监察，有“御史出巡，地动山摇”之　说，可见御史出行的威力之大。监察官员在出巡过　程中权力范围是非常大的，就难免会出现作威作福、　８８　违反纲纪的情形。唐玄宗李隆基曾感慨说：“向者　屡遣使臣分巡诸道，察吏善恶，今因封禅历诸州，乃　知使臣负我多矣。”（《资治通鉴》）因为刺史权重，所　巡郡县官员都提前迎接、款待，伺机拉关系行贿，出　现许多冤假错案、相互勾结之事。另外刺史随意干　预地方行政工作，也造成对地方的干扰甚至破坏。　三、对当今巡视制度的启示　中国共产党的巡视制度属于党内监督范围，监　督的对象主要是省级四大班子领导及其成员，还包　括省级党委对市县领导班子及其成员的监督。对于　党内监督和行政监察的冲突和协调，已经达成共识，　也就是党的巡视监察主要起“耳目”之用，在党的巡　视工作中发现违纪违法问题的，派出的巡视组要向　巡视工作领导小组汇报和提出处理建议，巡视工作　领导小组研究提出处理意见，报派出巡视组的党组　织决定　。属于违反党纪的，由党组织进行处理，　同时违反法规法律的，移交具有相应职能的行政机　关和司法机关予以行政处分和追究法律责任。２００９　年通过的《巡视工作条例》，从巡视组的派出、职能、　责任等方面都做了相应的规定，在实践中起到了积　极的作用。但仍有必要借鉴古代巡视制度的一些有　益做法加以完善。　（一）加强对中央各部委的巡视监察　根据巡视工作条例，主要巡视对象是省级及县　级的四大班子领导及其成员，还包括对中央金融机　构、重要骨干国有企业等的专项巡视。但没有规定　对于中央各部委的巡视监察。这样规定明显是存在　缺陷的，虽然中央各部委由纪委、监察部监察是比较　便利和有效的，但比起巡视组监察来说，效果还是有　限的。古代监察制度的建设非常重视对中央百官的　监察。况且现代行政机构膨胀，中央官员位高权重，　腐败现象屡见不鲜，这可以从落马官员的身份级别　看出来。而且加强对中央官员的巡视监察，可以起　到澄清吏治、警示百官的作用。　（二）严格程序规定．防止滥用权力　现代法理的一个重要共识是重视程序公正，认　为程序正义才能实现实体正义。对于巡视工作来说　也是如此。古代的监察制度也比较重视监察程序的　规定。如唐代，巡查官员弹劾失事人员，一般要经过　三个阶段：一是三司受事、二是进状弹劾、三是皇帝　裁决　Ｊ。所以党的巡视工作也要充分重视程序制　度的建设，尽量避免随意性，才既能真查出问题，又　保障问题人员的法定人权。这样可有效防止巡视工　第２８卷第１０期　山西高等学校社会科学学报　２０１６年１０月　作人员“任意任权”现象的发生，保证巡视工作不逾　矩、不越权。　巡视人员监察巡视违纪违法失职人员，那谁来　监督巡视人员，是不得不思考的问题。巡视人员权　力较大，难免会出现在利益面前违法失职的情况。　所以对巡视人员的监督是非常必要的。宋朝有监司　互监法，其他朝代也对监司失职予以更加严厉的惩　（三】改进工作方法　现在通行的巡视工作方法主要是“明察”。也　就是每次先公布巡视组将要巡视的地区、时间等信　息，专项巡视也是先公布将要进驻的单位名称、时　间，然后再派出巡视组进驻该地区或单位。进驻后　的工作方法主要有听取汇报、列席会议、受理来信来　访、召开座谈会、个别谈话、调阅资料、问卷调查、实　处。所以我们也要建立相应的制度和责任体系来实　现对巡视人员的监督和惩罚。对于巡视人员的再监　察，可以利用目前已有的体制资源，由选任和派出巡　视组的党委进行监督，当然要广开言路，设立专门的　举报渠道，比如信箱、邮箱等。对于巡视人员的违法　违纪，应规定更为严厉的惩罚，这需要进一步修改相　关行政法规和刑事法律，做到有法可依。　我国的巡视制度必须随着实践不断进行完善，　地考察等　ｊ。这样的工作方法存在缺陷。古代巡　视的方式除了“明察”之外，主要还有“暗访”，此之　谓“微服私访”。巡视人员要想得到更真实的情况，　“暗访”的方式非常重要。“暗访”改被动为主动，能　够真正体察民意民情，发现问题线索，发现真实情　况。比如巡视工作的一个重要方面是考察单位任用　干部是否任人为亲，听听群众的意见比坐在办公室　翻阅材料更能得到真实的信息。　（四）改革巡视人员选任条件　古代巡视监察制度的历史经验值得我们深人考察并　挖掘，以期进一步改进当前巡视制度，为反腐倡廉建　设做出贡献。　［参考文献］　［１］刘太祥．试论秦汉巡视制度［Ｊ］．郑州大学学报（哲学社会科学　版），２００４（５）：１６．　巡视人员的素质和品质是能否做到秉公执法的　一个重要因素。古代巡视人员的选任重视备选人员　［２］金伟东．中国古代巡视制度的历史演进及其启示［Ｊ］．中共宁波　市委党校学报，２０１４（６）：８Ｏ．　［３］张晋藩．中国法制史［Ｍ］．北京：高等教育出版社，２００７．　的品德要素和业务要素，要求人品刚直、公正清廉，　而且要求业务能力良好、政绩显著。我们巡视人员　的选任也要具体规定一些任职条件，并进行严格考　察，不仅要求政绩，而且应特别注重人品。现在不少　巡视组领导是离休的老干部，当然未尝不可，但从长　远来说，应进一步完善。将现任职的具备条件的工　作人员选进来，特别要选择一些非领导干部人员、民　主党派和无党派人士以及基层的人员，当然巡视组　领导应由党员来担任。这样配备巡视人员，才能真　正实现巡视的目的。　（五）加大对巡视人员违法违纪的处罚力度　［４］王仰文．中国古代巡视制度的现代观察［Ｊ］．兰州学刊，２０１０　（２）：１２５．　［５］我国古代的“中央巡视组”是如何工作的：访中国法制史学界泰　斗张晋藩［Ｊ］．历史长廊，２０１５（１）：４９．　［６］刘婷，欧欢欢，郑立东．《中国共产党巡视工作条例（试行）》解读　［Ｊ］．中国监察，２０１０（３）：５８．　［７］魏佐国．汉唐巡视制度的历史透视［Ｊ］．江西行政学院学报，　２０１０（４）：７６．　［８］郑传坤，黄清吉．健全党内监督与完善巡视制度［Ｊ］．政治学研　究，２００９（５）：７０．　Ｓｔｕｄｙ　ｏｎ　ｔｈｅ　Ｈｉｓｔｏｒｙ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ａｎｃｉｅｎｔ　Ｉｎｓｐｅｃｔｉｖｅ　Ｐａｔｒｏｌ　ａｎｄ　Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　Ｐｏｌｉｃｙ　ａｎｄ　Ｉｔｓ　Ｅｎｌｉｇｈｔｅｎｍｅｎｔ　ＹＵＥ　Ｗｅｎｔｉｎｇ　（Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　Ｈｕｍａｎｉｔｉｅｓ　ａｎｄ　Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅｓ，　Ｎｏｒｔｈ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆＣｈｉｎａ，Ｔａｉｙｕａｎ　０３００５１，Ｃｈｉｎａ）　［Ａｂｓｔｒａｃｔ］Ｔｈｅ　ｉｎｓｐｅｃｔｉｖｅ　ｐａｔｒｏｌ　ａｎｄ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ｐｏｌｉｃｙ　ｈａｓ　ｏｃｃｕｒｒｅｄ　ｉｎ　ａｎｃｉｅｎｔ　Ｃｈｉｎａ．Ａｆｔｅｒ　ｔｈｏｕｓａｎｄ—ｙｅａｒ　ｄｅｖｅｌｏｐ—　ｍｅｎｔ，ｖａｌｕａｂｌｅ　ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｓ　ａｎｄ　ｌｅｓｓｏｎｓ　ｈａｖｅ　ｂｅｅｎ　ａｃｃｕｍｕｌａｔｅｄ．Ｔｈｅ　ｉｎｓｐｅｃｔｉｏｎ　ｐｏｌｉｃｙ　ｏｆ　ｏｕｒ　ｐａｒｔｙ，ａｓ　ａｌｌ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｉｎｎｅｒ－　ｐａｒｔｙ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ｆｏｒｍ，ｈａｓ　ｐｌａｙｅｄ　ａｎ　ａｃｔｉｖｅ　ｒｏｌｅ　ｉｎ　ａｎｔｉ—ｃｏｒｒｕｐｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｌｏｃａｌ　ｏｆｆｉｃｉｌｓ．Ｂｕｔ　ａｔｈｅｒｅ　ｉｓ　ｓｔｉｌｌ　ｍｕｃｈ　ｗｏｒｋ　ｔｏ　ｂｅ　ｄｏｎｇ　ｔｏ　ｐｅｒｆｅｃｔ　ｉｔ　ｂｙ　ｌｅａｒｎｉｎｇ　ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　ａｎｃｉｅｎｔ　ｉｎｓｐｅｃｔｉｏｎ　ｐｏｌｉｃｙ　ａｎｄ　ｃｏｍｂｉｎｉｎｇ　ｔｈｅ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｐａｔｒｏｌ　ａｎｄ　ＳＨ－　ｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ｔｈｅｏｒｙ　ａｎｄ　ｐｒａｃｔｉｃｅ．Ｗｅ　ｓｈｏｕｌｄ　ｐｅｒｆｅｃｔ　ｒｅｌａｔｉｖｅｌｙ　ｓｔｉｐｕｌａｔｉｏｎ　ａｂｏｕｔ　ｔｈｅ　ｃｅｎｔｒａｌ　ｍｉｎｉｓｔｒｉｅｓ　ｉｎｓｐｅｃｔｉｏｎ，ｉｎｓｐｅｃｔｉｏｎ　ｐｒｏｇｒａｍ，ｗｏｒｋｉｎｇ　ｍｅｔｈｏｄｓ，ｓｅｌｅｃｔｉｏｎ－ａｐｐｏｉｎｔｍｅｎｔ　ａｎｄ　ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ　ｏｆ　ｉｎｓｐｅｃｔｉｏｎ　ｐｅｒｓｏｎｎｅ１．　［Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ］ｔｈｅ　ａｎｃｉｅｎｔ　ｉｎｓｐｅｃｔｉｖｅ　ｐａｔｒｏｌ　ｎｄ　ａｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ｐｏｌｉｃｙ；ｔｈｅ　ｉｎｓｐｅｃｔｉｖｅ　ｐｏｌｉｃｙ　ｏｆ　ｏｕｒ　ｐａｒｔｙ；ｉｎｎｅｒ—ｐａｒｔｙ　ｓｕｐｅｒ－　ｖｉｓｉｏｎ；ｓｅｌｅｃｔｉｏｎ—ａｐｐｏｉｎｔｍｅｎｔ　ｏｆ　ｅｒｐｓｏｎｎｅｌ