税收规范性文件实务知识问答

税收规范性文件实务知识问答

（一）问：如何判断一份文件是否属于税收规范性文件？ 答：税收规范性文件有四个特点，我们判断一份文件是否属于税收规范性文件，主要看其是否具备以下第3、第4项特点：

1.制定主体是税务机关。

在我省地税系统，税收规范性文件由省局、各省辖市局或县局制定，或者由省、市或县地方税务局牵头与其他部门联合制定（使用省、市或县地方税务局文号）。

2.必须依法定职权和法定程序作出。

依职权：制定税收规范性文件，必须依据法律、法规、规章或上级税务机关规范性文件的授权，任何一级地方税务机关超越权限制定的税收规范性文件都是无效的。

依程序：程序是行为生效的必备要件，各级地税机关未经法定程序制定的税收规范性文件（如：未经法规部门合法性审核、未经局务会议审议、未经指定途径公布等），不具有执行力，不得作为执法依据，上级税务机关有权撤销。

3.必须影响税务行政相对人的权利义务。

税收规范性文件必须影响到税务行政相对人的权利义务。诸如原文转发的文件，各级地方税务局内部的具体工作制度、技术操作规程，针对具体对象的公告及行政处理、处罚决定，各类审批及对具体事项的批复，公示办事时间、地

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点等事项的便民通告，宣传、教育、监察、人事、财务等方面的文件，由于不影响纳税人或其他税务行政相对人的权利义务，则不属于税收规范性文件，其出台不必经规范性文件制定程序，也不需要按照税收规范性文件来管理。

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4.必须是在本辖区内具有普遍约束力并可以反复适用的文件。

税收规范性文件属于抽象行政行为，其适用对象具有不确定性，具有普遍约束力，可以反复适用。

（二）问：县地税局究竟能不能出台税收规范性文件？ 答：县地税局可以出台税收规范性文件。但是，必须由法律、法规、规章或省以上（含本级）税务机关税收规范性文件的明确授权。

实际工作中，我们建议县地税局在出台税收规范性文件时，不仅要考虑是否明确授权，更要考虑是否确有必要，如果属于市局制定税收规范性文件就能够解决的问题，尽量不要由县局出台税收规范性文件。

（三）问：机关各处（科）室、稽查局、直属分局等能否以自己的名义制定税收规范性文件？

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答：不能。各级税务机关的内设机构、派出机构、直属机构和临时性机构都不能以自己的名义制定税收规范性文件。这些机构以自己名义制定的、在内容上不符合税收规范性文件特点的文件不具备执行力，不管其是否与上位法相抵触，基层税务机关都可以不予执行。纳税人等税务行政管理相对人也有权拒绝遵从。以省局为例，省局机关各处室、稽查局、直属分局都不得以自己的名义制定出台税收规范性文件。

此外，各类非全职能税务机构，无论叫什么名称、处于什么级次，都不能以自己的名义制定税收规范性文件。

（四）问：税收规范性文件可以用哪些名称？为什么不能用“条例”、“实施细则”、“通知”或“批复”？

答：税收规范性文件可以使用“办法”、“规定”、“规程”、“规则”等名称，不能使用“条例”、“实施细则”、“通知”或“批复”。

1.“条例”、“实施细则”是法律、行政法规的专有名称，税收规范性文件不能使用。

2.税收规范性文件以公告形式发布，公告没有主送对象和抄送对象，一经发布即被全社会周知，因此，自然不能叫“通知”。

3.对辖区内纳税人普遍存在的问题，不能以个案批复的形式予以答复，而应制发具有普遍约束力的税收规范性文

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件。对那些只在个别纳税人中存在的问题，才能用个案批复形式予以答复。

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（五）问：税收规范性文件一般应当从什么时候开始施行？

答：一般情况下，税收规范性文件应当自公布之日起30日后施行。对上级税务机关的规章或税收规范性文件作出补充规定的，施行时间一般与上级税务机关的规章或税收规范性文件相同。在税收规范性文件中，关于施行时间的条款应当这样表述：“本公告自20 年 月 日起施行”。

规范性文件应当在正式生效之前送达每一位公民、法人和其他组织，为社会周知。在公布到施行之间预留一段时间，能够让基层税务机关和税务行政相对人有充足的时间了解和消化政策规定，不至于仓促应对。

当然，如果文件的规定减轻了税务行政相对人的责任或者增加了其权利，这种情况下，文件的施行时间可以适当提前，甚至可以具有一定的溯及力。

（六）问：未经法规部门审核的税收规范性文件可以出台吗？

答：不能。法规部门合法性审核是税收规范性文件制定出台的法定程序，未经法规部门审核的税收规范性文件，办公室不予核稿，局长不予签发。

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（七）问：税收规范性文件需要经相关业务部门会签的，是先会签，还是先送法规部门审核？

答：应该先会签，再送法规部门审核。

所谓会签，是指文件内容涉及到其他业务部门的工作，需要征得相关部门的同意；合法性审核是法规部门基于国家法制统一、规范的要求对文件进行把关和审核。因此，所有需要会签的环节都必须置于合法性审核之前，保证法规部门在进行合法性审核时能够看到文件起草的全部过程和各部门意见以及采纳情况。

（八）问：起草部门提交法规部门合法性审核的材料一般应包括哪些内容？

答：一般应包括税收规范性文件草案文本、起草说明、制定依据、会签单位及其他征求意见单位的意见、采纳情况以及其他相关材料。在我省地税系统，这些资料的传递都可以在办公自动化系统（即OA系统）内实现，建议在OA上操作，提高工作效率。

（九）问：起草说明应该怎么写？

答：起草说明旨在说明税收规范性文件内容的由来。税收规范性文件的起草说明应包含以下要素：制定目的、制定依据、必要性与可行性、起草过程、对起草文本主要问题的不同意见和协调情况、日常清理结果及其他需要说明的事项。

（十）问：法规部门合法性审核包括哪些内容？

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答：合法性审核的重点在于“合法”二字，法规部门审核的重点是把握税收规范性文件是否符合法定权限、是否符合立法技术规范、与相关法是否协调、法律逻辑是否严谨等合法性问题，确保规范性文件的合法、有效。至于税收规范性文件的政策取向、合理性、可操作性等问题，起草部门具有优势，应当在这些方面负责。

法规部门在合法性审核的过程中，发现税收规范性文件的合理性、适当性方面存在问题，也可以向起草部门提出建议。

（十一）有些下发至内部的文件中也包含有个别规范性的规定，是否合适？怎么处理？

我们在实践中多次发现，部分下发至各级地税机关内部适用的非规范性文件中，包含有个别针对纳税人或行政管理相对人相关权利义务内容的规范性表述。

按照总局的规定，凡是文件内容含有影响税务行政相对人的权利义务的，都属于税收规范性文件的范畴。税务机关应当严格区分这类内容，对于涉及规范性内容的文件，应当单独以规范性文件的形式下发，而不能含在内部文件中。同理，针对内部工作的有关文件，也应当单独下发，并严禁包含对行政相对人的规范性内容。

如果发现有此类文件的，应当及时进行清理、废止，重新出台符合规定的文件。

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（十二）法规部门在进行合法性审核时与起草部门存在不同意见应如何处理？

答：法规部门在合法性审核的过程中，与起草部门存在不同意见时，应与起草部门协商。经协商达成一致的，法规部门应签署同意意见；经协商仍不能达成一致的，法规部门应提出书面审核意见，由起草部门将各方意见提交局领导协调或裁定。

（十三）税收规范性文件在什么时候应提交局领导集体审议？

答：税收规范性文件一般在法规部门审核同意、按公文处理程序报局领导签发后即可公布。

尽管总局《办法》没有明确规定税收规范性文件必须经过集体审议程序，但是，按照科学、民主决策的要求，对于存在重大分歧意见的税收规范性文件草案，各级税务机关最好通过局领导专题会议、局长办公会议或者局务会议集体研究决定。

（十四）问：税收规范性文件签发后，应通过什么渠道向全社会发布？未经公开发布的税收规范性文件是否有效？

答：税收规范性文件应按照本级人民政府的规定，在相关载体上统一、公开发布，并在本级税务机关外网网站发布。有条件的话，应报当地政府办公厅（室），在《政府公报》上发布。

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未经公开发布的税收规范性文件无效，不得作为税收执法的依据。

（十五）问：税收规范性文件采用何种文种？其主送对象、抄送对象是谁？

答：税收规范性文件采用公告文种，单独连续编号。 公告一经发布，即为社会周知。因此，税收规范性文件没有主送对象、抄送对象。正因如此，制定税收规范性文件时，尽量不要夹带完全属于税务机关内部管理的内容。

（十六）问：税收规范性文件是否需要层层转发？ 答：税收规范性文件不需要层层转发，其发生效力取决于该文件本身规定的施行时间，下一级地税机关不必再等待上一级地税机关的转发而直接适用。

省局在OA系统内“最新发文”栏目专设了“公告”模块，将省局出台的税收规范性文件放入其中，以便全省地税干部尽快周知。

（十七）问：税收规范性文件如何上报上级地税机关备案审查？

答：税收规范性文件公布后，由制发税收规范性文件的地税机关法规部门向上一级地税机关报送备案税收规范性文件。备案资料一般应包括税收规范性文件的纸质正式文件、电子文本和《税收规范性文件备案报告表》。年度终了1个月内，上报上年度的税收规范性文件目录即可。

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（十八）问：上级地税机关如何对下级地税机关制定的税收规范性文件进行审查？对审查有问题的文件应如何处理？

答：税收规范性文件的审查工作由法规部门主办，相关业务主管部门协办。

法规部门统一接收备案文件，统一进行备案文件登记，统一提出审查意见。经审查存在问题的税收规范性文件，需要纠正的，由法规部门草拟责令限期改正通知书。

业务主管部门应就相关业务问题提出实质性审查意见。 （十九）问：税收规范性文件备案审查要审查哪些内容？

答：备案审查既要审查税收规范性文件的合法性，也要审查其合理性、适当性等各个方面。

（二十）问:税收规范性文件清理工作包括哪几种类型？ 答：税收规范性文件清理采取日常清理与定期清理相结合的方式。日常清理与定期清理相辅相成，日常清理工作做得好，可以减少定期清理的工作量；定期清理可以弥补日常清理的遗漏，保障日常清理的质量。

（二十一）问：税收规范性文件的日常清理工作如何开展？

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答：日常清理由业务主管部门进行，是指在制定新的规范性文件之前，对涉及相关内容的原有规范性文件进行清理。也就是说，起草新的税收规范性文件时，如果该文件涉及对以往文件或部门条款的修改、废止等情形，起草部门应当在新文件中一一列明，不能再以“以前规定与本文不符的，一律以本文为主”这样的文字来表述。

（二十二）问：什么叫税收规范性文件的集中清理？ 答：定期清理，是指将规范性文件清理作为一项常规工作，每隔一定时间即对规范性文件予以清理的一种清理方式。定期清理按照清理方式的不同，通常分为集中清理与专项清理：

1.集中清理，是指对较长时间内一定制定主体所制定的各方面的规范性文件进行的清理。其好处是可以一次性地解决较多、较大的问题，弊端是要以较长时间和较大范围的文件混乱或矛盾为代价。总局2005年和2010年开展的规章和规范性文件清理即具有集中清理的性质。

2.专项清理，是指以文件的内容或形式为标准对规范性文件所进行的清理。其好处是针对性强，有助于集中时间和力量解决某一方面或某一领域的问题。

定期清理由法规部门牵头组织实施，一般每两年开展一次。

（二十三）问：税收规范性文件清理结果如何公布？

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答：税收规范性文件日常清理的结果体现在新的税收规范性文件条款中，在新文件出台时即公布。

税收规范性文件定期清理工作结束后，应及时将失效、撤销、废止的文件目录或条款以公告形式公布。

总局在2011年税收规范性文件清理工作通知中，要求各地在定期清理工作结束后，向社会公布现行有效的文件目录，并规定：未经公布的税收规范性文件不得作为税收执法的依据。

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