完善我国生态文明建设目标评价考核制度的路径研究

学习论坛Mar．2020No.3

TＲIBUNEOFSTUDY

完善我国生态文明建设目标评价考核制度的路径研究李昌凤

（中共河南省委党校法学教研部，河南郑州450046）

［摘要］建立和完善生态文明建设目标评价考核制度，既是我国生态文明体制改革的重要内

容，也是实现生态文明建设领域治理体系和治理能力现代化的重要制度安排。目前“一个办法+两的评价考核制度存在制度落实不够严格、目标指标体系设置不够科学、基础数据支撑不够个体系”有力、主体功能差异性体现不够充分等缺陷。为更好发挥生态文明建设目标评价考核制度的“指挥棒”作用，需要通过明确牵头主体、严格时限要求、引入公众监督和责任追究等措施加强评价考

按主体功能区分类优化评价考核目标指标体系，夯实生态文明建设目标评价考核的数核制度落实，

据支撑基础，进一步强化生态文明建设目标评价考核结果的运用。

［关键词］生态文明建设；评价考核；差别化；问责追责［D922．6［A［1003－7608（2020）03－0089－08中图分类号］文献标识码］文章编号］

DOI:10.16133/j.cnki.xxlt.2020.03.012

“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能

［1］

为生态文明建设提供可靠保障”。建立并完善生

业已建立的基础上，因应我国生态文明建设的需要而逐步建立发展起来的。从国家制度层面回溯我国生态文明建设目标评价考核制度的构建发展，大体可分为三个阶段。

（一）以规划推进环境保护工作的有目标无考核阶段（1981—1997年）

1982年，《中华人民共和国国民经济和社会发第一次以专章规展第六个五年计划（1981—1985）》

“加强环境保护，定环境保护的内容，将制止环境污染的进一步发展”作为“六五”期间的发展目标之《中华人民共和国国民经济和社一。1987年，根据“七五”会发展第七个五年计划》制定的《时期国家，环境保护计划》是我国首个环境保护五年规划。从此，环境保护五年规划成为国民经济与社会发展计。“八五”划的重要组成部分国民经济和社会发展计划中首次纳入环境保护指标，在污染防治的某些方面，如工业废水处理率、废气处理率等，以具体数字明确了任务目标。1996年7月，国务院审议通过

是推动中央生态文态文明建设目标评价考核制度，

明建设决策部署和各项政策措施落地、实现生态文明建设战略目标的重要制度保障，是实现生态文明领域治理体系和治理能力现代化的重要制度安排。《中共中央关于坚持和党的十九届四中全会通过的

推进国家治理体系和完善中国特色社会主义制度、

治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，“建立生态文明建设目标评价考核制度”，要就是要以科学、完善的生态文明目标评价考核制度为重要抓手，强化各级政府和党政领导干部生态环境保护责任，推动我国生态文明建设事业迈上新台阶。

一、我国生态文明建设目标评价考核制度的发展脉络梳理

我国政府绩效考核思想理论始于20世纪后期国外新公共管理运动相关理念的传入

［2］

，而生态文

明建设目标评价考核制度则是在政府绩效考核制度

［收稿日期］2019－10－30［作者简介］李昌凤（1974—

），女，河南光山人，中共河南省委党校法学教研部副教授。

·89·

学习论坛2020年第3期

《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》，这是首次由国务院批准实施的国家环境保护五年规划。这一时期，

随着国家对环境问题认识的深入和对环境保护重视程度的提高，环境保护在国民经济和社会发展规划中从无到有、分量从轻到重地发展起来，脉络趋势非常清晰。这一时期就环境保护而言，因其重要性的凸显而被纳入国民经济和社会发展规划，

开始同步制定实施环境保护五年规划，并以此作为推动和衡量国家环境保护工作的依据，但是并没有开展生态文明建设或环境保护评价考核工作，是“有目标无考核”的阶段。

（二）以“工作实绩+约束性指标”纳入政绩考核的综合考核阶段（1998—2011年）

1998年5月，中共中央组织部印发《党政领导干部考核工作暂行规定》

，领导班子和领导干部政绩评价考核开始步入制度化、规范化轨道。依据《党政领导干部考核工作暂行规定》，“环境与生态保护”被作为对领导班子“社会发展”工作实绩的一个方面加以考核。同时，在国民经济和社会发展规划中，资源环境内容的分量和刚性约束进一步加强。“十五”规划中环境保护领域数字化的具体指标明显增加，但遗憾的是，规划确定的环境保护指标没有全部实现。由于没有严格的目标考核制度约束，没有地方政府、领导班子和领导干部因此而被追究责任或受到其他不利影响。在第一次以国务院印发形式颁布的《国家环境保护“十一五”规划》中，明确“实行环境目标责任制”，“制订科学的评价指标，纳入党政干部政绩综合评价体系”，专门规定了“规划实施与考核”，开始强调以评价考核强化规划的刚性约束作用。2006年

，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次将生态环保指标（二氧化硫和化学需氧量总量控制指标）从预期性指标提升为约束性指标，为强化政府环境保护职责和实施生态环境目标评价考核提供了刚性依据和可对照标准。从实施效果来看，刚性约束成效显著，“十一五”环境保护目标和重点任务全面完成，尤其是约束性指标（二氧化硫和化学需氧量总量控制指标）超额完成。为扩大生态环境领域战果，我国在“十二五”时期经济社会发展主要指标中大幅增加环境资源约束性指标的比例和分量（约束·90·

性指标共有12项，

而环境资源类就占了7项，占比达58．3%，纳入总量控制的主要污染物种类也增加到4种）。

在这一阶段，生态文明建设目标评价考核虽然尚未形成独立的制度，但是已经被纳入党政领导干部政绩考核制度之中。加上资源环境指标在国民经济和社会发展规划中地位的提升，尤其是约束性指标所赋予的刚性，

生态文明建设目标更加清晰，也具有较强的执行力，“生态文明建设目标评价考核”距离制度的“门槛”只有一步之遥了。

（三）以“生态文明建设”独立考核的制度化新时期（2012年至今）

党的十八大以来，党中央把生态文明建设提升为中华民族永续发展的根本大计，将建立并完善生态文明建设目标评价考核制度作为生态文明体制改革的一项重要工作。党的十八大报告明确提出，“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核

办法、奖惩机制”［3］

。这一时期，生态文明建设目标

评价考核已经开始形成独立的制度，并且呈现出体系化的趋势。

1．国家为开展环境治理专项行动而建立的专项考核制度体系

依据2013年9月国务院印发的

《大气污染防治行动计划》，2014年4月，国务院办公厅印发《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）》，据此对各省（区、市）进行年度考核和终期考核，并将考核结果作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。2018年5月，生态环境部通报《大气污染防治行动计划》实施情况终期考核结果，在考核压力倒逼之下，《大气污染防治行动计划》确定的重点工作任务全部按期完成。2016年12月的《水污染防治行动计划实施情况考核规定（试行）》和2018年5月的

《土壤污染防治行动计划实施情况评估考核规定（试行）》，分别为落实《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》而制定了更为详细具体的专项考核制度，其实施效果正在接受实践的检验。为打好污染防治攻坚战，

2018年6月16日，中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》

，明确要制定污染防治攻坚战成效考核办法，对未完成年度目标任务、考核不合格的，不得评优评先；对生态严重破坏负有责任的，

不得提拔使用或者转任重要职务；对盲目决策、应对不力、推诿扯皮的，依纪依法问责追责。毋庸置疑，这些专项考核制度是政府部门及领导干部污染防治的强大压力和动力。

2．各部委为实现特定生态文明建设目标而建立的指标体系

党的十八大以来，中央各部委从各自工作职责和具体工作推进需要出发，陆续推出了一些生态文明建设评价的指标体系。比如，2013年，原环境保护部印发

《国家生态文明建设试点示范区指标（试行）》；2013年，国家发展改革委与原国土资源部等联合发布

《国家生态文明先行示范区建设方案（试行）》

并制定国家生态文明先行示范区建设指标体系；2014年，原农业部印发《农业部“美丽乡村”创建目标体系》等。这些指标体系丰富具体、针对性强。但由于此类生态文明建设的目标是创优争先，是相关示范区或荣誉称号申报评选的对照指标，其功能在于正向激励，不具有反向惩戒功能，评价结果也无法直接纳入政绩考核体系。

3．国家制度层面建立的覆盖全国的生态文明建设目标评价考核制度体系

为切实推进生态文明建设，

2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》明确提出，要“健全政绩考核制度。建立体现生态文明建设要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。把资源消耗、环境损害、生

态效益等指标纳入经济社会发展评价体系”［4］。

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态文明建设目标评价考核办法》，随后，国家发改委、国家统计局、

原环境保护部、中央组织部印发《生态文明建设考核目标体系》和《绿色发展指标体系》，以一个办法+两个体系”的模式建构了覆盖全国的生态文明建设目标评价考核制度规范。根据《生态文明建设目标评价考核办法》，国民经济和社会发展规划纲要中确定的资源环境约束性指标，以及党中央、国务院部署的生态文明建设重大目标任务完成情况，是考核的主要内容。就目前而言，“十三五”规划以及

《大气污染防治行动计划》《水污染防治行完善我国生态文明建设目标评价考核制度的路径研究

动计划》

和《土壤污染防治行动计划》等文件中确立的指标任务，是生态文明建设目标考核的主要内容。在“十三五”规划中，资源环境指标占经济社会发展25项主要指标中的10项，占比为40%，并且资源环境指标均为约束性指标，占全部约束性指标的77%。加上《“十三五”生态环境保护规划》增加的受污染耕地安全利用率、污染地块安全利用率两项约束性指标

，“十三五”时期资源生态环境类约束性指标就达到12项，数量和占比均前所未有。《生态文明建设目标评价考核办法》的颁布实施，将政府生态环境目标落实情况作为政绩考核的必考题，为推动绿色发展和生态文明建设提供了坚强的制度支撑。

2019年4月，中共中央办公厅以《党政领导干部考核工作条例》取代中共中央组织部1998年印发的

《党政领导干部考核工作暂行规定》和2009年印发的

《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》

。相较之前的《党政领导干部考核工作暂行规定》，《党政领导干部考核工作条例》全面贯彻落实了2018年5月*总书记在全国生态环境保护大会上关于“建立科学合理的考核评价体系，考核结果作为各级领导班子和领导干部奖惩和提拔使用的

重要依据”［5］

的重要指示精神，强调贯彻落实新发

展理念，突出了“生态文明建设”在“五位一体”总体布局中的地位和作用，将生态文明建设考核放到了更重要的位置。

综上所述，当前，我国生态文明建设目标评价考核制度已经形成以“一个办法+两个体系”为主、各专项考核制度为辅的制度体系。通过历史梳理可以清晰地发现，我国生态文明建设目标评价考核制度从无到有、从轻到重、从软到刚的发展脉络，正好契合了我国生态文明建设事业的发展历程，也有力地验证了生态文明建设目标考核制度对于生态文明建设的重要意义。

二、当前生态文明建设目标评价考核制度的缺陷分析

（一）评价考核制度落实不够严格

《生态文明建设目标评价考核办法》规定，年度评价应当在每年8月底前完成，评价结果应当向社会及时公布。据此规定

，《生态文明建设目标评价考核办法》自2016年实施以来，截至目前，应该连续三

·91·

“学习论坛2020年第3期

年完成省级生态文明建设年度评价。但是，从媒体的公开报道来看，只有2017年12月26日国家统计局、

国家发改委、原环境保护部、中共中央组织部联合发布的《2016年生态文明建设年度评价结果公报》

。笔者在调研中发现，2017年和2018年的生态文明建设年度评价报告因各种原因未公之于众。被寄予厚望的生态文明建设目标评价考核制度刚推行就遭遇不顺，不能不让人担心该制度有沦为“软面条”“橡皮筋”的危险。

（二）目标指标体系设置不够科学

作为年度评价依据的《绿色发展指标体系》共包括7个一级指标56项二级指标（一级指标及其占比分别是资源利用29．3%、环境治理16．5%、环境质量19．3%、生态保护16．5%、增长质量9．2%、绿色生活9．2%以及单独评价分析的公众满意程度）。前6个一级指标包含的55项二级指标个体指数加权平均计算得出的绿色发展指数，用于综合反映生态文明建设的客观变化状况；“公众满意程度”指标用于衡量公众对生态环境质量的主观满意程度。作为五年考核依据的《生态文明建设考核目标体系》共5个目标类别23个子目标，各目标类别及其分值分别是资源利用30分、生态环境保护40分、年度评价结果20分、公众满意程度10分，生态环境事件为扣分项。立足当前我国生态文明建设形势和发展阶段，上述目标指标体系尚存在以下不足。

第一，目标指标选择不尽合理，衔接不够顺畅。一是有些指标无法充分体现生态文明建设状况。例如，《绿色发展指标体系》中“增长质量”包含的“人均GDP增长率

”“居民人均可支配收入”“研究与试验发展经费支出占GDP比重”等，更多体现的是经济增长质量，而不是生态环境发展质量。二是一些衡量生态文明建设进展的重要指标项目未纳入目标指标体系。比如，“十三五”环境规划确立的受污染耕地安全利用率、污染地块安全利用率两项约束性指标未纳入《生态文明建设考核目标体系》，长期制约生态文明建设的环境基础设施建设、环境监管能力建设、绿色发展环保产业比重等，以及作为当前生态文明建设重要抓手的生活垃圾分类、黑臭水体整治、污染土壤修复等，在“两个体系”中均未得到应有的体现。三是“两个体系”之间衔接协调不够。·92·

如依据《绿色发展指标体系》规定，“公众满意程度”年度评价分值纳入五年生态文明建设目标考核体系，

但以何种形式纳入“两个体系”均语焉不详。毫无疑问，无论采取哪一种方式，缺乏相关项目指标之间（各年度评价结果之间、年度绿色发展指数与年度公众满意程度之间、各年度公众满意程度之间及其与五年目标考核公众满意程度之间）的具体加权计算方式，

都难以进行。第二，目标指标分值权重占比失衡。一是与公众感受相关的环境指标分值权重偏低。近年来，我国生态文明建设尤其强调关注公众感受，生态文明建设评价考核体系理当凸显公众环境获得感

［6］

，加

大体现公众环境获得感的指标的权重和分值。在绿色发展指标体系》中，简单以约束性指标、主要监测评价指标、其他绿色发展重要检测评价指标三类指标按3∶2∶1的权数之比进行分配，导致与公众感受密切相关且公众关注度最高的环境质量和生态保护的权重仅占35．8%，不足以体现其重要性。2016年生态文明建设年度评价结果公报》已经充分表明，根据《绿色发展指标体系》得到的绿色发展指数排名与公众满意程度排名缺乏应有的耦合度

［7］

。二是项目指标级别错位、占比失衡。比如，在

十三五”规划中，“森林发展”“空气质量”“地表水质量”“主要污染物排放总量减少”是作为环境资源类中的四项约束性指标，与耕地保有量、单位GDP能源消耗降低等指标并列。而在

《绿色发展指标体系》中，则将上述四项约束性指标所包含的二级指标（化学需氧量排放总量减少、森林覆盖率、森林蓄积量等）提升至与耕地保有量、单位GDP能源消耗降低等指标同一等级，占有相同的权数2．75%。在《生态文明建设目标评价考核办法》中，上述各指标所占分值又相差一倍以上。

（三）评价考核的数据基础性支撑不够有力生态文明建设目标评价考核离不开资源环境数据的基础性支撑。我国资源环境领域的相关权属登记、调查统计、监测监管等工作起步较晚，监测统计领域不够宽，资源环境领域的“家底”尚未完全摸清。如2016年尚无受污染耕地安全利用率、自然岸线保有率和绿色产品市场占有率等三个指标的数据

［8］

。加上长期以来各资源环境管理部门存在普遍

《《“的职能交叉，资源环境调查标准口径不统一、数据信息不共享而导致的基础数据冲突打架问题比较严重。例如，原环境保护部、原国土资源部、原农业部对耕地土壤重金属污染就分别有各自的统计方法和统计数据。另有一些指标项目如公共机构人均能耗降低率，尚缺乏科学的监测手段和计算方法。这是目前生态文明建设目标评价考核制度无法逾越的掣肘，制约了生态文明建设目标评价考核的科学性和公正性。

（四）主体功能定位的差异性体现不够充分根据《全国主体功能区规划》，将全国国土空间按照开发方式划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域四类，按照开发内容划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类。生态文明建设目标评价考核的重点和指标体系应当基于不同主体功能区生态环境禀赋和生态文明建设要求的不同而有所差异。但

《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》都未能充分体现主体功能区定位的差异性

。《绿色发展指标体系》对所有主体功能区适用相同的一级指标和二级指标，并且指标权数相同，仅对有些地区没有的地域性指标，通过将相关指标权数平均分摊至其他指

标的方式来体现差异性［9］

。《生态文明建设考核目

标体系》仅针对沿海省份增加“近岸海域水质优良比例”子目标并赋予2分分值（对非沿海省份则删去此子目标，将2分分值加至“地表水达到或好于Ⅲ类水体比例”

）［10］。以同一指标体系去衡量全国31个省（区、市）的生态文明建设水平并依此排序，其不合理、不科学性已经在《2016年生态文明建设年度评价结果公报》中体现。以北京和西藏为例，北京市的环境治理、增长质量和绿色生活三项指标均居全国首位，

以致无人能撼动其绿色发展指数第一的地位；而西藏的资源利用、环境治理、增长质量、绿色生活四项指标居于后位，将其绿色发展指数排名拖至倒数第二。对比鲜明的则是两者的公众满意程度正好相反，西藏第一，北京倒数第二。究其原因，按照《全国主体功能区规划》，北京属于优化开发区域、城市化地区，西藏则大部分地区属于限制开发区域、禁止开发区域、重点生态功能区，经济发展水平差距、主体功能定位差异导致提升了北京绿色发展

完善我国生态文明建设目标评价考核制度的路径研究

指数排名的指标，

而拉低了西藏的排名。三、生态文明建设目标评价考核制度的完善路径

（一）加强生态文明建设目标评价考核制度的落地执行

首先，明确评价考核工作的具体牵头主体。生态文明建设目标评价考核工作牵涉面非常广泛，需要多部门密切配合，

相互协作。但是，起主导作用的牵头部门必须明确并且只能确定一个，否则就难免会出现推诿扯皮现象，陷入“个个有责、个个无责”的困境。牵头部门级别要高，要有生态文明建设相关职能配置，并且要超脱于具体的生态环境事务监管，才能保证评价考核工作的权威性、公正性、科学合理性。综合上述考虑因素，建议生态文明建设年度评价工作由国家发展改革委牵头实施，生态环境建设目标考核工作由中央组织部牵头实施。就年度评价而言，国家统计局为副部级国务院直属机构，不是国务院组成部门，并且其职能相对单一，不适合作为牵头部门。生态环境部虽然是正部级国务院组成部门，但是其主要职能是生态环境领域的制度制定、监管执法，难免会因为不够超脱而影响评价的公正性。国家发展改革委同为正部级国务院组成部门，其主要职责包括“推进实施可持续发展战略，推动生态文明建设和改革职能”

，2018年3月印发的《深化党和国家机构改革方案》将其“应对气候变化和减排职责”并入生态环境部，使其不再因具体的生态文明建设事务而与地方政府发生直接监管关系。就目标考核而言，历来政绩考核都是组织部门的一项重要工作，《深化党和国家机构改革方案》也再次明确，中共中央组织部统一管理公务员考核奖惩等事务，所以，相对于国家发展改革委和生态环境部，中央组织部作为生态环境建设目标考核工作的牵头单位最为合适。

其次，完善评价考核实施的时限要求。评价考核工作的时限设计既要为评价考核的高质量完成留足时间，又要与综合政绩考核和领导干部选拔任用以及责任追究等衔接顺畅，同时，还要满足公众对政府信息需求的及时性要求

。《生态文明建设目标评价考核办法》规定，“年度评价应当在每年8月底前完成

”，“年度评价结果应当向社会公布”；“目标考·93·

学习论坛2020年第3期

核在五年规划期结束后次年的9月底前完成”，“考核报告经党中央、国务院审定后向社会公布”。建议增加

“年度评价和目标考核因特殊原因无法按时完成的，报经国务院批准可以延期6个月”，“年度评价结果应当在完成后3个月内由牵头实施部门（国家发展改革委）向社会公布”，“目标考核报告经党中央、国务院审定后，由牵头实施部门（中央组织部）3个月内向社会公布”

。再次，以公众监督和责任追究推动评价考核制度落实。《生态文明建设目标评价考核办法》规定，各省级政府、有关专项考核实施部门应当在五年规划期结束次年的6月底前分别将自查报告、专项考核结果递送考核牵头部门。如果省级政府不及时抄送自查报告、专项考核实施部门不及时递送专项考核结果，

或者牵头部门或相关部门不主动及时开展评价考核工作，该如何处理？建议针对牵头部门、省级政府、有关专项考核实施部门及相关部门的消极不作为、慢作为，引入公众监督和责任追究机制，督促其履行评价考核职责。

（二）按主体功能区分类优化评价考核目标指标体系

首先，做好目标指标的加减法。既然是“生态文明建设目标”评价考核，就要剔除非生态环境类目标指标，如“人均GDP增长率”“居民人均可支配收入”等。同时，站在2020年“十三五”收官的当口，必须着眼于“十四五”规划和2035年美丽中国基本实现的目标，将物种保护、土壤污染防治、地下水质量、固体废物尤其是生活垃圾分类处理等，纳入经济社会发展主要指标体系以及生态文明建设目标评价考核体系。

其次，实施以主体功能区为依据的差别化评价考核。2007年7月

，《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》指出，编制全国主体功能区规划有利于

“制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系”

。2010年12月，《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》要求按照《全国主体功能区规划

》“建立健全绩效考核评价体系”。这意味着“绩效考核评价体系”应当根据主体功能区定位的不同而具有差异性。不仅要在目标分解上考虑各地区经济社会发展水平、资源环境禀赋等因素的差异，还要·94·

在评价考核指标体系设置上充分考虑各地区的区位特点和发展定位，体现主体功能区定位对生态文明建设的差异性要求，

以利于各区域扬长避短，形成优势互补、整体协调的生态文明建设新局面，最终实现生态文明建设目标。建议依据

《全国主体功能区规划》对各主体功能区的功能定位，制定各有侧重、同类可比的差别化生态文明建设评价考核指标体系。即使同样的考核指标，指标分值或权数也要有所不同，以提高评价考核的科学性、针对性和导向性。分类考核的核心是根据主体功能区的功能定位不同，将其功能转换为发展方向、发展目标，并运用其

表现指标来说明其功能建设或达到的程度”［11］

。对

优化开发区，坚持严控优化的原则，重点评价考核城市环境质量管理、生态环境保护投入、环境治理和生态修复、绿色创新驱动能力等；对重点开发区，坚持强化管治的原则，重点评价考核主要污染物排放总量控制、环境综合整治工程、化学品环境管理、污染防治设施建设与运行等；对限制开发区中的重点生态功能区，坚持生态优先的原则，重点评价考核其生态服务功能和提供生态产品能力，包括水源涵养、防风固沙、生物多样性维护等生态调节功能、生态系统的完整性和稳定性、土壤环境维持等；对限制开发区中的农产品主产区，坚持安全发展的原则，侧重评价考核耕地保有量和土壤环境、农村面源污染防治、秸秆等综合利用、畜禽养殖综合治理、农村人居环境改善等；对禁止开发区，坚持强制保护的原则，侧重评价考核自然文化资源的原真性和完整性保护水平和动态变化、人为干扰及开发活动管控等。

再次，对评价考核结果实行分类排序和划分等级。只有主体功能定位相同或类似、生态文明建设发展阶段大体相当的省份，其生态文明建设进展情况才具有可比性。例如，

北京、上海、天津、广东、浙江等省市多属于城镇化水平高、经济发展水平领先的优化开发区，可以作为一类来排序和划分等级；而河北、山西、安徽、河南、湖北等多属于经济发展水平和城镇化水平较低的农产品主产区，可以作为一类来排序和划分等级；西藏、甘肃、宁夏、青海和新疆等多属于经济发展相对落后、关系全国或较大区域的生态安全、以提供生态产品为主的重点生态功能区，可以作为一类进行排序和划分等级。

“（三）夯实生态文明建设目标评价考核的数据支撑基础

自然资源“家底”和生态环境数据是客观评价资源利用效率和生态环境质量状况、动态反映生态文明建设成效、科学进行评价考核的基本依据。夯实自然资源和生态环境数据支撑基础是一个庞大的系统工程，涉及生态文明、经济、社会、文化等广泛领域，

数据的采集、监测、分析、统计涉及生态环境、自然资源、水利、林业、农业农村等众多部门，既有垂直管理也有属地化管理。目前，当以摸清资源环境状况、

把握动态变化、实现数据共享为目标，从以下方面着力，为生态文明建设目标评价考核打造坚实的数据信息基础。

首先，进一步上收自然资源和生态环境监测事权。为避免属地监测模式带来的地方行政干预和弄虚作假，从机制上使数据监测与利益相关者脱钩，2015年8月，国务院办公厅印发的《生态环境监测网络建设方案》要求“适度上收生态环境质量监测事权”

。在2016年空气质量监测事权上收工作全面完成的基础上，

2019年下半年国家地表水环境质量监测事权上收工作也已圆满完成。应将国家空气质量监测、地表水监测领域行之有效的监测事权上收、采测分离监测模式等经验，在生态环境质量监测和自然资源监测领域推而广之，以实现数据信息的真实客观。尤其要强化人工智能、卫星遥感等高新技术的应用，实现对资源环境监测活动的全程监控和实时监控，提高基础数据的准确性和及时性。

其次，加快资源环境基础数据信息平台和网络建设。目前，我国在空气质量、地表水环境和土壤环境的监测网络布局上已取得可喜成效，为客观评价考核大气、地表水和土壤环境质量状况提供了坚实的监测数据支撑。但生态文明建设目标评价考核体系包含自然资源和生态环境的各个方面，需要将各类数据信息有效集成并把握其动态变化及趋势。为此，需要建立资源环境数据信息部际协作机制，搭建自然资源和生态环境数据信息平台，由国家统计局牵头，对分别掌握在生态环境、自然资源、水利、农业农村等部门的自然资源和生态环境数据信息实行及时汇总集成和关联分析，实现互联共享，并向社会统一发布生态文明建设目标评价考核相关数据信息。

完善我国生态文明建设目标评价考核制度的路径研究

再次，严惩数据信息造假及其他不当影响监测结果的行为。自党的十八届五中全会提出“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”以来，该项改革工作稳步快速推进，生态环境监测数据受地方干扰、弄虚作假的现象得到一定程度的遏制。但是，在利益的驱动下，各种数据造假形式推陈出新。如2016年西安市给空气采样器戴口罩事件、2018年临汾市堵塞采样头及向监测设备洒水事件、2019年成都用雾炮车不间断喷淋空气监测站事件等。无论何种形式的数据造假，都是对国家环境监测制度的恣意破坏、对公众的公然欺骗和对政府公信力的严重伤害，必须依据党内法规和国家法律严惩不贷，以维护数据信息的严肃性、权威性。

（四）强化生态文明建设目标评价考核结果的运用

从既往实践看，生态环境评价考核结果不管用、不好用、没大用，生态环境问题频发而当地党政负责

人反而升迁重用的“咄咄怪事”［12］

不是个别现象。

要真正发挥政绩评价考核的“指挥棒”作用。当前，强化生态文明建设目标评价考核结果的运用，应建立和完善“四结合”机制。

首先，抓住“仕途”，建立评价考核结果与干部选拔任用相结合的机制。干部选拔任用既是关系党和国家事业的重大战略任务，也是关系领导干部个人价值实现和理想抱负追求的重大利益事项。发挥生态文明建设目标评价考核结果的导向作用，必须将评价考核结果与“官帽”直接挂钩，使其真正成为领导干部提拔任免的重要依据，让生态文明建设的有为者有位、无为者无位、乱为者让位。对推动绿色发展成绩特别优秀的领导干部可以破格或者越级提拔，这与新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》

关于“特别优秀或者工作特殊需要的干部，可以突破任职资格规定或者越级提拔担任领导职务”的规定完全契合。这里特别强调要用好“一票否决”利器。《党政领导干部选拔任用工作条例》强调，要严格控制‘一票否决’事项”，意味着“一票否决”应当限定于极其重要的事项或领域

。“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计”［13］

，生态安

全事关国家安全大局，绿色发展理念事关我国发展全局，对生态环境考核实行“一票否决”不仅可行，

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“学习论坛2020年第3期

而且必要。

，其次，抓住“名声”建立评价考核结果与荣誉口碑相结合的机制。为政者莫不期待一个“好名，声”都希望个人的能力和努力获得公众的认可、上级的嘉奖。要让生态文明建设政绩突出的地方党政“当英雄”、，领导为其“挂红花”授予先进个人和优秀领导班子以荣誉称号；对保护生态环境不力、对重大环境损害事件负有责任的领导干部要通报批评、诫勉谈话；要充分利用各种媒体宣传渠道，加大对先进事迹的报道力度和对负面事件的曝光力度，将生态文明建设精神奖惩的虚功实做，营造奖优罚劣的生态文明建设良好舆论氛围。

，再次，抓住“实惠”建立评价考核结果与资金支持、物质奖励相结合的机制。生态文明建设只讲奉献和担当、只有精神激励是不够的，还必须充分发挥物质激励的作用，让生态文明建设的典范不吃亏、得实惠。对生态文明建设成绩突出的地区要加大财政转移支付的力度，尤其是对为了整体生态环境而牺牲发展机会和经济利益的农产品主产区、重点生要以生态保护补偿等形式实施有效转态功能区等，［参考文献］

移支付。对生态文明建设评价考核优秀的单位和个人，也要给予相应的物质奖励。

，最后，抓住“责任”完善评价考核结果与问责，“对追责相结合的机制。*总书记严厉要求那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必

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须追究其责任，而且应该终身追究”。对发生严

重生态环境破坏事件以及评价考核不合格的各级党委和政府领导成员，对贯彻落实决策部署不严、执行生态环保法律不力、不顾生态环境盲目决策、对生态环境损害事件处置不力的党政领导干部，务必按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试）》《刑法》行等党内法规和国家法律的规定，严格追究其党纪政纪和法律责任。同时，建立评价考核与领导干部自然资源资产离任审计联动机制，将任期内生态文明建设年度评价排序靠后、五年考核不合格或多次发生重大生态环境破坏事件的地区领导干部，作为自然资源资产离任审计的重点对象，按照《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》的规定予以重点审计。

［1］［14］M］．北京：中央文献出版社，中共中央文献研究室．*关于社会主义生态文明建设论述摘编［2017：99、100．

［2］D］．湘潭：湘潭大学，2016．肖瑶．生态文明视域下政府生态政绩考核机制优化研究［［3］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进

为全面建成小康社会而奋斗：在中国共产党第十

N］．人民日报，2012－11－18．八次全国代表大会上的报告［

［4］EB/OL］．http：//www．mee．gov．cn/xxgk/hjyw/中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见［201505/t20150506_300904．shtml．

［5］［12］［13］J］．求是，2019（3）：4～19．*．推动我国生态文明建设迈上新台阶［［6］N］．人民日报，2016－12－27．孙秀艳．环境考核就应突出群众感受［

［7］［8］2016年生态文明建设年度评价结果公报［EB/OL］．http：//www．stats．gov．cn/tjsj/zxfb/201712/t20171226_1566827．html．

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［10］生态文明建设考核目标体系［EB/OL］．https：//www．ndrc．gov．cn/fggz/hjyzy/stwmjs/201612/W020190911455757596964．pdf．

［11］J］．江西社会科学，2012（7）：王志国．关于构建中部地区国家主体功能区绩效分类考核体系的设想［65～71．

［责任编辑：向长艳］

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