目 录
摘 要 ........................................................................................................................................................................................... I 关键词 ......................................................................................................................................................................................... I Abstract ........................................................................................................................................................................................ I 引言 ............................................................................................................................................................................................. 1 1 廉租房的发展历程 .................................................................................................................................................................. 1
1.1 廉租房的含义 ............................................................................................................................................................... 1 1.2 廉租房的发展历程 ....................................................................................................................................................... 1
1.2.1 1998年—2002年，进行初步探索阶段 ........................................................................................................... 2 1.2.2 2003年—2006年，实施廉租房建设阶段 ....................................................................................................... 2 1.2.3 2007年至今，大力发展廉租房建设阶段 ........................................................................................................ 2
2 廉租房建设中存在的问题 ...................................................................................................................................................... 3
2.1 廉租房建设中相关法律、法规滞后 ........................................................................................................................... 3 2.2 廉租房建设中相关制度不完善 ................................................................................................................................... 3
2.2.1 缺乏明确的问责机制 ........................................................................................................................................ 3 2.2.2 分配标准不明确 ................................................................................................................................................ 4 2. 3 廉租房的建设模式有待改进 ...................................................................................................................................... 4 2.4 地方政府重视不够，廉租房覆盖面小 ....................................................................................................................... 5 2.5 廉租房建设资金投入不足 ........................................................................................................................................... 6 2. 6 廉租房房源供给不足 .................................................................................................................................................. 6 2.7 收入线难以划分，监督难度大 ................................................................................................................................... 7 3 推进廉租房建设的对策 .......................................................................................................................................................... 8
3.1 完善廉租房建设中的相关法律、法规 ....................................................................................................................... 8
3.1.1 从实际出发制定相关法律法规 ........................................................................................................................ 8 3.1.2 完善住房保障的配套法规 ................................................................................................................................ 9 3.1.3 建立严格的法律惩戒制度 ................................................................................................................................ 9 3.2 完善廉租房建设中的相关制度 ................................................................................................................................. 10
3.2.1 规定各地区廉租房在住宅市场所占最低比例 .............................................................................................. 10 3.2.2 完善监管、审批等制度 .................................................................................................................................. 10 3.3 完善廉租房建设的发展模式 ..................................................................................................................................... 11
3.3.1 鼓励房地产开发企业建设廉租房 .................................................................................................................. 11 3.3.2 建设符合低收入者需求特征的廉租房 .......................................................................................................... 11 3.4 提高地方政府的认识，扩大廉租房覆盖面 ............................................................................................................. 11
3.4.1 落实目标责任制 .............................................................................................................................................. 11 3.4.2 将廉租房建设纳入对地方政府的考核中 ...................................................................................................... 12 3.5 保证廉租房建设的资金供应 ..................................................................................................................................... 12
3.5.1 尽快建立土地收益用于廉租房建设的专款 .................................................................................................. 12 3.5.2 适时开征物业税，部分用于廉租房建设 ...................................................................................................... 13 3.5.3 将住房公积金增值收入纳入廉租房建设资金范围 ...................................................................................... 14 3.6 加大廉租房建设的房源供给 ..................................................................................................................................... 14
3.6.1 收购空置住房 .................................................................................................................................................. 14 3.6.2 新建廉租房 ...................................................................................................................................................... 15 3.6.3 加强政府部门与出租住房者的沟通 .............................................................................................................. 15 3.6.4 鼓励个人、社会参与廉租房建设 .................................................................................................................. 16 3.7 合理划分收入线，加强信用监管制度建设 ............................................................................................................. 16
3.7.1 加强收入监管和个人信用制度建设 .............................................................................................................. 16 3.7.2 加强公众的监督 .............................................................................................................................................. 17 3.7.3 建立有效的惩罚机制 ...................................................................................................................................... 17
3.7.4 加强宣传和教育 .............................................................................................................................................. 17
结语 ........................................................................................................................................................................................... 18
参考文献 ............................................................................................................................................................................ 18 致谢.................................................................................................................................................................................... 19
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摘 要：改革开放以来，我国城市住宅建设快速发展，城市居民住房条件得到较大改善，但我国低收入家庭住房支付能力不足的问题愈显突出，成了政府需要解决的一项重大问题。随之廉租房问世，从提出廉租房至今已经有十多年的时间，但在这十多年里廉租房的建设却不尽人意，并没有很大程度上满足众多居民的住房需求。文章对廉租房的建设进行了较深入的分析，阐述了我国廉租房建设中存在的问题，并根据我国现阶段的实际情况，对廉租房建设提出了一些对策和思考。
关键词： 廉租房建设；住房保障； 低收入家庭
Abstract：Since reform and opening up the rapid development of China's urban housing, urban housing conditions have been greatly improved, but China's low-income families housing problem of insufficient capacity to pay has become more prominent, and became the government needs to solve a major problem. Then low-cost housing available, from the low-rent housing and has eleven years of the time, but in the eleven years of building low-cost housing is unsatisfactory, and not to a large extent to meet the housing needs of many residents. The article on building low-cost housing have been more in-depth analysis on China's low-cost housing construction problems, and in accordance with the actual situation of our country at this stage of the construction of low-cost housing made a number of response and reflection.
Keyword：Low-cost housing construction;Housing security ;Low-income people
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引言
随着我国住房制度改革的深入和住房商品化程度的不断提高，低收入家庭的住房保障问题越来越引起社会各界的关注，国家曾先后多次出台相关政策促进住房保障体系的建立和完善，在1998年国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)中首次提出建设廉租房。廉租房建设实质上要解决的是城市低收入群体的住房问题，低收入群体住房问题的解决对于完善我国的社会保障体系、促进住房体制改革、完善住房市场、推进住宅产业的发展有着不可低估的作用，同时也是维护社会稳定，体现社会主义体制优越性的关键环节。在当前构建和谐社会的大背景下，如何保障我国逐渐庞大的弱势群体的居住权利，实现社会公平，具有非常重要的现实意义。然而由于我国廉租房的发展历程比较短，廉租房建设中存在不少问题。基于这一背景，本文深入分析廉租房建设，找出我国廉租房建设中存在的问题，对进一步推进廉租房建设提出了一些建议。
1 廉租房的发展历程
1.1 廉租房的含义
廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。我国廉租房一般有两种表现形式，一是由政府出资建好后，低租金给住房困难户，二是由政府发放租金补贴给住房困难户，由他们租赁社会房屋居住。廉租房的分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。我国的廉租房只租不售，出租给城镇居民中最低收入者。
1.2 廉租房的发展历程
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1.2.1 1998年—2002年，进行初步探索阶段
1998年国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)，提出了“廉租房”概念，规定“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租用由政府或单位提供的廉租住房”。1999年建设部发布《城镇廉租住房管理办法》（建设部令[1999]第70号），并于当年5月1日起开始在全国范围内实施廉租房建设。这两部文件都没有明确廉租房建设的资金来源渠道，在大多数城市廉租房建设的发展处于停滞不前的状态。到2002年底，35个大中型城市中只有不到一半有廉租房建设的实施方案。
1.2.2 2003年—2006年，实施廉租房建设阶段
为加快建立和完善适合我国国情的廉租住房保障制度，中央政府发布了几号重要文件。如2003年发布《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》（建设部等五部局第120号），2005年发布《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发[2005]26号），2006年发布《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发[2006]37号）。这几号文件不仅明确了廉租房建设的资金来源，还明确了“以租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅”的分配形式。在这阶段已有一些城市开工建设了一定规模的廉租房，据数据显示，截至2006年底，全国657个县级以上城市中已有512个城市建立了廉租住房制度，占总数的77.9%[1]。大部分城市开始实施廉租房建设，我国进入廉租房建设阶段。
1.2.3 2007年至今，大力发展廉租房建设阶段
针对城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难，经济适用住房投资虽大幅增长，但只占商品住
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宅投资的4%左右的现状，国务院于2007年8月7日发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)，“国发[2007]24号文件”把“保障性住房”提到前所未有的高度，是中国历程中的一个新的里程碑，标志着从“重市场、轻保障”向着1998年房改“市场、保障并重”的正确方向回归，从“重买房、轻租赁”向着“租、售”的合理模式回归。2008年建设部发布了《关于加强廉租房质量管理的通知》，在廉租房建设中更加注重质量问题。建设部2008年11月12日表示，我国将加大保障性住房建设力度，国家财政将投入9000亿用于保障性住房建设，力争用三年时间基本解决低收入家庭住房困难问题，通过三年多时间，将增加200多万套的廉租房。到2008年底全国累计已有317.7万户低收入家庭，通过廉租住房制度改善了住房条件。仅2008年，新增的受益家庭就达95万户。这些说明我国已进入大力发展廉租房建设阶段。
2 廉租房建设中存在的问题
2.1 廉租房建设中相关法律、法规滞后
我国至今还没有关于居民住宅的有关法律、法规，只有建设部颁布的于2004
年3月1日开始实施的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》等部门规章，这与全社会都来关心弱势群体住宅问题的目标是不相适应的。我国是法制国家，只有有法可依，才能使廉租房的资金、建设、使用等问题得以根本解决。目前，我国相关法律、法规建设比较滞后，同时也缺乏明确的惩治措施。
2.2 廉租房建设中相关制度不完善
2.2.1 缺乏明确的问责机制
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我国《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》第二条指出：地方政府应当在国家统一政策指导下，根据当地经济社会的实际情况，因地制宜，建立城镇低收入家庭廉租住房制度；第三条中指出：各地廉租住房的保障水平应根据当地财政承受能力和居民住房状况合理确定，从这两条可以看出在廉租房建设中，各地政府有着很大的自由。因此，国家关于廉租房建设的问责机制，很难建立并实施[2]。
2.2.2 分配标准不明确
首先，低收入者如何界定中的问题。每个地区根据其不同情况，都会有一个低收入标准，但是除了低收入者，那些没有收入的人怎么评判？因为无收入者也分两种情况：一种是无劳动就业能力的，例如：身体残疾、疾病以及无生活自理能力的人等；另一种好吃懒做的，后者当然不能作为可受益的范围。我国大部分城市对低收入者真实收入状况以及真正的劳动就业能力没有很好的评判体系，不能严格对其收入进行评判[3]。其次相关家庭提出申请后，如何核定谁可受保，标准也不合理。这是因为城市不同区位的收入状况及消费状况是不同的，其划定低收入的标准也应不同，而且不同时期这个标准也不相同。但目前我国一个城市只有一个标准，这样对小城市则无大碍，而大城市、特大城市则不能满足需求。
2. 3 廉租房的建设模式有待改进
我国廉租房建设模式尚处于摸着石头过河的初级阶段。廉租住房承租者主要是低收入家庭，而且通过出租很难收回投资，这基本上是一种不获利或微利的房地产开发模式，所以开发商对建设廉租房不感兴趣。廉租房由政府负责规划、建造和管理。房屋建成后，政府根据需要确定租金水平、受惠对象等，以解决低收入家庭的住房问题。因此，政府需要有专门管理这件事的机构，同时需要大量的人员专门从事此项工作。这样，难度大，人员
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少，又没有完善的制度约束，廉租房建设工作很难稳步前进[4]。
政府指导下建设的廉租房与低收入家庭的需求不一致。土地出让金是政府财政收入的一大来源，而廉租房的建设由政府出地、政府投资，政府是没有收益的，所以政府就要考虑成本，尽可能地节约成本，就目前我国廉租房建设的情况而言，考虑更多的是房子的多少而非房子的好坏。因此，政府会选择一些土地价格相对便宜的地方建设廉租房，而价格比较便宜的地方大都环境不好、交通不便，暂不说环境，就交通方面，低收入家庭职工每天上下班的交通成本和时间成本就会为他们增加不少负担。
2.4 地方政府重视不够，廉租房覆盖面小
实施社会保障是政府的基本管理职能，是其不可推卸的责任，廉租房建设是保障性住房建设的重要组成部分，政府应起主导作用。中央政府对廉租房建设相当重视，出台了许多政策。比如2007年建设部、财政部发布《廉租住房保障资金管理办法》和《廉租住房保障办法》，2008年建设部发布了《关于加强廉租房质量管理的通知》。而廉租房建设的关键是要落实到地方，落实到具体实施管理的基层部门。我国廉租房一般有两种表现形式，一是由政府出资建好后，低租金给住房困难户，二是由政府发放租金补贴给住房困难户，由他们租赁社会房屋居住。在廉租房建设中，政府一要拿地，二要拿钱，当期政府的财政收入会减少，影响当地经济的发展。所以，地方政府对建设廉租房的积极性不够高，对廉租房建设不够重视[5]。
同时廉租房建设覆盖面小，根据目前的规定和各地的做法，廉租住房的分配对象主要是具有城市户口的双困难户家庭，即享受低保的同时人均居住面积低于某一标准的家庭。这种比较狭窄的范围规定，在廉租住房体系的培育初期对社会的稳定起到了重要作用。我国仍有部分城市尚未实施廉租房建设，已经实施廉租房建设的城市，廉租房覆盖的户数也
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很少。据数据显示，截至2008底，我国累计有 317.7万户低收入家庭通过廉租房建设改善了住房条件。但我国各城市低收入户数总量远远大于此数字，此外，廉租房建设基本上没有覆盖流动人口。
不少城市经济欠发达，财力有限可以理解，但这不应该影响地方政府执行国家政策的态度和责任意识。最困难群体、最迫切需要救助的群体，应当首先纳入住房保障体系。
2.5 廉租房建设资金投入不足
我国实施住房保障的突出困难在于财政资金有限，我国目前的经济、社会发展水平还比较低，而且发展也不平衡，地方政府的保障能力与社会实际需求之间还存在着很大的差距。《廉租住房保障资金管理办法》明确规定，我国廉租房筹资方式主要有：市、县财政预算安排的住房保障资金；土地出让净收益的5%；住房公积金增值收益中按一定比例提取的城市廉租房补充资金；从直管公房售房款中提取的部分资金；社会捐赠的资金；发行社会福利彩票筹资。这些资金落实起来仍然很困难，而且数额不定，如公积金增值在提取风险准备金、支付管理费后，剩余资金就非常有限。同时受我国经济发展水平和生活习惯的影响，社会捐赠廉租住房资金的情形难成气候，这样各地廉租住房资金主要表现在住房公积金增值收入和财政拨款两项，资金来源渠道比较单一，资金来源落实不够到位。但是，我国符合享受廉租房标准的城镇家庭总量很大，真正被纳入廉租房范围并因此受益的家庭很少，这些都表明可用于廉租房建设的资金仍然不足，导致廉租房建设供不应求，严重影响了我国廉租房建设的稳健发展。
2. 6 廉租房房源供给不足
从有关规定来看，廉租房的房源主要是依靠旧有的公房，但目前的现实情况却与当初
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设计的情况存有偏颇，房源缺乏已经成为制约推广廉租房保障的一个瓶颈。一些地区采用摇号等不得己而为之的办法就是例证。而且隐形房地产租赁市场的存在也使得部分房屋非法进入房地产二级市场，造成廉租房的房源供给短缺，现实供给与迫切的需求之间存在有极大的矛盾[6]。有的城市新建廉租房的数量仅是目前申请者住房需求数量的1%，甚至更低，远远不能满足目前的需求。因此，不得不设置严格的申请条件和申请程序来限制申请者。
依据《城镇廉租房管理办法》，廉租房的供给主体为政府和企业，但从各地的实践来看，廉租房的供给主要由政府承担，企业并无直接的驱动力向廉租家庭提供住宅。政府若没有一定的鼓励办法的话，一般房地产开发企业是不愿从事廉租房的开发建设的。
此外，中介服务体系落后、社会缺乏公正意识、政策宣传不得力，也是影响廉租房供给不足的重要原因。在一些实行租金补贴的城市中，廉租房房源的寻找要依靠专业的房地产中介公司来进行。一些城市专门为此制定了相应的政策，要求他们为廉租家庭提供免费的服务。然而由于目前大多数中介服务不规范，无法提供专业高效的中介服务，很多中介服务机构出于利益的考虑不愿意承担此类义务。同时由于社会对弱势群体缺乏公正的对待，政策宣传也不够，使得一些拥有房源的房东，出于对廉租房保障政策的疑虑以及其他方面的担忧不愿意将房屋出租给廉租家庭。
2.7 收入线难以划分，监督难度大
目前各地的廉租对象一般为经民政部门认定的低保家庭中的住房困难户，而我国城镇中需要廉租房的住房困难户则不仅包括低保家庭中的住房困难户，还应包括那些既买不起房又非低保的住房困难户。随着廉租对象范围的逐步扩大，根据各地居民收入划分一个合理的收入线，并据此科学地确定廉租对象就变得日益紧迫。然而，由于我国没有建立个人信用制度和个人收人申报机制，居民的“隐形”收入没有办法统计，因而划分居民收入线
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的基础将很薄弱，实施起来也非常困难。而且，即使在收入线划分以后，还存在监督成本过高的问题。因为“隐形”收入的存在导致监督居民的实际收入变的异常困难[7]。
我国廉租住房制度建设还处于起步阶段，制度建设不细致，只有大致的框架，缺乏程序性的引导性政策，导致地方政府在实施廉租房制度时可操作性不强。目前，在资金筹措、保障方式、覆盖范围等很多方面都有待于进一步研究和发展，使其规范化、细致化、程序化，避免在实施过程中走样。另外，廉租房建设涉及很多部门，部门之间职能交叉，存在扯皮推诿的现象，因而需要加强各部门的协调机制，明确界定职能范围。从具体方面来看，廉租房制度有效与否关键在于其执行情况，政府还缺乏完善的反馈系统、监督系统等。
3 推进廉租房建设的对策
3.1 完善廉租房建设中的相关法律、法规
纵观世界各国廉租房建立和发展的历史，无一例不是立法在先，法律健全。但从中国的立法现状看，首先还没有一部统一的社会保障法，这与中国社会保障事业发展的客观需要很不适应。这样，一些社会保障的具体内容，如廉租房建设内容就无法通过统一立法加以确定，这在一定程度上影响了含廉租房建设在内的各项工作的实施效果。因此，建立和完善廉租房法律体系迫在眉睫。
3.1.1 从实际出发制定相关法律法规
一是要制定出符合我国国情的统一的廉租住房保障法规，可以从立法上规定廉租住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立，以及对骗取保障优惠行为的惩罚等。二是要求各地方应当结合本地经济发展的实际，制定出地方性的
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廉租住房保障法规。严格制定廉租住房保障对象的进入、退出管理办法，规定当地居民收入发生变化以后，保障措施也要相应的发生变化[8]。
3.1.2 完善住房保障的配套法规
住房保障涉及的内容很广，需要配套法规的支持。第一，应修订房地产产权产籍管理法规，明确“保障房”这一产权类别，并对其具体含义、管理内容做出规定；第二，制定关于住房保障基金的管理规定，明确并保障住房保障资金的来源，并就其管理机构、管理职责、运行与增值处理、监管工作等分别做出规定；第三，通过立法促进个人收入和信用的监管。例如，应该通过立法强化对个人金融资产的监管，对货币收入的监管，加强对个人纳税的管理。还要通过立法手段加强对个人信用的管理。这一点要大胆借鉴外国的经验。以美国为例，目前在美国有效的信用立法共有16项，最重要的包括《公平信用报告法》、《公平信用结账法》、《诚实租借法》、《信用卡发行法》和《电子资金转账法》等法案。美国的个人信用制度的运作己经形成了一个较为完备的体系，具体内容包括个人资信档案登记制度、个人资信评估制度、个人信用风险预警机制、个人信用风险管理制度等。这些相关规定对中国来说大多具有借鉴意义。
3.1.3 建立严格的法律惩戒制度
首先，通过立法手段建立完善个人诚信管理体系。廉租房制度能否有效实施，有赖于个人诚信管理体系的建立和完善。目前，我国的个人诚信数据极端分散，公安、工商、税务、劳动保障、人事、建设等多个政府部门以及商业银行、公用事业、邮政、电信、移动通讯、保险等商业机构各自保有部分个人信息，而且处于相互屏蔽的状态，没有形成完整的个人诚信管理体系。应当通过立法、行政等多方面的手段促进个人诚信管理体系的形成和发展。这不仅对有效的住宅政策是重要的，对现代社会管理的方方面面也是不可或缺的
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制度基础。其次，建立严厉的惩治措施。廉租房制度要让最困难、最需要帮助的廉租对象得到合适的住所。针对目前供求上的矛盾，就要求我们有一套完善的诚信管理体系的同时，还要有严厉的惩治措施，真正让有困难者得到补贴，骗取保障者得到相应的惩罚。
3.2 完善廉租房建设中的相关制度
3.2.1 规定各地区廉租房在住宅市场所占最低比例
廉租住房制度应明确各地区廉租房提供量在住宅市场所占的最低比例，真正把廉租房建设列入城市发展规划。首先，以立法的形式规定一个廉租房提供量占住宅市场的最低比例，各地区可根据自己的实际条件及市场状况，确定一个比例，低于此比例的进行严惩。其次，廉租房制度的制定和完善要有长远的方向，并将廉租房的建设规划纳入地方城市的发展规划，明确其年度提供总量、新开发总量、项目选址等。
3.2.2 完善监管、审批等制度
首先加强对政府廉租房开发建设的监督。各地政府机构必须按政策要求开发建设廉租房，并进行分配。分配中要合理明确受惠对象，建立完善的电子化个人收入记录，只有这样才能对各个家庭的收入进行客观的审核，确定哪些家庭最符合相关条件。其次，在廉租房分配时，需要政府从市、区、县一直到街道进行层层落实。对于申请者的审核务必要落实到街道一级，因为对于低收入家庭，街道会了解得更深一些。同时，要建立监管体系，保证廉租住房真正用于自住，避免出现再转租从而收取高额租金的情况发生。总之，廉租房建设主要针对社会底层的弱势群体，既可以满足一些无房者在城市的基本生活保障，又不会成为富人的“第二居所”。所以，建设廉租房是中国住房保障制度的首选，在中央政府的指导下，在各级地方政府的努力下，我国的廉租房建设制度将会严格执行并落实，从而
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促进整个住房保障体系的健康快速发展[9]。
3.3 完善廉租房建设的发展模式
3.3.1 鼓励房地产开发企业建设廉租房
房地产开发企业参加公共住房的建设，在香港、新加坡等房地产较为发达的地区已有过许多成功的案例。政府可以不收地价或给与开发商低价优惠，开发商划出部分土地建设廉租房，使得开发企业加入廉租房的建设。一种做法是将廉租房建设用地与商品房的招拍挂土地配套，另一种做法是可在招标形式出让土地时，为竞标方设置占有一定权重的类似于社会责任（如开发廉租房的数量及满意程度）的考察项，以增加开发较多廉租住房的开发商中标的可能性，这两种做法既让开发商获利又让他们参与开发廉租住房[10]。
3.3.2 建设符合低收入者需求特征的廉租房
目前，各地方政府更多考虑的是廉租房的数量而非好坏，至于建在什么地方并不是最重要的。然而，政府要保证低收入家庭能够租到这些房子，廉租房的选址就应是那些交通比较便利的地方，不能建成像旧社会的棚户区那样，也不能建在远离城市城区的偏僻地段，这样可以减少低收入职工每天上下班的交通成本和时间成本，真正满足他们的需要。
3.4 提高地方政府的认识，扩大廉租房覆盖面
3.4.1 落实目标责任制
地方政府要将廉租房建设和租金补贴任务纳入政府年度实施项目，年初制定责任状，明确责任部门，年中检查进展情况，加强监督指导，年末实行目标考核，确保既定目标的
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实现。通过目标管理的实施，一方面可以明确责任部门，增强部门的责任意识;另一方面可以强化管理措施，部门可以根据全市最低收入家庭的现状和财政可用于安排廉租房的资金，制定切实可行的进度安排和工作措施，以确保目标任务的完成，地方政府定期要对廉租住房工作目标完成情况进行检查。同时也可以根据不同地区最低收入家庭所占比重，将政府工作目标进行量化，层层分解，以签订目标管理责任书的形式，对各级职能部门实行年终考核，与职工奖金挂钩，从而调动政府职能部门工作人员的积极性。
3.4.2 将廉租房建设纳入对地方政府的考核中
以往，地方官员的考核指标主要以GDP来衡量，随着社会经济的发展进步，解决当地民生问题显得日益重要，其是解决低收入群体的住房问题，因此，中央政府应将廉租房建设纳入对地方政府的考核中，并量化考核指标。上级政府和行业主管部门要加强检查督办，督促资金和土地供给到位，确保政策执行不走过场。督促地方政府将廉租房建设作为重要的工作来抓，把这项工作作为政府的业绩来考核，作为为群众办实事的重点工程来对待，从而形成由上至下齐心协力建设廉租房的良好氛围。
3.5 保证廉租房建设的资金供应
廉租房的租金主要来自三个方面：城市土地收益、物业税、住房公积金运行收益。此三种来源仍不足时，可由地方财政用其他来源性质的资金给予补充。必要时中央和省级财政也要给予帮助。
3.5.1 尽快建立土地收益用于廉租房建设的专款
目前城市土地收益主要体现为土地使用权出让收入。从我国目前的土地出让收入分配
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情况看，土地出让收入大部分留在了市县地方政府，所以应立法规定市县级政府土地出让金专项用于解决廉租房资金问题。除非当地廉租房建设资金充足，低收入群体的住房问题得到了妥善解决，否则不得用于其他用途。做出这样的规定也符合土地出让费用“主要用于城市土地开发建设，要建立城市土地开发建设基金，专款专用”的精神，只不过在使用方式上发生了变化。为增加土地使用权出让收益，应逐步扩大土地使用权招拍挂出让的范围。制止地方政府在招商引资过程中随意减免土地出让金的做法。当然，为公共利益而使用的土地资源仍可以按照划拨方式加以解决。在这方面，可以借鉴香港的经验。香港政府将土地出让收益按一定比例归集为土地基金，增强土地收益分配在时间上的延续性，减少不同时期政府的短期行为对土地收益分配和土地利用的不利影响。土地基金可以用于住房保障制度的建设，从而建立稳定的住房保障资金渠道[11]。
3.5.2 适时开征物业税，部分用于廉租房建设
改善廉租房资金供给还需要充分利用存量房资源。中国房地产税收主要集中于房地产开发环节和交易环节，在保有环节税负偏轻，不利于抑制投资性和投机性住房需求。物业税作为一种财产占有税，主要针对土地、房屋等不动产，要求所有者或土地使用权人每年都缴付一定税款，税额随房产的升值而提高，征收的税收也可用于廉租房建设。关于物业税的征收，一个主流的思路是将现行房产税、土地增值税以及土地出让金等税费合并，转化为房产保有阶段统一收取的物业税，是将现行购房者在购买阶段一次性交纳的部分房地产税费变成按年度交纳。但我们认为，尽管根据权利与义务对称的原则，物业税可以在房产保有阶段按年缴纳，但是在目前个人收入信用监管制度尚未建立的情况下，在今后很长一个时期内，可能它们是难以完善的。在监管机制还不健全的条件下，将这些税费合成，并按照年份进行收缴，存在相当困难，可能使合成后征收的税收总额远不及分别征收累加的数额，因为利用开发环节和交易环节征税是比较容易的。所以在设置物业税时，应主要考虑对住房进行征收，且不宜将现行房产税、土地增值税以及土地出让金等税费合并。其
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中一定标准面积下住房免税，超标准实行较高的累进税率，从而有力地抑制住房过度消费和有限的土地资源被占用的情况，同时将物业税划出专项资金用于低收入家庭的住房补贴。
3.5.3 将住房公积金增值收入纳入廉租房建设资金范围
住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期储金，虽然它属于职工个人所有，但扣除给予职工的利息部分以及运营和管理费用外的收益，则可以集中起来用于补充廉租房建设资金。住房和城乡建设部发布《2008年全国住房公积金管理情况通报》，截至2008年末，全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元，同比增长27.54%。目前，住房公积金缴存额度大幅上升，随着国有企业转制以及外向型经济、民营经济的迅猛发展，缴存额上升，缴存人数却有所下降。目前缴存人数只占在岗职工人数的58.8%。下一步，应努力扩大公积金的覆盖范围。对一些还未建立住房公积金制度的民营企业、外商投资企业、城镇私营企业的职工以及大量进城务工人员，应设法建立起公积金帐户。另外在资金的运用上下功夫。如现行住房公积金是以城市为单位缴存运行，地域间流动性较差，沉淀资金全国不平衡，东部城市少，中西部城市多。可以考虑打破这种运行模式，让各地的住房公积金流通起来，这样就能更好地发挥资金的效益[12]。
3.6 加大廉租房建设的房源供给
廉租房建设虽然有了一定的发展，但是仍然不能满足广大的需求，政府作为廉租房的供应主体，应该积极探索廉租房的供应方式，保证廉租房的供应房源。结合我国国情，可以通过以下几个措施保证廉租房房源。
3.6.1 收购空置住房
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收购空置住房主要指政府出资，以成本价或低于成本价收购符合规定的空置住房。我国目前空置房的数量很大，这不仅不利于房地产开发商资金的回笼，而且给商业银行造成大量的不良资产。政府可以抓住时机通过经济手段将空置房转化为廉租住房，既可以达到盘活空置住房资金的目的，又可以省去兴建廉租住房所带来的各种成本。在收购工作完成后，对其按廉租房标准进行重新设计并改造成适合最低收入家庭居住的低标准住房。在收购空置住房时一方面应注意与旧城改造和城市公共设施建设拆与迁补偿结合起来，加快消化空置商品住宅;另一方面将空置商品住宅转换为廉租房与清偿国有商业银行逾期开发贷款相结合，降低金融风险[13]。
3.6.2 新建廉租房
传统的廉租房建设主体主要是政府，在市场经济条件，除了政府之外，还要考虑把企业、社会团体组织及个人纳入到建房主体中来。廉租房项目PPP模式就是一种政府与企业结合的有效模式。PPP模式根据项目预期收益以及政府扶持力度安排融资，以项目公司的资产作为贷款保障，项目经营直接收益和通过政府扶持所转化的效益作为偿还贷款的资金来源，能利用民营资本来弥补政府建设资金的不足，增加项目的资本金，降低资产负债率，减轻政府初期投资负担。
3.6.3 加强政府部门与出租住房者的沟通
通过政府部门与出租住房者的沟通，由出租住房者向政府部门提供符合廉租房条件的出租房资料，政府部门给他们代理出租而不收手续费，住房出租后由政府部门支付大部分房租给房东，这样使房东们收租更便利，从而充分利用市场资源为廉租房建设服务。政府部门每年应公布一次低收入线，属于低收入线的居民在提供单位的收入证明并经相关政府部门审查合格者，可以入住廉租房。合格的低收入者到相关部门去查看出租住房的一览表，
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从中选出符合自己要求的住房，低收入者选中了某一套住房后，即预约该房主共同到政府相关部门去签订租赁合同。另外，政府还须在有关法规中规定住房主必须保持住房完好，这样相关部门就处于超脱的监督地位，只需负责督促房主把住房维修好，从而提高工作效率。
3.6.4 鼓励个人、社会参与廉租房建设
廉租房建设虽然是政府行为，但政府可以也应该适当地依靠社会捐助，让有能力的单位和个人为建设廉租房体系做贡献。可以采纳个人、单位捐赠廉租房的办法，如对住在各单位公房中的最低收入者，建议实行由各单位负责减免或补贴房租的办法。另外，廉租房管理机构还可以接收房地产公司按开发量的20%上缴的平价房源，利用“差价换房”置换出来的空余公房;住房困难家庭获配租新的住房后，套出的原有住房经改建也可继续用于出租。
3.7 合理划分收入线，加强信用监管制度建设
如何划分收入线，确定受补贴对象是现行住房保障模式下分配廉租房的难点。应在此基础上，结合当地经济社会发展状况、申请家庭的人均收入、家庭收入、已有住房面积和人均住房面积、产权状况等情况，确定一个相对科学的打分公式或者排序规则，将他们分成若干等级，确定给予补贴的优先顺序和补贴档次。此外，建立健全个人收入信用监管制度是进行家庭或个人信息甄别的基本前提。因此，应加强个人收入信用监管制度建设[14]。
3.7.1 加强收入监管和个人信用制度建设
廉租房建设的实施有赖于透明的收入水平和完善的信用制度，一方面鉴于我国的就业
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多元化现状，“隐形”收入多，收入水平难以预算，可以采用通过预算基本开支来确定廉租房的对象，从而间接的划分收入线。另一方面，可以向美国的现行方法学习，通过税收和金融监控，确定家庭收入，从而确定其是否为廉租房受惠对象。
3.7.2 加强公众的监督
要发挥公众的监督作用，允许、鼓励群众举报他人瞒报收入的行为，将个人收入纳入社会监督网络。通过各个环节的监管，税务机关就同时掌握了多方面的信息，可以互为印证，取高不取低，允许个人举证。这样，可以更准确、全面掌握个人的收入来源、数据、和结构，为审核廉租房补贴资格提供依据。
3.7.3 建立有效的惩罚机制
在现有条件下，任何部门都没有能力完全准确掌握每个人的收入情况，而对个人收入最为清楚的还是个人自己。因此，应该建立有效的惩罚机制，一旦发现虚报，就严厉惩罚，而且惩罚的追溯期时效是无限期的，并与个人信用挂钩，记入个人档案。这样就可以发挥无形的威慑力，督促个人如实申报收入情况。同时也可以考虑对坚持如实申报的个人进行一定的奖励，树立正面典型[13]。
3.7.4 加强宣传和教育
要动用宣传、教育等手段，引导社会重视个人信用问题。当前，从安全等角度考虑，一般人都有怕“露富”的心理，也有一小部分人相反，碍于面子或其他原因，怕“露穷”。所以，要准确计算个人收入，的确很麻烦。因此，建立个人信用制度，不仅要有相应的法律法规的约束，还要从舆论宣传、道德教育、思想意识引导上逐步强化人们对信用的重视。
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这需要各种媒体、税务、保险、公安等方方面面的配合、支持，其中宣传部门责任重大。
结语
实施廉租房建设，解决低收入家庭的住房困难问题不是一朝一夕能够完成的事情，然而我们不能因为廉租房建设问题的复杂性而不去关注。这些年国家出台了很多关于推进廉租房建设的政策，对廉租房的建设很重视，但是在实施廉租房建设的过程中遇到了很多障碍与瓶颈。本文对廉租房进行了简单的介绍，分析了廉租房建设中存在的问题，以及推进廉租房建设的对策。限于本人对理论把握的能力以及对廉租房建设有限的理解层次，没能对廉租房建设提出更多的、切实有效的创新建议。本文仅仅是对廉租房建设做了一个简单的探索和分析，为低收入家庭住房保障制度的完善尽了一点微薄之力，所提出的意见也难免粗陋。值得庆幸的是，关于廉租房建设的研究正受到越来越多的学者的关注。希望本文的探讨能够起到抛砖引玉的作用，吸引更多的学者加入到完善我国廉租房建设的研究中来。
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致谢
毕业论文终于写到了最后，我的学习生涯也即将告一段落，每次面对毕业时，总会感叹时光的飞逝，感叹同学的离别。在美丽的城院，我度过了四年的青春岁月，在此期间，结识了许多好友，经历了许多成功与坎坷，也得到了许多的教诲，这都将是我人生的一笔宝贵财富。
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在本文即将完成之际，我深深地感谢我的导师胡群老师，胡老师一丝不苟的治学态度、严谨的做人方式时刻感染着我，催我奋进、促我成长。在本文的写作过程中，胡老师时刻关注着我论文的进展，从选题、框架设计、文献收集到论文的修改，胡老师无不一次次无私的给我帮助，让我不胜感激。
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