当前我国环境保护政策述评——基于政策科学视角的分析

维普资讯 http://www.cqvip.com 中国发展２００６－￣４期　当前我国环境保护政策述评　基于政策科学视角的分析　孙远太　（郑州大学公共管理学院，河南郑州，４５０００１）　摘要环境保护是我国的一项基本国策。经过多年的发展，我国已形成了包括三大政策和　八项制度的环境保护政策体系。这些政策对我国的环境保护工作起到了重要的促进作用，但在执　行过程中也面临着一些问题。本文从政策科学的角度分析我国的环境保护政策并据此提供政策建　议。　关键词　环境保护；政策；政策分析　环境为人类生活和生产提供了必需的资源和条　进行社会主义现代化建设，正在经历从农业社会向　件．是我们生存和发展的基本前提。随着社会经济的　工业社会的过渡。我们决不能走西方工业国家“先污　发展，环境问题已经作为一个不可回避的重要问题　染，后治理”的老路，而应该提前把环境保护放到一　提上了各国政府的议事日程。保护环境，减轻环境污　个重要的位置。这既是历史的教训，也是我们在环境　染．遏制生态恶化趋势。成为政府社会公共事务管理　危机日益深化情况下的一种被动选择。因为环境问　的重要内容。对于中国而言，保护环境是我国的一项　题已成为危害人类健康。制约经济发展和社会稳定　基本国策，解决全国突出的环境问题，促进经济、社　的重要因素。　会与环境协调发展和实施可持续发展战略。是政府　一、我国当前环境保护政策的基本内容　面临的重要而又艰巨的任务。　经过二十多年的发展。我国的环境保护政策已　公共问题是公共政策的逻辑起点。任何公共政　经形成了一个完整的体系，它具体包括三大政策八　策都是为了解决某种社会公共问题。而环境保护政　项制度，即“预防为主，防治结合”，“谁污染，谁治　策则是为了解决社会的环境问题。因此，环境问题的　理”。“强化环境管理”这三项基本政策和“环境影响　出现是环境保护政策形成的现实依据。环境问题不　评价”。“三同时”，“排污收费”。“环境保护目标责　是一个单一的社会问题，它是与人类社会的政治经　任”，“城市环境综合整治定量考核”，“排污申请登记　济发展紧密相关的。环境问题在很大程度上是人类　与许可证”，“限期治理”，“集中控制”等八项制度。　社会发展尤其是以牺牲环境为代价的发展的必然产　１．预防为主．防治结合政策　物。西方国家已经进入了工业化社会．他们已在偿还　预先采取措施。避免或者减少对环境的污染和　工业化起步阶段以来对环境欠下的债务。我国正在　破坏．是解决环境问题的最有效率的办法。中国环境　收稿日期：２００６年３月　作者简介：孙远太，硕士研究生，研究方向为经济行政管理和公共政策分析。　一５Ｊ一　维普资讯 http://www.cqvip.com 中国发展　２００６年第４期　保护的主要目标就是在经济发展过程中。防止环境　的负担。一般来说，我国环境政策的总体战略是“环　污染的产生和蔓延。其主要措施是：把环境保护纳入　境与经济协调型”的，而不是“环境优先型”的，这一　国家和地方的中长期及年度国民经济和社会发展计　特征与我国环境政策的政策背景相一致。我国正处　划；对开发建设项目实行环境影响评价制度和“三同　于“以经济建设为中心”的社会主义初级阶段，在人　时”制度。　们生活水平不高的国情下，追求“环境优先”的政策　２．谁污染．谁治理政策　取向是不现实的。　从环境经济学的角度看，环境是一种稀缺性资　２．在政策主体上，政府是政策的制定主体和执　源，又是一种公共资源，为了避免“共有地悲剧”，必　行主体。政策主体是指那些直接或间接地参与政策　须由环境破坏者承担治理成本。这也是国际上通用　制定和执行过程的个人或组织。由于各国的社会政　的污染者付费原则的体现，即由污染者承担其污染　治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各　的责任和费用。其主要措施有：对超过排放标准向大　国的政策制定主体也有所差异。我国在以政府为本　气、水体等排放污染物的企事业单位征收超标排污　位的现实状况下，政府是社会公共事务的治理主体。　费，专门用于防治污染；对严重污染的企事业单位实　我国政府担当着环境治理的重任，一些社会团体和　行限期治理：结合企业技术改造防治工业污染。　企业虽然也参与环境保护事业，但由于环境保护政　３．强化环境管理政策　策已把权力基本上都授予政府．他们所起到的作用　由于交易成本的存在，外部性问题无法通过私　是有限的。缺乏多元参与的治理体系，是我国环境保　人市场进行协调而得以解决。解决外部性问题需要　护政策执行效果不理想的重要原因。因为政府理性　依靠政府的作用。污染是一种典型的外部行为，因　是有限的，政府在制定和执行环境保护政策方面都　此，政府必须介入到环境保护中来，担当管制者和监　有局限性，会面临决策失误和执行不力的困境。正是　督者的角色，与企业一起进行环境治理。强化环境管　这些局限性为社会团体和个人参与环境保护事业提　理政策的主要目的是通过强化政府和企业的环境治　供了空间。　理责任，控制和减少因管理不善带来的环境污染和　３．在政策作用点上，注重同时从根源上预防和　破坏。其主要措施有：逐步建立和完善环境保护法规　从后果上治理。政策作用点是指在解决某一政策问　与标准体系，建立健全各级政府的环境保护机构及　题时所遵循的基本策略，即解决政策问题的人手点　国家和地方监测网络：实行地方各级政府环境目标　和从什么角度解决问题。我国“防治结合，预防为主”　责任制：对重要城市实行环境综合整治定量考核。　的政策表明环境保护政策既要处理已经出现的后　二、政策科学视角下的我国环境保护政策分析　果，更要采取措施预防新的环境问题。预防新的污染　我国的环境保护政策不是一项具体的政策．而　源出现，可以把环境污染造成的损失控制在最低限　是一个完善的政策体系。　度，而对环境污染的治理则是一种补救式措施。所　１．在政策目标取向上．重视经济社会的协调发　以。在具体的环境保护工作中要坚持把预防与治理　展。政策目标是政策所希望取得的结果或完成的任　＝者结合起来，更好地发挥环境保护政策的作用，追　务。政策主体在制定政策时会面临很多可供选择的　求理想的政策效果。　价值取向或政策方案，而政策的目标取向决定了在　４．在政策的实施机制上，管制性手段和诱导性　制定政策方案过程中的价值取向，最终决定着政策　手段相结合。政策在制定后就进入实施阶段，实施效　方案的制定和抉择。环境保护是我国可持续发展战　果如何直接决定了政策目标的实现程度，现实中很　略的一个具体要求，也是实现经济社会协调发展的　多政策效果不理想就是因为政策的实施过程出现了　重要途径。我国的环境保护政策不仅考虑环境保护　问题或者因政策本身的问题而无法有效实施。政策　目标的需要，同时也注重环境对经济系统可能造成　的实施必须借助一定的手段，并建立实施机制。政府　一５２—　维普资讯 http://www.cqvip.com 中国发展　２００６年第４期　的环境保护政策一般有两种机制，直接控制的管制　价格真实反映其实际价值，以合理配置和利用环境　性手段和间接控制的诱导性手段。管制性手段是政　资源。如排污收费标准应根据污染物的治理费用和　府直接利用政策干预环境保护，而诱导性手段是政　社会损失费用确定，至少不能低于污染治理成本。但　府借助市场机制诱使企业因符合自身利益而保护环　目前的排污收费标准偏低，仅为治理设施运转成本　境。目前。在我国管制性手段仍占主导地位，价格、税　的５０％左右。某些项目甚至不到污染治理成本的　收等一些起到诱导性作用的经济手段使用得较少。　１０％。致使许多企业宁愿交纳排污费而不愿进行治　而管制性手段因政府部门和官员的自利行为会呈现　理。最终环境治理的成本往往由政府来承担，无法体　“软化”现象，无法起到应有的作用。所以，从长远来　现“谁污染谁治理”的原则。　看．运用经济手段推进污染治理市场化进程是一种　最后。政府在环境保护中的角色定位不合理，弱　必然趋势。　化了其他治理主体的责任。政府是公共政策的公共　三、我国环境保护政策实施中的问题与政策建议　法权主体，但政府从来不是唯一的政策主体，一些社　我国的环境保护政策的执行力度是较大的，取　会团体和个人也可以成为政策主体。治理主义兴起　得了很大成绩。但是，现行政策在执行过程中也遇到　后．多中心体制的制度安排成为公共事务治理的有　了一些困难。　效机制。环境是一种公共资源，为了避免“共有地悲　首先。有些政策不能适应社会主义市场经济发　剧”，需要由社会对公共资源进行有效管理，这就要　展的需要。已经不能解决现实问题。任何公共政策都　求相关利益者都参与进来实行多中心治理。在我国　是在一定社会环境中生成和发生作用的。环境变化，　目前的环境保护工作中，政府仍承担着主要治理者　政策也要随之改变。我国正在经历由计划经济体制　的角色。据统计，７０％以上的环境保护投资是政府或　向社会主义市场经济体制的转变，而这个转变就是　公共投入．而一些西方市场经济国家近６０％的污染　我国公共政策的客观政策环境，所有的公共政策都　物消减和控制投资是由私人部门直接支付的。单一　要与这一转变相适应，环境保护政策也是如此。随着　的投资主体造成我国环境治理经费严重不足，环境　社会经济的发展。特别是我国社会主义市场经济体　保护政策资源不足。影响了环境保护政策的落实。　制已经基本建立，社会经济的运行方式发生了很大　为了优化环境保护政策，更好地开展环境保护　转变，原有的环境保护政策已经不能适应环境保护　工作，从政策科学的视角出发，可以对我国现有的环　工作的需要。如“三同时”制度原本是从源头上解决　境保护政策作出以下改进。　污染问题的重要措施，但这些管制性措施带有明显　１．在政策内客上。坚持政策的市场导向，调整现　的计划经济色彩，随着企业经营机制的转变，硬的预　有的政策，使环境保护政策与社会主义市场经济体　算约束机制使企业投资于治理污染设施缺乏利益上　制相适应。环境保护政策必然导致限制或规范一部　的激励，加上政府企业信息不对称的影响。企业会采　分人的行动，引起对社会利益进行重新分配，其实质　取机会主义行为，着眼于短期效益最大化而尽可能　就是对环境资源在社会上进行重新分配。环境保护　减少环境方面的投资，从而使“三同时”制度逐步失　政策要处理好各利益主体之间的环境关系。建立政　去应有的效力。　府、企业、社会和公众之间的新型环境合作关系。而　其次，有些政策未能充分体现价值规律的要求，　在市场经济条件下，市场是资源配置的主体，因此，　在执行过程中偏离了原有的目的。环境保护政策是　必须建立以市场为基点的平等的环境关系。让相关　综合运用多种手段把环境污染控制在有效率的污染　利益者都参与其中，淡化政府在其中的绝对主导地　水平，其中，经济手段已经成为最经常使用的手段，　位。坚持政策的市场导向，就要重视经济手段的作　也是治理环境问题的最有效手段。而在使用经济手　用，用利益来调节企业和个人的行为，使激励性或诱　段的时候必须遵循价值规律，使得环境资源的使用　导性的方法在环境保护中占据主导地位。　一５３—　维普资讯 http://www.cqvip.com 中国发展２ｏｏ６年第４期　２．在政策制定上，扩大公民政策参与，增加环境　４．在政策评估上，制定科学合理的评估标准，重　保护政策制定过程中的民主成分。任何公民都有享　视环境保护政策的实施效果。政策评估是对政策的　有舒适的自然环境的权利，保护环境与公民的利益　效益、效果及价值进行判断的一种政治行为，其目的　息息相关。从政策科学的角度看，公民的政策参与是　在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、　促进政策科学化和民主化的有效途径。所以，在环境　改进和制定新政策的依据。环境政策的目标就是解　保护政策的制定中也要引入公民参与机制，以保证　决环境问题，因此，必须对环境政策的实施效果进行　环境政策的科学化和民主化程度。公民参与环境政　有效评估，以考察环境问题的改善程度。环境政策评　策的过程也是提高他们环境保护意识的有效手段，　估要结合环境保护的特征，制定与其相适应的指标　而只有公民的环境保护意识提高了，他们才有动力　体系作为评估的标准，其中最主要的是定量指标，即　去关注政府决策，防止政府不利于环境保护的政策　通过数字来表明环境状况。而关于评估结果的信息　出台。同时公民作为消费者也可以有效制约企业违　应及时向社会各界公布，并据此对政策的执行主体　反环境保护规定的行为，进而影响企业的生产活动。　进行奖惩。　３．在政策实施上，建立有效的实施机制，逐步形　参　考　文献　成多中心的环境治理体制。我国的环境政策经过多　１陈庆云．公共政策分析．北京：中国经济出版社，１９９６，２４５　年的发展，已经形成了较为完善的政策体系，所以，　２汤天滋．人与自然关系新论：当前环境保护中的两个理论　环境政策创新的关键在于建立有效的实施机制。政　问题．中州学刊，２００５，（９），３３—２６　策的实施必须有一定的社会基础，我国的环境政策　３张坤民。王灿．中国环境保护的政策框架及其投资重点．中　在实施中往往呈现一种软化的趋势，这是由环境作　国人口・资源与环境，２００１，（１），２Ｏ～２３　为一种公共资源的特性造成的，而对于公共资源一　４吴鸣．公共政策的经济学分析．长沙：湖南人民出版社．　２００４，２３０　般容易形成“共有地悲剧”，人们很少给予关注。针对　５柯武钢，史曼飞．制度经济学：社会秩序和公共政策．北京：　这一困境，奥斯特罗姆夫妇提出了基于公共资源自　商务印书馆，２０００，２３９～２４１　主治理的多中心治理体制，使得众多具有不同动机、　６陈振明．政策科学．北京：中国人民大学出版社，１９９８。１０６　不同利益追求的异质性社会组织合作行动。共同致　７欧阳恩钱．环境问题解决的根本途径：多中心环境治理．桂　力于环境问题的治理。　海论丛，２００５，（６），５５—５７　Ａ　Ｃｏｍｍｅｎｔａｒｙ　ｏｆ　Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　Ｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇ　Ｐｏｌｉｃｉｅｓ　ｉ‘　Ｃｏｎｔｑｎ　ｕｏｎｔｅｍＤｏｒａｒｙ　Ｃｈｉｎａ　　ｐｏｒａｒｙ　Ｃｈｉｎａ・－－－－－－－－－－－－－——Ａｎ　ａｎａｌｙｓｉｓ　ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ｐｏｌｉｃｙ　ｓｃｉｅｎｃｅ　Ｓｕｎ　Ｙｕｎｔａｉ　（Ｚｈｅｎｇ　Ｚｈｏｕ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｓｃｈｏｏｌ　ｏｆ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ａｄｅａｎｃｉｔｙ，Ｚｈｅｎｇｚｈｏｕ，Ｈｅ　Ｎａｎ，Ｃｈｉｎａ，４５０００１）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇ　ｉｓ　ａ　ｐｒｉｍａｒｙ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｐｏｌｉｃｙ　ｗｈｉｃｈ　ｈａｓ　ａｌｗａｙｓ　ａｔｔｒａｃｔｅｄ　ｇｒｅａｔ　ａｔｔｅｎｔｉｏｎ　ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　ｐａｒｔｙ　ａｎｄ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．Ｉｔ　ｈａｓ　ｆｏｒｍｅｄ　ａｎ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇ　ｐｏｌｉｃｙ　ｓｙｓｔｅｍ　ｔｈａｔ　ｃｏｎｔａｉｎｓ　ｔｈｒｅｅ　ｐｏｌｉｃｉｅｓ　ａｎｄ　ｅｉｇｈｔ　ｃｏｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ　ｉｎ　ｏｕｒ　ｃｏｕｎｔｒｙ　ｂｙ　ｙｅａｒｓ’ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｔｈｅｓｅ　ｐｏｌｉｃｉｅｓ　ｐｒｏｍｏｔｅ　ｏｕｒ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇ　ｗｏｒｋ　ｖｅｒｙ　ｍｕｃｈ，ｂｕｔ　ａｔ　ｔｈｅ　ｓａｍｅ　ｔｉｍｅ　ｗｅ　ｆａｃｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｅｘｅｃｕｔｉｎｇ　ｐｒｏｃｅｓｓ．Ｔｈｉｓ　ａｒｔｉｃｌｅ　ｈａｓ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｔｈｅｏ—　ｒｅｔｉｃａｌ　ａｎｄ　ｐｒａｃｔｉｃａｌ　ｍｅａｎｉｎｇ　ｉｎ　ａｎａｌｙｚｉｎｇ　ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｐｏｌｉｃｙ　ｉｎ　ｔｈｅ　ａｎｇｌｅ　ｏｆ　ｐｏｌｉｃｙ　ｓｃｉｅｎｔｉｉｆｃｅ　ａｎｄ　ａｄｖａｎｃｉｎｇ　ｐｏｌｉｃｙ　ｐｒｏｐｏｓｅｓ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ　ｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇ，ｐｏｌｉｃｉｅｓ，ｐｏｌｉｃｙ　ａｎａｌｙｓｉｓ　一５４—