海关行政指导运用探析

海关行政指导运用探析　严琳　徐俊　摘要：行政指导作为一种柔性、灵活和有效的行政管理方式，广泛运用于现代政府职能管理中。多　年来，海关行政指导更多以政务公开的形式运用在监管服务中，缺乏专门的系统研究，导致相应的制度体　系不甚完善。笔者从海关在行政指导实践现状与不足入手，剖析了海关强化行政指导工作的必要性，对如　何建立海关行政指导的长效机制提出了思考与设想。　关键词：海关；行政指导；运用；探析　行政指导作为一种柔性、灵活和有效的行政管　理方式，目前正被积极推广运用于现代政府职能管　理中。多年来，基于海关业务专业性、行政强制性　表彰、奖励类；劝阻、告诫类；商讨、协商、沟通　类；协助、协调类；指导、引导、辅导、帮助类；　宣传、推荐、推广类；提供咨询、发布官方信　息类。　和信息独占性较强的属性特点，行政指导以各种形　式散存于海关的行政行为中，较好地弥补了刚性执　法留下的空缺，满足了公众的诉求。但由于受到国　内行政指导立法环境的影响，海关对行政指导一直　二、强化海关行政指导的必要性　（一）强化海关行政指导是海关提升关企和谐　度的有效途径　缺乏系统研究，导致海关行政指导的制度体系不甚　完善。笔者拟从海关在行政指导的实践中存在的不　行政指导作为一种柔性、灵活和有效的行政管　足分析人手，剖析海关强化行政指导工作的必要　性，对如何建立海关行政指导的长效机制提出思考　与设想。　一理方式，贯穿了以人为本理念，以事前引导，事中　指导，事后规导为手段，对于塑造亲民便民的海关　形象具有积极意义；其结果能够很好地适应当前经　济发展形势和社会变革的需要，减少行政争议，是　促进社会稳定，关企和谐的行之有效的政府手段。　（二）强化海关行政指导是海关实现把关与服　务的有效抓手　、行政指导的定义、特征和形式　行政指导，就是行政机关在其所管辖的事务范　围内，根据国家的政策规定或　律原则，针对特　定的公民、法人或其他组织，用非强制性的方法或　手段，取得该行政相对方的同意或协助，有效地实　现一定的行政目的的主动的管理行为。　行政指导的特征包括：行政指导是非权力行政　作为国家的进出境监督管理机关，海关既要为　国把关，又要促进发展。行政指导可以在“把关”　与“服务”之间游刃有余，恰到好处地实现“刚　柔相济”，取得行政处罚、行政强制、行政审批、　活动，不以国家权力为后盾；行政指导是一种事实　行为，不产生法律效果；行政指导是行政机关单方　面的意思表示，属于单方行为；行政指导一般适用　于有较大幅度弹性的管理领域；行政指导适用法律　行政命令等传统刚性行政手段所难以达到的效果，　从而实现把关与服务的平衡。　（三）强化海关行政指导是海关提高行政效率　的必要手段　优先的原则；行政指导是一种外部行为。　行政指导的常见形式可分为以下７类：提倡、　海关的行政对象涉及境内境外、企业个人、货　物物品运输工具等，面广量大，层面众多；行政内　作者单位：南京关区苏州工业园区海关办公室。　３６　容政策性强，随形势变化快，强制力度大；行政过　程的程序性强，对速度和效率要求高。强化行政指　导，有利于保障公众知情权、参与权，提高社会运　行效率，降低相对人运行成本，有效维护公众　权益。　（四）强化海关行政指导是海关依法行政的重　要内容　探索行政指导的法治化路径，与传统行政手段　相互补充，构建更为全面的海关法制体系，是海关　依法行政工作的题中之义。提升行政指导的规范化　运用水平，建立健全行政指导体系，完善相关操作　制度，防范因此带来的行政风险，避免因此造成的　行政争议，也符合海关依法行政的一贯追求。　三、行政指导在海关实践中的　运用与存在的不足　（一）海关行政指导发展经历了三个阶段　早在８０年代中后期，海关就在实践中开始了　行政指导方式的自觉不自觉运用，大致可以分为三　个阶段：　第一，萌芽起步阶段（１９８７年～２００１年）。　当时只停留在奖励、鼓励的范畴上，未意识到这是　一种行政指导行为，更未深入研究及运用行政指导　制度。例如，在国家法律层次上，１９８７年实施的　《中华人民共和国海关法》在第５８条第３款即规　定了：“海关对检举或者协助查获违反本法案件的　有功单位和个人，应当给予奖励”；在国务院行政　法规层次上，１９９２年４月１日实施的《中华人民　共和国进出口关税条例》第４０条规定：“海关对　检举或者协助查获违反本条例的偷税漏税行为的单　位和个人，应当按照规定给予奖励，并负责保　密”；在海关部门规章的层次上，有《中华人民共　和国海关对检举或协助查获违反海关法案件有功人　员的奖励办法》和《中华人民共和国海关总署对　于检举或协助海关查获低报、瞒报价格案件的有关　人员给予适当奖励的通知》等等。　第二，初步尝试阶段（２００１年一２００５年），　海关工作方针调整为新１６字方针，海关的服务意　识明显提升。作为“依法行政”的补充，在海关　的四大主要职能（即监管、关税、统计、查私）　的履行中，大量运用行政指导这种极富民主精神的　积极而柔和的行政管理手段，并有针对性地在管制　性的制度中穿插了大量的行政指导方式。例如，在　严琳等：海关行政指导运用探析　海关的监管职能中，通过引导、提醒、建议等方式　提供一些服务性的工作，达到提高通关速度的目　的；在海关的关税职能中，开通了网上银行，方便　行政相对人缴纳进出口环节税；在海关的统计职能　中，海关通过向社会提供进出口信息，公布各种进　出口数据，并进行综合分析，为行政相对人提供优　质全面的信息服务，对于正确引导行政相对人进出　口行为起到了应有的作用。　第三，深入推进阶段（２００５年至今），２００５　年底《海关关务公开办法》颁布实施，并在２００７　年结合《政府信息公开条例》进行修订，海关行　政指导工作在法制化的方向坚定迈进。办法围绕如　何保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权和　监督权，增强海关工作透明度，充分发挥海关信息　对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用　等，作出了较为全面的规定。这一阶段，海关系统　网站建设逐步规范，网上服务大厅规模上马，网上　开辟咨询专栏，解答各种进出口政策、法规方面的　问题，海关行政指导的网络化进程加快；在海关的　法制工作中，每年组织大量的法规宣讲、政策解　读，散发法律指引等手册，来引导相对人的行政选　择，并通过其它大量的立法活动，使行政指导制度　在海关各个职能中全面开花。　（二）目前海关行政指导工作中存在的不足　由此可见，二十多年来海关行政指导的萌芽、　成长与发展不可否认。但同样不可否认的是，海关　行政指导工作的开展还很不成熟，不够规范。　１．尚未形成行政指导的整套工作机制。在海　关立法上尚未见到完整地使用“行政指导”的提　法。这从一个侧面说明海关行政指导工作还没有作　为一个专有门类引起高度重视，尚处于缺少统一规　范的状态。目前“指导”、“引导”、“鼓励”、“提　倡”等提法均散落在不同的规定之中，需要我们　在行政指导的框架下，把各类非强制性管理方式整　合成一套工作机制，使之全面、规范、有效。　２．误将政务公开等同于行政指导。相对于行　政指导，政务公开开展时间早，影响深入。由于相　当大部分政务公开举措同样属于行政指导范畴，行　政指导的许多做法一直以来在政务公开框架下面向　大众，因此，容易将行政指导等同于政务公开。以　为政务公开搞好了，就是做好了行政指导工作，人　为地缩小了行政指导的范畴。　３．在运用范围上较为局限，未建立相应的约　３７　上海海关学院学报　２０１０年第３期　束和纠错机制。目前，海关行政指导制度主要是公　告、政策辅导等类型，主要目的是缓解通关压力、　提高通关速度。在其他方面应用较少，尤其是缺少　对行政预警、行政纠错、处罚案件行政回访等方面　的探索。因此目前急需统一思想，深入研究，厘清　行政指导的内涵与外延。　４．在运用过程上不够规范，海关行政指导发　生异化的情况时有发生。由于海关的行政指导制度　并无实体和程序的规定，仅是处于实践尝试探索阶　段，因此无论是海关的工作人员还是相对人都难免　出现不规范的操作。对违法运用、越权运用、不当　运用或失误，无法律上的界定与必要的救济和监　督。海关与行政指导相对人信息交流较少，缺乏关　民合意；多数规定都相当原则，即便结合上下文来　看，在理解上的伸缩性仍相当大。　四、对强化海关行政指导工作的思考与建议　（一）强化海关行政指导应从转变观念开始　正确理解政务公开与行政指导之间的关系，以　更开放、更科学、更理性的态度，引导海关上下切　实树立起公益与私益平衡观、公民权利与行政权力　协调观、行政目的与社会效果统一观、公平与效率　统一观，以及行政成本效益观、行政民主观、行政　责任观等一系列现代行政法治观念，通过观念更新　为行政指导规范推行创造必要的思想认识条件。应　在普法教育和法制宣传中增加海关行政指导的内　容，以使广大关员和公民对海关行政指导有比较正　确和基本的了解，为实施行政指导打下必要的社会　基础。　（二）强化海关行政指导应抓住７种行之有效　的形式　１．重大项目行政辅导。对重点项目实施重点　辅导，引导企业强化发展战略，根据国家产业政策　积极进行改革，增强企业竞争力。同时为重大招商　引资项目、企业投资项目、企业技术革新项目、重　大行政许可项目提供行政指导和服务。　２．服务发展行政建议。在履行监管和服务职　能中，海关在日常监管中为企业积极提供产业信　息，引导企业有效参与市场竞争，规范企业经营行　为，为企业健康发展提供建议和意见。　３．监督管理行政劝勉。针对市场主体内部制　度缺失、疏于管理出现的违法行为，以及海关在稽　核过程中发现市场主体存在的普遍性问题，海关可　３８　以约见其法定代表人或相关负责人进行谈话劝勉，　督促其完善制度，整改自身存在的问题，避免违法　违规行为再次发生。　４．执法事项行政提示。海关根据对群众举报　投诉情况和日常执法数据的分析，在某一违法行为　易发时段到来之前，以口头或书面形式向行政相对　人宣传、解释法律法规，提前告知海关各项监管要　求，提示、引导、督促其按照法律法规及政策要求　履行义务，加强自律，尽可能减少违法行为发生。　实施执法事项提示，可以采取集中或个别提示的　方式。　５．轻微问题行政警示。对行政相对人违法情　节较轻、无主观故意并及时纠正、没有造成严重社　会危害的违法违规行为，海关可采用行政告诫、警　示方式要求其立即纠正，并告知其应明确知晓的行　为规范和要求，而不对其进行行政处罚。　６．违法行为行政纠错。在行政处罚过程中，　海关应当同时责令被处罚对象停止和改正违法行　为，并告知其应当遵守的行为规范和改正违法行为　的措施，防止违法后果进一步扩大，引导其自觉　守法。　７．重大案件行政回访。海关对符合重大行政　处罚备案条件或对社会具有普遍影响的案件，定期　或不定期地进行回访，督促整改措施落实，巩固行　政执法效果，促使行政相对人继续自觉遵守法律　法规。　（三）强化海关行政指导应建立健全６项长效　制度　在符合海关法律精神、原则和规则的前提下，　以积极实践为基础，加强对行政指导的立法规范或　制度探索，形成科学有效的规范体系，实现行政指　导行为的正当化、规范化和制度化，这是海关行政　指导演进发展的必然方向。具体包括：　１．建立健全海关专业技术指导制度。积极借　鉴、探索、扩展海关行政指导行为的实现形式，充　分发挥海关在进出口专业技术知识方面的优势。例　如，可由海关出面组织各方力量，如更加充分地利　用报关协会等平台，对中小企业进行商品归类、贸　易管制、税收政策等专业指导，帮助企业更有效地　应对国家政策变化，根据政策导向及时调整经营策　略、调配资源，争取更大赢收。　２．建立健全海关官方信息发布、提示制度。　在现代信息社会中，及时、准确、完整的信息对一　严琳等：海关行政指导运用探析　个公民、企业或社会组织来说至关重要。而海关因　其地位、职能、工作性质、人员素质等方面的特殊　性，在信息的收集、整理和运用方面具有特殊优　和影响。通过正面的表彰、鼓励、奖励等方式　（包括非物质激励因素），来引导和影响行政相对　人的价值取向和行为选择，这是行政指导制度的一　个长处。海关行政表彰、鼓励、奖励不是单纯的物　质利益手段，其中既包括物质激励措施，还包括对　精神激励措施的采用，往往是两种激励措施的有机　结合。　６．建立健全海关政指导救济制度。所谓行政　指导的救济制度，是指当受指导方认为在行政指导　势。要依托政府信息公开条例和海关关务公开办　法，进一步建立健全海关行政信息发布、提示制　度，为行政相对人提供优良的信息服务，这对于正　确引导行政相对人的行为选择，保障经济与社会生　活的健康运行，无疑具有积极意义。　３．建立健全海关行政指导行为公开制度。作　为重要的行政程序制度，行政公开对于民主行政和　法治行政的实现具有重要作用。已有一些国家通过　立法渠道规范了行政指导的公开制度。如《韩国　行政程序法》第４９条和第５１条就规定，指导者应　向受指导者说明行政指导的宗旨、内容及指导者身　过程中因指导方的责任造成其合法权益受到损害　时，或认为听从行政指导后其合法权益牺牲太大　时，通过法定渠道就该行政指导行为及其后果进行　争议，以求得到及时有效的裁断和救济的法律制度　安排。健全的行政指导救济制度至少应包括与行政　份，在受指导者为复数时应公布成为行政指导共同　指导有关的监察专员、行政复议、行政诉讼、行政　赔偿、行政补偿等项制度，它们从多种角度对行政　指导的负面后果进行补救。建议明确将海关的行政　内容的事项等等。海关可以借鉴别国经验和结合国　情关情，有针对性地采取制度创新举措，建立健全　行政指导公开制度，切实增加行政指导行为的透　明度。　４．建立健全海关行政劝告、告诫、说服制度。　海关针对经济与社会管理的特殊需求，可采取书面　指导制度纳入到海关的救济体系中，同时解决好行　政指导不当的责任追究问题，以实现有损害就有救　济的原则。　或口头形式对行政相对人进行劝告、告诫、说服等　五、结语　等，以谋求其作出一定作为或不作为，以达到预期　的行政目的。为保证此类行政指导行为的效果，行　政机关的劝告、告诫、说服等行为应力求规范化、　高效化，以使受指导者明确地知晓行政指导行为的　内容和要求。　诚然，在国内尚不完善的行政指导立法环境　下，要求海关在行政指导法治化道路上单兵突进显　然不现实。但是，行政指导在长期行政管理实践中　表现出来的特殊实用性却是显而易见的，强化海关　行政指导工作，不仅符合我国行政法和行政法学在　新时期和未来发展趋势，也是一项让政府、海关和　企业都欢迎、均受益的三赢工程。　（责任编辑唐龙桂）　５．建立健全海关行政表彰、鼓励、奖励制度。　社会主义市场经济和民主法治的发展需要发挥激励　因素的作用，经济主体的行为需要从正面加以引导　参考文献　［１］尹娇．从海关行政指导制度的法治化改革看和谐海关制度的建立［Ｊ］．海关执法研究，２００８，（２）．　［２］莫于川．行政指导若干理论与实践问题研究——以行政指导法治化为中心（第五章）［Ａ］．行政法论丛（第四卷）［ｃ］．北京　法律出版社，２００１．　［３］罗豪才．在邓小平理论指导下走向繁荣的中国行政法学［Ｊ］．中国法学，１９９８，（５）．　［４］应松年．中国行政法的发展［Ｊ］．政法论坛，１９９８，（５）．　３９