坎坷的中国水坝建设之路

坎坷的中国水坝建设之路

一个国家的决策过程能深刻地反映这个国家的政治模式，而这个国家对重大事务的决策过程往往又最能体现其具有的特点。综观我国三门峡水利工程，三峡水利工程金沙江水利工程的决策过程，不难发现在公共政策的决策过程中内输入的特点已开始打破，科学逐步得到尊重，民众的声音也渐渐成为决策者不得不慎重考虑的因素。但是即便是今天在决策过程中依然可见的是由一个强势的政府，尴尬的学界和被动的民众组成的亟需改变的格局。就从水利工程本身而言，一座成功的水库兼顾了发电，防洪，灌溉，航运等多项造福于民的功能，曾受到世界各国政府的推崇并在上世纪掀起了建坝热。因此，在对待水利工程的问题时，不笼统地能说水利工程等于生态破坏。关键是能够对水利工程涉及的人文生态和自然生态进行充分的评估，只有这样才能在决策过程中趋利避害，达到公共政策决策的最优解。

一． 三个水利工程的决策过程反映的中国决策过程演变的特点。

谈到社会主义的优越性时，很多人会下意识的想到集中力量办大事。这从侧面反映了在建国以来的很长时间内我国的公共政策的决策是政治领袖的一声令下，群众集体行动的模式。为了保证政策被有力的贯彻执行，运用政治手段对各种反对者和其它干扰因素进行打压。虽然其在过去的几十年里帮助我国完成了许多有益的大事，但是其也促成了一些大的坏事。随着社会的发展，利益的逐步多元化，这样典型的决策过程正被不断地修正。

1. 地方利益诉求开始成为政策制定的源头。

从政策制定的主体来看，三门峡水利工程和三峡水利工程的决策者为党中央和国务院，在决策中起推动和决定作用的为党政领导人。由于决策者的主观性和决策过程的封闭性，

在反对的声音被打压和忽略下，极易使当初的决策目标与公共政策的实际效果发生偏差。就像三门峡水利工程不仅没有实现“有坝万事足，无泥一河清”的设计目标，而且造成了淤积的渭河屡屡危害关中。

相比前两个水利工程的决策过程，金沙江“一库十三级”的水电开发项目则是由云南省地方政府提出方案并由国家进行审批。在地方政府成为公共政策制定的源头时，决策本身更能体现出应有的经济价值来。虽然经济和环保之争使金沙江“一库十三级”的水电开发项目

被叫停，但是中国公共政策的本土化迈进却是其自身成熟的标制。相比照搬苏联的三门峡水利工程，金沙江“一库十三级”的水电开发项反而更是中国政府的一次成功决策。

2. 公众参与博弈，多元利益影响决策过程。

在过去的几十年里，地方利益和个人利益不管合法与否在与国家政策相悖的时候一律受到压制。在公共政策的决策过程中，决策目标更多的被冠以国家利益，民族利益和人民利益。这就在无形之中造成决策制定的随意性和偏差性，给相关地区和群众造成了巨大损失。所以在决策过程中相关利益主体缺少话语权成为了制约我国公共政策决策科学化，民主化的障碍。在三门峡水利工程的决策过程中对陕西省地方政府反对意见的忽视，对库区移民利益的漠视和学界反对声音的无果而终都直接说明了中国的传统决策过程不是一种利益的博弈，而是一种行政命令。相关的政策咨询仅仅流于形式。

随着我国法制化进程的不断推进，虽然相关公众还不是公共政策决策过程中的博弈主体，但是他们已经有机会参与其中，并通过相关的渠道对决策过程进行施压。在三门峡水利工程和三峡水利工程的决策过程中没有相关公众的声音，可是在金沙江“一库十三级”

的水电开发项目的决策过程这已经有库区的农民站在北京举办的联合国水电和可持续发展国际研讨会的讲台上向世界的政治家们讲述村民与水坝的关系。

3. 决策过程更加科学化，透明化和人性化。

科学技术上第一生产力。科学不仅能有效地避免公共政策决策的失误，提高决策的效益，而且学界的参与也是决策透明化的一种方式。学者们观点中对利弊的权衡也是对广大民众利益的一种保护。北京水电建设总局技术员温章善的低坝小库方案不被决策者采纳，结果是增加了70多万移民和250多万亩土地被淹，而渭河的淤闭更是后患无穷，祸患不断。一改过去的公众只能甚至不能作为观众的现象，在金沙江“一库十三级”的水电开发中民众终于有了发言的机会。云南省地方政府在决策时不得不考虑民众的感受，公众也有机会了解到更多的细节和决策过程。最终在环保与经济的博弈中金沙江“一库十三级”的水电开发项目被叫停，避免了其对人文景观和自然景观的双重破坏。

二． 对三个决策过程的体会

三个水利工程的决策过程几乎贯穿了新中国风风雨雨的各个阶段。用现在的眼光去审视过去，我国的公共政策决策过程已经放生了广泛而深刻的变化；如果用现在的状况去印证过去，譬如用金沙江水电开发去对比三门峡水库建设，决策过程中的一些细节或许已经改变，但是，三方的话语权格局依然没有太大变化：政府太强势，学界很尴尬，民众很被动。

1. 强势的政府。

较之西方政府完善的公共服务功能，我国政府在党政合一，政权还比较集中的体制下

依然拥有强大的政治力。领导权责的不对称直接导致了重大事件的决策过程行政化，命令化：片面的追求决策的行政效果，忽略了决策本身的科学性和人本性。而错误决策所造成的各种损失则由群众买单和社会消化。这种盲目的决策方法不仅在三门峡水利工程的决策中充分体现，就是在金沙江水电开发的过程中也忽隐忽现。较之中央政府，在三门峡水库建设中陕西人民政府处于弱势，其意见被压制，结果是大面积耕地出现盐碱化甚至沼泽化；较之民众，云南省地方政府又显得很强势，在金沙江水利工程被叫停后，在没有中央审批的情况下，不顾群众的反对明偷暗枪的又搞起了金沙江支流的水电开发。对此，我国政府必须尽快切实转变思维，加快服务型政府的建设脚步。

2. 尴尬的学界。

相比强势的地方政府和中央政府，学界的地位在近几年来大幅上升的前提下仍然尴尬。在重大的公共政策的决策过程中，问题涉及的除政治因素外更多的是专业的技术难题。学者们是这方面的权威，从这个角度讲他们才最有话语权。但现实是他们仅有发言权，其发言权较之美国智囊在决策中举足轻重的地位就显得很微不足道了。一般来讲，政府的领导人是政治精英而不必然是学术精英，因此他们在决策时更容易犯主观主义的错误。要避免在决策过程中出现这样的错误，科学的决策者所要做的是在充分听取各方的意见后权衡利弊作出自己的判断。笔者认为合理的决策模式应该是决策者在决策过程中选择什么，而不是自身决定做什么。

在水电建设的项目上，相关的学者是权威，他们更清楚水电项目的利弊以及水坝建成后可能产生的影响。在三门峡水利工程的设计之初，反对者黄万里先生就一针见血的指出“有坝万事足，无泥一河清”违背自然规律，水库的淤泥堆积更会形成大患。温章善从成本与收益的角度分析了高坝大库的高昂代价，要求即使建坝也应建低坝小库。遗憾的是三门峡水库大坝还是顺利合笼封顶，黄万里先生反被打成右派。三峡大坝的建设与否的争论

更是在时间和争论上达到顶峰，三峡大坝在一搁再搁之后最终还是实现了“毛周遗愿”。今天，在这个崇尚科学的时代，学界在指出金沙江水电开发会严重破坏三江并流地区人文和自然生态，建坝不能解决贫困问题后，“一库十三级”项目搁浅而金沙江支流的水电开发在未获审批的情况下已悄然动工。笔者有有理由相信不是决策者不能理解专家们意见的合理性，只是决策者在政治效益地追求下缺乏对科学最起码的尊重。在权责不统一的今天，学界的尴尬地位在短期内很难改变，决策的科学化也就不能更好的实现。

3. 被动的民众。

相对于政府和学界，在公共政策的决策过程中最默默无闻的要算是广大的民众，而他们才是决策的最终承受者。令人深省的是仅三个水利工程的的移民就多达上百万，即使为了公共得利益应该移民，但这也不应该成为他们在决策过程中被动接受“宣判”的理由。民众集体利益可以由政府代表行使，在具体的公共政策的决策过程中涉及的那部分人的利益却是极为特殊的甚至有悖于公共利益的，所以决策者有必要也必须要在决策过程中认真的倾听他们的意见。而且也应该有他们的代表坐在决策会议的现场投出赞成与否的一票。所以，进一步深化行政体制改革，扩大公共决策民主，增强决策透明，让中国的民众更好的实现自己的意愿是政府的当务之急。

三． 全面认识水利工程决策中的生态制约。

水利工程是一柄双刃剑，一个成功的水库不仅能促进当地的经济发展，而且改善了原本恶劣的生态环境。而失败的水利工程除了对改变当地的贫困无益外，对环境的破坏也是灾难性的。综合上世纪世界各国的水电工程实践，可以很清晰的看到水电工程的成功与否关键在于能否正确的处理好水坝建设与周围生态的关系。

首先，应该明确这样一个前提：水电资源开发等于生态环境的破坏。在世界上，有很多非常成功的水电工程，例如美国田纳西水电工程，不仅改善了当地森林破坏，水土流失严重，洪水泛滥的恶劣生态环境状况，而且通过航道建设，形成了1000多公里的水运通航能力。1945年以来，水道吸引了30多亿美元的私人投资，加速了地区工业的发展。沿河两岸的工厂为当地居民直接提供了44000多个就业机会以及更多的服务机会。田纳西水电工程的成功案例说明作为一个水电资源十分丰富的国家还是大有可为的。

其次，在水电工程的决策时就应该提前评估其对生态可能造成的不良影响，从保护库区的人文生态和自然生态入手，做好充足的调研准备工作。要借鉴国内外的有益做法，避免先开发后治理的教训。水电工程的兴建，在任何国家都不是一个容易的课题，各种经验教训要及时吸取，防患于未然，20世纪70年代，埃及建成了阿斯旺水坝。这座水坝给埃及人带来了廉价的电力，控制了水旱灾害，灌溉了农田，然而也破坏了尼罗河流域的生态平衡。阿斯旺大坝建成后，截断尼罗河，阻挡了尼罗河夹带的大量淤泥，使两岸土地日渐贫瘠，尼罗河两岸绿洲失去了肥料的来源，没有足够的淡水冲刷土壤中的盐分，土地盐渍化、沙漠化倾向越来越严重，埃及这片美丽富饶的绿洲日渐消失。同时，高坝下游河段沉积物日积月累，使污染情况更加严重，水生动植物生存环境受到影响。1965年地中海产沙丁鱼1.5万吨，而大坝建成后的第二年（1971年），埃及海域已见不到沙丁鱼了。尼罗河下游成了静止的“湖泊”，为血吸虫、蚊子的繁殖提供了条件，阿斯旺地区附近居民的血吸虫发病率高达80%～100%。

因此，我国在开发金沙江水电资源是必须保证当地独有的丰富的人文文化和自然生态不因水库的完工而逐渐消失。葛洲坝已经使中华鲟有家难归，我们不希望看到当金沙江水电开发完成后连当地的居民尤其是少数民族同胞背井离乡甚至流离失所。在未获中央审批的情况下，金沙江支流的水电开发必须立即制止。我国的水电工程开发不只是为了经济，更是为了人民，为了共和国的明天，所以达到人与自然地和谐相处才是在水利工程决策的

终极目标。