对《党政机关公文处理工作条例》带来变化的分析与建议

滓规掌ＳＥＣＲ　ＲＥＴＡＲＹ　Ｓ　Ｙ＇Ｓ　ＣＯＭＰ　Ｎ　ＣＯＭＰＡＮＩＩＯＮＯ—图　—■一　对《党政机关公文处理工作条例》　带来变　匕的分析与建议　口崔成前　２０１２年４月１６日发布的（傥政机关公文　公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公　处理工作条例》　（以下简称“新《条例》”）已　务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达　于２０１２年７月１日正式施行。１９９６年中共中　贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指　央办公厅印发的《中国共产党机关公文处理条　导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报　例》和２０００年国务院印发的《国家行政机关　告、通报和交流情况等的重要工具。”这个定　公文处理办法》同时被废止。新《条例》的发　义包含三方面内容：一是通过党政机关公文，　布施行，第一次实现了党政公文处理的一体　可以“实施领导、履行职能、处理公务”；二　化，对推进党政机关公文处理工作的科学化、　是党政公文“具有特定效力和规范体式”；三　规范化将起到重要作用。本文拟结合已被废止　是党政公文是实现管理职能的“工具”。这较　的《国家行政机关公文处理办法》　（以下简称　以往的（仂、法》与绦例》，对公文的作用作　《办法》）和《中国共产党机关公文处理条例》　了突出强调，目的是提高人们对公文重要性的　（以下简称绦鳓）的内容，就新绦例》形　认识，提高公文处理的水平。　式与内容上的主要变化进行简单解析，以帮助　三、新《条侈　科学地调整了公文种类　文秘工作者更好地掌握其精神。　新绦　颁布之前，《办法》规定的公　一、新《条鳓实现了党政机关公文处理　文种类有１３种，　《条例》规定的文种为１４　的一体化　种。新《条侈　对文种调整后，行政公文增加　新《条例》颁布之前，党政公文虽然常被　了“决议”和“公报”，原有文种全部保留。　相提并论，但党政公文始终是并行的两个系　党务公文减少了“指示”、“条例”、“规定”　列，同时存在，各自发展。党政公文的文种历　三个文种。　经数次变动，文种多有交叉，小有差别。此次　有三个文种需要特别注意：一是“会议纪　一体化处理更有利于促进公文办理效率的提　要”。新《条例》将“会议纪要”改为“纪　高，促进党政机关工作的衔接，使党政公文处　要”，使文种更加准确简洁，便于拟制标题时　理更加简洁高效。　在会议名称之后直接使用，避免了原来“会议　二、新《条鳓清晰地规定了党政机关公　纪要”使用中与会议名称衔接时的重复繁杂。　文的作用　二是“议案”。“议案”这个文种，虽然在新　新绦例》第三条明确指出：　“党政机关　绦例》中作了规定，但它仍然只是一个行政　≮・④　■　圈　；　公文文种，是“各级人民政府按照法律程序向　同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员　会提清审议事项”时使用的文种，因此，其发　文机关只能是“各级人民政府”，主送机关只　能是“同级人民代表大会或者人民代表大会常　务委员会”，事由只能是“提请审议事项”，规　定十分明确，党的机关不可使用。三是“命　令”。它适用于县级以上各级人民政府及其Ｔ　作部门，党的机关一般不使用。由此可以说，　在新《条例》规定的１５个文种中，行政机关　可以全部使用，党的机关可以使用１３个。　四、调整了公文的格式要素　新《条例》规定，“公文一般由份号、密　级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发　文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附　件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附　注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、　页码等组成”，共１８个要素。与《办法》的１７　个要素相比，增加了“署名”、“页码”，减少　了“主题词”；与《条例》的１６个要素相比，　增加了“附件说明”、“附注”、“页码”，减　少了“主题词”。根据新《条例》关于每一因　素的具体要求，需要特别注意的变化有：　一是关于紧急程度。《办、法》规定：紧急　公文应当根据紧急程度分别标明“特急”、　“急件”。新　例》明确规定，紧急程度标注　为“特急”“加急”，因此，标注“急件”时　今后应用“加急”替代。　二是关于发文机关标志。新《条例》规　定，发文机关标志“由发文机关全称或者规范　化简称加‘文件’二字组成，也可以使用发文　机关全称或者规范化简称。联合行文时，发文　机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以　单独用主办机关名称”。这一点也与《办法》　不同，《力、法》规定“发文机关标识应当使用　发文机关全称或者规范化简称；联合行文，主　办机关排列在前”。不同之处在于：一是“标　豳　识”现称作“标志”，更加规范贴切；二是　“文件”二字加与不加，应视具体情况而定；　＠・拳・　三是联合行文时，几个单位的名称可以都排　上，主办单位不一定排在前面，也可以单独使　用主办机关名称。这种变化与《条例》的规定　比较接近。　三是关于标题。新绦例》对标题是否使　用标点符号未做任何要求，这就意味着今后党　政公文标题可根据需要加注标点符号，而不像　以往《办法》规定的只能用书名号。　四是关于发文机关署名。新绦例》要求　“署发文机关全称或者规范化简称”；《办法》　对此未做规定。这样，在今后的行文中就必须　署名。这种变化仍然承袭了绦例》的要求，　使公文的结构更加严谨。　五是删除了主题词。以往所有法定公文都　要求标注主题词，而新绦例》的公文要素中　没有列入主题词，这意味着公文的主题词要素　已被取消。这是新绦例》在公文要素方面的　最大变化，也是形势发展的必然。因为主题词　是适应办公自动化要求的产物，主要用于制作　公文索引和计算机检索文件。现在，主题词的　检索功能已日渐式微。有论者就认为，　“取消　主题词既不影响公文的表达效果，更不会影响　公文的执行力，反而可以减少公文的制作成　本，减轻公文制作者的负担，提高公文的时效　性。”　六是关于公文用纸。今后党政公文在用纸　规格上统一为Ａ４型号，也就是２９７ｍｍ×　２１０ｒａｍ。此次绦例》实现了党政公文用纸的　统一，同时也与国际标准接轨。　五、行文规则方面增加了一些具体规定　一是关于越级行文。新《条例》规定，　“一般不得越级行文，特殊情况需要越级行文　的，应当同时抄送被越过的机关。”而过去的　行文规则只对上行文“请示”与“报告”有类　似规定。这一变化体现了层级管理的严肃性，　有助于上下级之间工作的衔接、安排，有助于　提高工作效率。　二是关于上行文的主送。新《条例》规　定，上行文“原则上主送一个上级机关”，而　法ＳＥＣＲＥＴＡＲ　Ｙ　Ｓ　ＣＯＭＰＡＮ　ＪＯＮ掌’圈　■■■一　《办法》只对“请示”作了类似规定。这就要　求今后下级单位的“报告”或作为上行文的　“意见”在写作时要注意主送上级机关的单一　性。　三是关于上行文的授权。新《条例》规　定，　“党委、政府的部门向上级主管部门请　示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同　意或者授权。”这一要求充分考虑了本级党委、　政府对所属部门的领导权，有助于工作的协调　与开展，可避免出现政出多门，下级部门无所　适从、工作难以开展的情况。　四是关于倾向性意见的提出。新《条例》　规定，　“下级机关的请示事项，如需以本机关　名义向上级机关请示，应当提出倾向性意见后　上报，不得原文转报上级机关。”这一规定有　助于上级机关更加全面地了解情况、科学决　策，也有助于督促下级部门主动谋划，积极工　作，避免推诿与扯皮。　六、公文处理方面更加强调规范、简洁、　保密　一是公文拟制更加强调程序规范。在“起　草”环节，新《条例》强调“一切从实际出　发，分析问题实事求是，所提政策措施和办法　切实可行”，　“深入调查研究，充分进行论证，　广泛听取意见”，　“机关负责人应当主持、指　导重要公文起草工作”。在“审核”环节，新　绦例》强调，　“需要发文机关审议的重要公　文文稿，审议前由发文机关办公厅（室）进行　初审”。关于“签发”，新绦例》要求，　“重　要公文和上行文由机关主要负责人签发”，　“党委、政府的办公厅（室）根据党委、政府　授权制发的公文，由受权机关主要负责人签发　或者按照有关规定签发”。这些规定使公文处　理的程序更加规范，责任主体更加明确，有助　于提高公文处理的质量。　二是简化了公文办理环节。在“收文办　理”中，新《条例》将“审核”改为“初审”，　将“分办”、“批办”并入了“承办”，增加了　“传阅”和“答复”两个环节，使收文办理的　环节增加为７个，对收文办理的要求更高了，　目的在于提高工作实效性。　“发文办理”的环　节则由８个减少为４个，将《办法》中的“起　草”、“审核”、“签发”等３环节列入“公文　拟制”部分，“用印”并入“印制”部分。新　《条例》将发文办理中的“分发”改为“核　发”，规定“公文印制完毕，应当对公文的文　字、格式和印刷质量进行检查后分发”。公文　办理阶段的要求更加明确，责任更加清晰，更　加便于执行。　三是公文管理环节突出了安全保密。新　《条例》在“公文管理”中要求设立保密室和　阅文室，对公文的定密与解密、密级件的复制　与汇编、公文的销毁与移交、新设立单位的发　文立户等作出了具体规定。这些规定适应了新　的时代对公文处理提出的新要求，具有较强的　针对性。　七、对新《条仞　的两点建议　一是新《条例》体例上存在的问题。新　绦例》第六章第二十四条是收文办理的主要　程序，第二十五条是发文办理的主要程序。一　般应该先谈发文办理，后谈收文办理，这样逻　辑关系会更明朗。另外，就发文办理的四大程　序“复核、登记、印制、核发”看，似乎更应　该并人第五章“公文拟制”，上述四大程序是　公文拟制的重要组成部分，是一份公文制作过　程的延续。可以说，到了“核发”阶段才意味　着公文制作过程的终结。　二是对网络化时代的公文办理应该有明确　要求。现在，很多党政部门已经采取网络办公　手段，甚至进入无纸化办公时代。在这种大背　景下，对公文应该做何要求，什么样的公文不　可以上网，可以上网的公文如何上网，网上公　文如何保密，涉密电脑如何使用，以及ｕ盘的　使用、联网涉密等问题都应该有明确规定，以　确保我国核，ｂＮ益不受侵犯与影响。　（作者单位：江苏师范大学团委）　芬・＠　●