市场监管改革后，食药监最大的困境

市场监管改⾰后，⾷药监最⼤的困境

笔者2013年进⼊⾷药监系统，已闻“惊变”，可能要实⾏市场监管体制改⾰。恰⾝边有⼯商、质监的好友，⼀起讨论⼀起展望，虽然声⾳不同，但均坦⾔，改⾰之路将会充满荆棘与困阻。14年，笔者所在辖区，改⾰的靴⼦终于落下，原⼯商、质监、⾷药监合并为市场监督管理局。笔者所在⾷药监稽查⼤队，年轻⼈居多，在这次改⾰中均充实到基层监管队伍中。

笔者谈谈⼀年来所在辖区的变化，因样本有限，可能有不周之处,请谅解。

⼀、改⾰并⾮三局融合，市场监管继承原⼯商⾏政体制

因原质监、⾷药监⼈员少，派出机构不健全等原因。此次改⾰基本继承原⼯商体制，实际上是其它两个部门融⼊⼯商⾏政系统。优点是，背靠⼤树好乘凉，⼯商⾏政系统拥有浓厚的底蕴，制度相对完善。笔者在⼀年内经历法规、稽查两⽅⾯⼯作，深深感到⼯商⾏政系统制度的健全、法规完备，尤其执法办案时，内外部程序相当完善，是原⾷药系统难以⽐拟的；但另⼀⽅⾯，⼯商⾏政犹如⼀艘巨轮，缺少灵活性与执⾏⼒。相⽐原⾷药系统，笔者要花⼤量的时间与精⼒去应付内部程序。笔者曾收到某市场抽检检验报告，想要找到负责送达或者可提供联系⽅式的科室，却遇到⼏个科室相互推诿，⽆科室解决的囧境。这种情况并⾮罕见，很多原⾷药监同事都反应：⼋⼩时⼯作，七⼩时内耗。原本充满活⼒的⾷药监年轻⼈，连个浪花都没打起来，就融⼊平静的死⽔中。笔者仿佛看到了《创新者的困境》中那些如⽇中天的企业，却在辉煌中倒下。决策者或者布局者，原先希望可以利⽤⾷药系统的冲劲和⼲劲去推动⼯商体制的创新，但是⽬前结果并不理想。

⼆、交叉职权理清，重⼼下沉派出机构

从理清交叉职权来说，改⾰的⽬的还是达到了。原三局交叉事项，主要集中在⾷品安全这⽅⾯，如⽆证餐饮、⼩作坊等，因体制改⾰混同。相⽐外部事物的理清，内部依然尴尬，因为仅将困境交由基层派出机构，实质是⼀种不负责的推卸⾏为。因为监管⾯扩⼤，基层实际上并没有做好准备。如笔者曾接到⼀个关于涉嫌存有安全隐患的煤⽓瓶举报，到达现场后发现该经营主体还涉嫌未经许可从事经营的⾏为，未获取《营业执照》、《⾷品经营许可证》、《烟草许可证》，笔者甚⾄发现货架上有⼏盒感冒药品，但因数量较少，现场⽆法认定是否存有经营⾏为。⼀个⼩举报迁出三类违法⾏为，可能涉嫌违法了五部法律法规。这也反映市场监管基层困境：承接原三局监管职责、但缺少专业⼈员和⾻⼲⼒量。原本应为两者纽带的中坚⼒量——业务科室，在遇到实际⼯作往往选择“隐形”，漠视基层在实际监管执法中的⽆奈与困惑，导致基层⽆所适从，不愿承担责任，⼯作主动性减弱。

三、年龄结构不合理，年轻⼈缺少⼯作动⼒

市场监管局成⽴以后，基层最⼤声⾳，就是抱怨“⼈少事多”。笔者认为，市场监管改⾰最⼤弊端并⾮体制，⽽是在于⼈。以⾷药监为例，原先20⼏个⼯作⼈员，监管着全县的“四品⼀械”。内部很少听到类似声⾳，但是监管下放以后，基层处处充满抱怨，有的基层所甚⾄拒绝开展某放些监管⼯作。市场监管真的缺少⼯作⼈员吗？答案是否定的，三百多⼈的⼤单位，如果可以挖掘内部潜⼒，⾜矣承担监管任务。但实际上，改⾰后，⼈⼿反⽽更加紧张。市场监管改⾰绝⾮拍脑⼦决策，决策者在设想改⾰时，已做了⼤量的数据分析和可⾏性讨论的。数据不会说谎，笔者曾经负责投诉举报⼯作，⼤量的投诉举报集中在⾷品领域，涉及⾷药监的⽆证参与、质监⼩作坊、⼯商市场流通、城管负责占道经营、环保的排污及公安的噪⾳等问题，这些投诉举报是⾷品领域顽疾的缩影，综合执法有利于顽疾的解决及⾏政资源的有效配置。市场监管改⾰操作，过度强调职能融合，忽略三局原有特点。过多注重职能体制改⾰，忽略了⼈事制度。原本⼯商⾏政系统就存有“年龄结构不合理、留不住年轻⼈”的弊端。改⾰后，这个弊端扩⼤了：⼀⽅⾯，年轻⼈希望离开市场监管系统，局⾥甚⾄要靠出台硬性规定，防⽌年轻⼈外流的怪像，已⾜够讽刺；⽽另⼀⽅⾯，年轻⼈承担⼤量的⼯作的同时，但成长的空间却⼗分有限，不少基层领导千⽅百计把年轻⼈圈在基层岗位上，以保证有⼲活的⼈。在这个怪圈下，本该充满活⼒的年轻⼈，却对⼯作失去热情。

笔者刚过⽽⽴之年，⼼⾥⼀直在喊：年轻⼈不怕苦不怕累，但是希望拥有⾃⼰的舞台！这也是许多基层年轻⼈的呐喊：请给我们⼀⽚成长舞台。正如《亮剑》中，李云龙所讲的那样，“任何⼀⽀部队都有⾃⼰的传统，传

统是什么？传统是⼀种性格，是⼀种⽓质．这种传统和性格是由这⽀部队组建时，⾸任军事⾸长的性格和⽓质决定的，他给这⽀部队注⼊了灵魂，从此，不管岁⽉流失，⼈员更迭，这⽀部队灵魂永在。市场监管改⾰之后，最⼤的困境：基层不敢亮剑！我前⽂所述，市场监管改⾰最⼤的问题，不在于“体制”⽽在于“⼈”。基层为何不敢亮剑？⼀怕担责！⼆怕问责！三怕追责！既然前途荆棘密布，更应选贤任能。尤其融合之初，更应该选择那些勇于担当、敢于担当的⼲部到重要岗位上，⽽不仅仅是⼒求平稳，让那些“愿做事、想做事、能做事”的⼲部寒⼼。从调整后看来，有的业务科室或基层所，已爆发出⼗⾜的⼲劲和冲⼒，⽽不少机构却还在计算⾃⼰的“⼩九九”，搪塞推责。作为市场监管⼈，笔者希望⾯对荆棘和困阻，更应展翅⾼飞，不畏艰险。记得⼊职培训的时候，有位⽼同志说过，看到我们，想到⾷药监局刚成⽴的时候，许多同事夜以继⽇不知疲倦的⼯作，如早晨⼋九点的太阳，蓬勃向上。很怀念⽼同志所说的那个年代，⽽笔者现在却只能通过⽂字呐喊！ 在此，笔者提出如下⼏点建议：

⼀要建⽴合理的⼈才培养和流动机制，相信年轻⼈。笔者还是那句话，市场监管改⾰的成败，不在于体制，⽽在于⼈！相⽐企业，⾏政机关并没有建⽴完善的⼈事⾏政机构，也缺乏科学的⼈才流动和晋升机制。这导致不少⼲部存有“少做少错、多⼲多错”的思维，⼯作缺乏动⼒。领导⼲部甚⾄考虑⼈事安排的时候，⾸先安排那些不能胜任或不爱⼯作的⼲部，⽽不是从“⼈尽其能、物尽其⽤”的⾓度出发，导致⼤量德才兼备的优秀⼲部⼀直固定在基层岗位，最好的年华耗费在报数据、写⼩材料、记录会议上等⼯作上。记得⼈事调动会议上，某位领导劝慰说，“某些优秀的⼲部，组织也许⼀辈⼦都发现不了！那也没办法”。其实笔者更想问，是发现不了，还是不想发现？如果发现不了，为何强求年轻⼈努⼒履职？⼜为何制定种种政策，限制年轻⼈赶赴⾃⼰的舞台？借⽤马云“退休”演讲稿：相信年轻⼈就是相信未来！市场监管改⾰的成败，离不开年轻⼈的努⼒。

⼆要适时调整市场监管改⾰思路，建议存有多种监管模式。市场监管改⾰，沿⽤原⼯商的体制，这并没有错。《创新者的困境》⼀书也指出：许多⼤企业在如⽇中天的时候倒下了，只是因为过度相信过去成功的经验，缺乏创新，导致最终失败。改⾰应留有创新的可能性，“综合执法改⾰并不排斥建⽴专业的执法队伍，作为⼤执法体系的补充”。⽬前，基层最⼤的声⾳就是改⾰⼀⼑切，以笔者所在地区为例，实⾏县级层⾯监管和执法分离原则。业务科室仅做线索移送，缺少⾜够的指导和沟通。对于简单案件，办案机构尚可依照法律办事，对于复杂案件，办案机构有种⼒不从⼼的苦恼。移交的材料，⼤多数情况下仅限于现场笔录和⼏张照⽚，办案机构⼀头雾⽔，对违法⾏为的危害性和法律适⽤拿捏不准，向业务科室请教或请⽰的时候，业务科室往往⼤⾏官话、含糊其辞。事实上，建⽴⼀⽀专业的药械执法队伍，并不存在法律上或者体制上任何问题，⼀味强调⼤执法的概念，并不符合⽬前基层监管实际。原先从事药械监管、⼯商经检⼯作的同事也均认为应建⽴专业的药械执法队伍。以惠普公司为例，其能够维持其在个性化的打印机市场的领先地位，是因为它创建了专门⽤来⽣产和销售喷墨打印机的部门，⽽这⼀部门，完全独⽴于负责⽣产和销售激光打印机的部门。《创新者的困境》⼀书出版后，许多⾯临困境的公司设⽴了独⽴的组织单位，⽽成功地成为⾏业的领导者。在市场监管之初，不必急于求同，不妨设⽴⼏种并存的思路，最⼤程度的保证改⾰的成功。

三要适当放权，给予基层更多的⾃由裁量权。由于《⼴告法》、《⾷品安全法》、《医疗器械监督管理条例》等法律的修改，导致基层出现⼀种“轻责重罚”的局⾯，⽐如“⼀个过期⾯包罚款五万元”、“带‘最’的宣传包装袋罚款⼆⼗万元”的局⾯，使得基层陷⼊“监管与处罚”⽭盾的局⾯。因为“追责”的达摩克斯之剑⾼悬，使得基层明知责罚过当，依然要“依法办事”，⽽事实上，这些违法⾏为并不鲜见，使得基层陷⼊“两难境地”，有时⼲脆做把脑袋埋在沙⼦⾥的鸵鸟，视⽽不见。所幸，⽬前司法机关达成⼀致意见：如果出于案件本⾝考虑，⾏使⾃由裁量权的⾏为不认为是犯罪。⽽不少地⽅开始反思，如慈溪市发布的《慈溪市市场监督管理局⼩⾷杂店、⼩餐饮店轻微⾷品违法⾏为适⽤法律条款规定（试⾏）》，就妥善的解决基层监管两难。改⾰已成事实，但并不算成功，与其讨论种种不是，不如全⼒拼搏。我们并不是为某个体制⽽⼯作，⽽是为了肩上的责任⽽前⾏。在此，借⽤孙中⼭先⽣的话与所有的市场监管⼈共勉：“⾰命尚未成功，同志仍需努⼒”。——⾷药法苑