论我国野生动物保护法律体系的完善

题。完善野生动物保护法律体系需要修订相关法律、加强野生动物检疫工作、改革野生动物保护和管理执 法体制、构建和完善可食用野生动物白名单。［关键词］野生动物保护法;现状；完善［中图分类号］D922.681 ［文献标识码］A新冠肺炎疫情是我国面临的一次前所未有的公 共卫生危机。有研究认为新冠病毒极有可能来源于 蝙蝠，中间宿主为穿山甲。①据统计，新发传染病中有

动物取得狩猎证之后可以按照狩猎证的要求进行猎 捕。对猎捕一般野生动物没有作出规定。《野生动

物保护法》第25条规定:如果人工繁育国家重点保 护动物,需要取得人工繁育许可证;人工繁育非国家

70%与动物有关。⑴因此有必要从整体上审视我国 现有的野生动物保护法律体系。重点保护动物一般以地方性法规的形式规定，有的

一、野生动物保护现状（一）立法现状要求需取得许可证。2. 野生动物的检疫为确保公共安全,猎捕和人工繁育的野生动物 都必须根据《动物防疫法》的规定完成检疫才能进入

目前,我国法律体系将动物大致分为家畜家禽、

水生动物和野生动物三类，分别适用不同的法律。 其中,家畜家禽适用于《畜牧法》；非珍贵、濒危水生 野生动物适用于《渔业法》；珍贵、濒危陆生野生动 物，珍贵、濒危水生野生动物，有重要生态、科学、社

流通环节。根据《野生动物保护法》第27条和第33 条的规定,相关野生动物及其制品必须经过检疫部

门的检疫之后才能进行出售、运输等相关经营活动。3. 野生动物的交易（1）出售、购买、利用。国家重点保护动物原则

会价值（“三有”）陆生野生动物适用于《野生动物保 护法》。上不被允许出售、购买和利用，特殊情况下应当取得

1 •野生动物的来源专用标识。非国家重点保护野生动物，提供合法来 源证明后可以进行出售、利用，但对购买行为未作规

野生动物的来源包括从自然环境中猎捕，或者 在人工条件下对某些适宜的野生动物进行驯养繁殖

定。列入人工繁育国家重点保护野生动物名录的, 根据取得的许可证文件和专用标识出售、利用，以此

而来。《野生动物保护法》规定，国家重点保护动物 原则上不允许猎捕,确实因为特殊情况需要猎捕的

保证可以追溯该动物的合法来源，对购买行为也未 作规定。需要经过批准并取得特许猎捕证。非国家重点保护

［收稿日期］2020 -03 -26［作者简介］周苓羽（1997 -），女，四川眉山人，四川大学法学院在读硕士研究生，主要研究行政法、综合行政执法改革。・98・周苓羽:论我国野生动物保护法律体系的完善(2) 运输、携带、寄递。国家重点保护野生动物

及其制品的运输、携带、寄递，必须具有特许猎捕证 或人工繁育许可证、专用标识和检疫证明等文件。

运输非国家重点保护动物的，应当提供合法来源证 明和检疫证明。(3) 食用。不在《野生动物保护法》保护范围内

的野生动物，法律没有明确作出禁止食用的规定。 对于非国家重点保护的野生动物,法律规定如果无 法提供合法来源证明和检疫证明，不能食用。国家

重点保护的野生动物严格被禁止食用o[2]执法现状(二)从执法体制来看,野生动物保护的各个环节涉 及不同的执法部门。猎捕和人工繁育野生动物需要 取得相应级别的林草部门或渔业部门的许可证。野 生动物在进入流通交易环节前,需要实施检疫，负责

检疫和有关监管执法工作的为农业农村部门下属的 动物卫生监督所。在运输环节，交通运输部门需进

行日常检查,对非法运输野生动物及其制品的行为

进行查处。在市场经营环节,市场监管部门需要对 农贸市场、超市、饭店、宠物店等进行检查，发现非法 野生动物交易时及时进行处理。人畜共患传染病的 防治需要卫生部门与农林部门的协调与合作。森林

公安部门对其职权范围内有关野生动物的违法和犯

罪行为进行查处。野生动物的进出口涉及海关部 门。从执法力量来看，目前基层野生动物保护执法 人员数量、专业水平和技术水平有限。目前我国并

没有专门的经费用来支持野生动物保护相关的执法 工作，某些林业局成立了专门保护野生动物的内设

机构，但人手非常不足。⑶野生动物保护执法对专业 能力要求较高，执法人员需要掌握法律、动物学、农

学等相关知识，目前基层执法人员的专业性和技术 手段较为有限。⑷二、现行野生动物保护法律体系的不足(一)立法不足1•《野生动物保护法》一是保护范围狭窄。动物学野生动物的定义是 以自然环境为依托的未经人工驯化的动物。⑸而我 国《野生动物保护法》保护的野生动物仅限于珍贵、

濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社 会价值的陆生野生动物。目前列入《重点保护名录》

和《“三有”动物名录》的野生动物仅有约2000种, 而我国仅脊椎动物就达7300余种。⑵绝大多数野生

动物不在《野生动物保护法》的调整范围内,其捕获、

检疫、交易和食用等各个环节均不受《野生动物保护 法》的规制和监管，可能会造成对公共卫生安全的威 胁。二是立法理念上缺乏对野生动物生态价值和潜

在公共卫生安全风险的重视。第一，《野生动物保护 法》将野生动物视作自然资源加以利用,缺乏对其生 态价值的重视。《野生动物保护法》2016年修改后

的立法目的为“为了保护野生动物……”，相较于此 前立法目的中“合理利用野生动物资源”的表述，已 经强化了对野生动物的保护，弱化了利用。然而，从

内容上看，现行《野生动物保护法》仍然较为注重对 野生动物的利用，缺乏对其生态价值的足够重视。⑹ 如第4条规定了野生动物保护的原则,虽然是“保护

优先”，但同时也要求“规范利用”。实践中，我国野 生动物保护与利用之间的界限也不明朗,如果子狸

作为“三有”保护动物,被列入原国家林业局2003年

发布的《商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的陆生 野生动物名单》中,被允许合法养殖和经营。⑺第二,

《野生动物保护法》缺乏对野生动物潜在公共卫生安 全风险的重视。许多野生动物携带大量病毒，可能

引起疫病的传播，但《野生动物保护法》对一般野生 动物和“三有”动物未规定禁止食用,仅禁止食用国

家重点保护动物，主要是因为该类动物相对其他动 物数量十分稀少,如果不严格禁止食用会造成生态 的破坏。这种立法考量显然没有立足于公共卫生安 全的角度，没有考虑到其他野生动物因为携带病毒

同样不宜食用，如老鼠、蝙蝠、蟆蚣、蛇等。⑻三是对野生动物交易缺乏“全链条”的规制。

《野生动物保护法》及相关的法律法规，对于野生动 物及其制品的供应环节如猎捕、贩卖、运输等作出了 较为完整的规定，但是对于需求环节如购买、食用等

却着墨不多。现行立法对于食用非国家重点保护野 生动物没有规定任何法律后果，人们长期以来对野 生动物的营养价值抱有不正确的认知，食用野生动

物的现象屡禁不止，存在巨大的野味食用市场，具有 潜在的公共卫生安全风险。2.《刑法》《刑法》对珍贵、濒危野生动物和非珍贵、濒危野

生动物分别配置了不同的罪名和刑罚。《刑法》第・99・第23卷第2期2020年6月湖北职业技术学院学报JOURNAL OF HUBEI POLYTECHNIC INSTITUTENO. 2 VOL. 23JUN. 2020151条第2款规定了走私珍贵动物及其制品罪，第 340条规定了非法捕捞水产品罪，第341条规定了非 法猎捕、杀害国家重点保护野生动物罪，非法收购、

运输、出售国家重点保护野生动物及其制品罪和非 法狩猎罪。对于珍贵、濒危野生动物,保护活体动物

及其制品，对非法猎捕、杀害、收购、运输、出售、走私

等行为规定了刑罚。而对于非珍贵、濒危野生动物， 仅保护活体动物,仅对非法捕捞和非法狩猎行为规

定了刑罚。基于公共卫生安全的视角，大量非珍贵、

濒危野生动物仍然具有潜在的风险，需要《刑法》加 以规制。（二） 野生动物检疫缺失《动物防疫法》中要求检疫的动物范围较广，不 仅包括《野生动物保护法》规定需要检疫的野生动 物，还包括家禽家畜。目前,农业农村部共制定了 13

种物种的产地检疫规程，同时规定同种野生动物参 照相应的规程执行，但目前大量常见的野生动物仍

然缺乏相应的检疫规程。女口《兔产地检疫规程》并未 规定同种野生动物，即属于啮齿类的野生动物参照 该规程执行。⑼因此常见的竹鼠在当前没有检疫规

程，无法实施检疫。靠养殖竹鼠走红的华农兄弟持 有合法的驯养繁殖许可证和经营许可证，因无法取 得检疫证明而无法进入市场。此外,家禽家畜具有 屠宰检疫规程，如《生猪屠宰检疫规程》《家禽屠宰检

疫规程》等，而野生动物缺乏屠宰环节的检疫规程, 《动物防疫法》《动物检疫管理办法》都没有规定屠 宰环节野生动物的检疫。（三） 执法体制不完善,监管力度有限1. 执法涉及诸多部门，跨部门协调执法难度大野生动物交易的各个环节涉及林业、农业、交

通、市场监管、公安、海关等诸多部门,各部门管理职 能存在交叉,跨部门协调合作存在困难。目前主要 的执法方式为各部门协调进行联合执法，多为“运动

式执法”，难以建立起长效机制。按社会事务的行业 门类,将不同的职能划分给不同的行政机构行使，行

政机关下面又会设置诸多事业机构。职能划分过细 导致各部门之间执法管理权限不清，既存在执法交 叉也存在执法空白，部门之间协调执法困难,不利于

监督执法工作的有效开展。［⑹2. 执法过程重审批、轻监管从立法上看，家畜家禽的养殖实行备案制度，相

比之下野生动物的管理严于家畜家禽。但实践中地

・100・方相关部门颁发许可证后,往往缺乏后续的监管措

施,尤其是非国家重点保护动物。以野生动物运输环节为例。野生动物的产地大

多比较集中，如广西省登记在册的养蛇户约有15

万，［⑴蛇贩子向分散的养殖者手中收购养殖蛇，再 运往全国各地。“不规范的养殖和运输过程,将各种

野生物种混杂在一起,加上恶劣的运输环境,这些动 物携带的病毒容易发生突变，尤其是单链不稳定的

RNA病毒” o［12］考虑到运输环节中的潜在风险，国家

针对野生动物的运输出台了相关标准,如《活体野生 动物运输要求XLY/T1291 - 1998）［13］,各省份也要 求野生动物的运输需要取得相应的许可证。但在具

体的运输执法过程中，监管力度却相当有限。交通

运输部门一般通过设置卡点进行检查，主要检查有 无许可证件和运输货物与证件是否一致,至于运输

要求是否达到国家标准，限于基层执法力量薄弱，专 业知识和执法手段有限，难以及时和有效地得出结

论。3.野生动物保护名录长期未更新现有的《国家重点保护名录》和《三有保护名 录》已难以适应新形势下野生动物保护工作需求。

野生动物保护名录存在的问题主要体现在两个方

面:一是新出现的濒危物种未及时列入名录。如白 腹鹭被列入世界自然保护联盟（IUCN）红色名录极

危物种（2018年），但该物种在我国并未列入上述两 份名录中。二是某些列入名录的物种的保护级别不 够。如青头潜鸭被列入IUCN红色名录极危物种

（2013年），但在我国仅列入《三有保护名录》。目 前,我国有19种列入《三有保护名录》的物种和11

种属于国家二级保护动物的物种被IUCN列为极危

物种，现有的保护级别需要提高。［⑷（四）全国人大常委会《决定》有可商榷之处2020年2月24日全国人大常委会通过《关于全

面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、

切实保障人民群众生命健康安全的决定》（以下简称 《决定》）。根据该《决定》，除列入畜禽遗传资源目

录的家畜家禽可以食用外，其它所有的陆生野生动 物均禁止食用，从这个意义上讲，《畜禽遗传资源目

录》相当于可食用动物白名单。2020年4月8日，农业农村部就《国家畜禽遗传

资源目录（征求意见稿）》（以下简称《目录》）公开征 求意见，《目录》包括家养的传统畜禽和特种畜禽共周苓羽:论我国野生动物保护法律体系的完善31种。但是从《畜牧法》第二章“畜禽遗传资源保 护”的表述和第10条“国家畜禽遗传资源委员会承

担……有关畜禽遗传资源保护的咨询工作”的规定, 可以看出畜禽遗传资源目录的制定目的应当是保护

畜禽遗传资源，本质上并非是为了辨别哪些动物可

食用,列入该目录的不仅包括可食用的动物,还包括 提供相关产品和满足役用、运动的动物。其中关于 《国家畜禽遗传资源目录（征求意见稿）》的说明还 指出其中哺乳纲的为家畜，鸟纲的为家禽。”因此, 爬行动物、昆虫类动物尚无法纳入该名录的范围。

笔者认为，全国人大常委会的《决定》引用畜禽遗传 资源目录作为可食用动物的白名单，混淆了《畜禽遗 传资源目录》和可食用野生动物白名单的功能定位。三、野生动物保护法律体系的完善（一）修订完善相关法律2020年4月26日，第十三届全国人大常委会第

十七次会议审议《动物防疫法（修订草案）》，目前草

案正向公众公开征求意见。2020年立法计划中也将 列入《野生动物保护法》的修改。1 •修改《野生动物保护法》中国法学会行政法学研究会课题组曾针对《野 生动物保护法》的修改，提出了十条建议，很多学者 专家也纷纷对该法的修改提出了建议。［⑸笔者认为 具体可从以下几个方面进行修改：一是扩大《野生动物保护法》的适用范围。要在

法律上明确我国对野生动物的界定,并将普通野生

动物纳入该法适用的范围，使处于“法律空白地带” 的普通野生动物进入法律监管的视野。二是更新立法理念,明确立法目的，修改立法原 则。《野生动物保护法》缺乏对野生动物的生态价值 和潜在公共卫生安全风险的重视，修改该法需要摆

脱传统资源利用的观念，立足于生物安全和公共卫

生安全,确立野生动物普遍保护的理念，重新审视并 修正该法第4条中“保护优先、规范利用、严格监管”

的原则。三是构建包含各个环节的野生动物保护和管理

体系。按照“供应——需求”所涉及的环节，全方位 地规定猎捕、贩卖、驯养、运输、寄递、生产、购买、食

用等各个环节的法律责任，尤其注重补足需求环节 的短板，有效衔接全国人大常委会的《决定》。重视 野生动物潜在的公共卫生安全风险，建设和完善野

生动物疫源疫病监测体系。2.进一步完善《刑法》增加有关非珍贵、濒危野生动物的罪名。刑法

对野生动物的保护仍然以珍贵、濒危野生动物为主, 缺乏对非珍贵、濒危野生动物的保护。为保障公共

卫生安全,有必要对走私、猎捕、杀害、收购、运输、出 售非珍贵、濒危野生动物及其制品的行为规定刑罚。提高刑罚标准。现行刑法对有关野生动物的犯 罪的刑罚规定较轻。《决定》指出，对于违反野生动 物保护法律的行为,需要在现行法律规定基础上加

重处罚。为衔接该决定，必须提高现行刑法中野生

动物有关犯罪的刑罚标准。（二） 加强野生动物检疫工作目前,农业部门承担的检疫工作负担较重,仅靠 农业部门推进野生动物的检疫工作效果有限。因

此，野生动物保护主管部门应建立完善与农业部门 对野生动物检疫工作的合作机制,就常见的野生动 物联合制定检疫规程,加强动物检疫机构队伍建设

和人才培养。（三） 改革野生动物执法体制，加强监管力度国家林业和草原局是自然资源部管理的国家

局，行政地位相对较低，主要负责野生动物保护和管 理的机构是其下属的野生动植物保护司，面对繁重

的陆生野生动物保护工作显得有点力不从心。主管 全国水生野生动物保护的为渔业渔政管理局，属于

农业农村部的部机关，保护水生野生动植物是其职 责之一，但并不是其管理重心所在。两个部门的保

护和管理力度有限，因此建议整合陆生和水生野生 动物保护职能，设立统一的野生动物保护管理机构。野生动物保护和管理涉及到诸多部门,跨部门

进行信息交流和协调执法较为困难。可在目前推进 的综合行政执法改革的基础上,探索和推进包括野 生动物保护在内的自然资源领域的综合行政执法,

将有关的行政执法权集中由一个部门行使,解决执 法权限不清的问题。（四） 及时调整《畜禽遗传资源目录》我国对野生动物实行分级分类保护，分别制定 保护名录,一般公众很难确定哪些动物能吃,哪些动

物不能吃。制定可食用动物白名单,既能使一般公 众明确食用范围，也便于执法人员监管。［⑹在《决

定》已经将畜禽遗传资源目录作为可食用动物的白 名单的情况下,需要林业部门和农业部门加强合作,

・101・第23卷第2期2020年6月湖北职业技术学院学报JOURNAL OF HUBEI POLYTECHNIC INSTITUTENO. 2 VOL. 23JUN. 2020根据实际情况及时调整和发展该目录，尽快将人工 繁育技术成熟、确保安全的动物纳入该名录,并以相 应的检疫制度作为安全保障。[7] 陈慧娟•全面禁止野味交易后进一步措施亟待明确

[N].光明日报,2020-04-01(10).[8] 刘长秋.全面禁食野生动物的意义及立法完善[N].上海

法治报,2020-02-19(B02).[注释]① 中国科学院武汉病毒所研究显示出蝙蝠可能是新型冠状

[9] 李卫华，万强，滕翔雁，等.从新冠肺炎疫情谈野生动物

检疫监管[J].中国动物检疫,2020(4):55 -58.[10] 徐继敏.地方行政体制变革与服务型政府建设[J].中

病毒的天然宿主，华南农业大学研究表明穿山甲为中间宿 主。参见：中国青年网。https://baijiahao. baidu. com/s?

id = 1657860145852019316&wfr = spider&for = pc共浙江省委党校学报,2009(2):56 -60.[11] 唐文豪.一批特种养殖动物待宣判[N].南方农村报,

2020-03 -14(10).[12] 古欣.1800万竹鼠被判死缓？ [J].农家之友,2020(3)：

[参考文献][1] 聂恩琼，夏尧，汪涛，陆家海.One Health------应对新发传18-22.[13] 国家林业局.LY/T活体野生动物运输要求[S].北京：

染病的新理念[J].微生物与感染,2016(1):3-7.[2] 邹荣.疫情视野下的野生动物保护法律构建禁食野生动

中国标准出版社,2014.[14] 韩雪松，赵翔，吕植.野生动物保护名录,一把刻度模糊

物还需制度配套[N].上海法治报，2020 - 03 - 04

(B06).[3] 赵娜.禁食野生动物可否入法？ [N].中国环境报,2014

的卡尺[N].光明日报,2020-02-29(11).[15] 中国法学会行政法学研究会课题组.关于野生动物保

-01 -21(6).[4] 魏世媾.我国野生动物保护法律问题研究[J].法制与经

护法修改的十条建议[N].经济参考报,2020 -03 -03

⑻.济,2019(6) ：65 -67.[5] 常纪文.动物保护法学[M].北京：高等教育出版社,

[16] 张盖伦.设定可食动物白名单提升执法可操作性[N].

科技日报,2020-02-27.2011：247.[6] 刘丹.野生动物保护的法律短板与对策[N].上海法治

报,2020-02-12(B03).(责任编辑:张慧霞)On the Perfection of Chinese Legal System of Wildlife ProtectionZHOU Ling - yu(Law School, Sichuan University, Chengdu, Sichuan 610207, China)Abstract: The current law of the Peoples Republic of China on the protection of wildlife lacks full protection

for wildlife. It evidently ignores wildlife s value of ecological environment and potential risks of public health and safety from the angle of legislative idea. In addition, there exist other problems such as the lack of wildlife quaran­

tine, imperfect law enforcement system and the limitation of supervision. In order to perfect Chinas law system of wildlife protection, there is need to revise relevant laws, increase wildlife quarantine, reform the law enforcement

system for wildlife protection and administrative legislation system and timely adjust the catalogue of edible wildlife.Key words: protection law for wildlife ； perfection・102・