建设用地整理概念

城市土地整理研究

阙泽胜

（华南农业大学信息学院，510642，广州）

目录

（华南农业大学信息学院，510642，广州） ................................................................................................................................. 1 一 城市土地整理概念的由来 ............................................................................................................................................................. 3 二 城市土地整理定义 ......................................................................................................................................................................... 3 1．国外学者对土地整理的定义 ..................................................................................................................................................... 3 2.国内学者对土地整理的定义 ........................................................................................................................................................ 3 三 城市土地整理的地位与功能 ......................................................................................................................................................... 4 1.地位 ................................................................................................................................................................................................ 4 2.功能 ................................................................................................................................................................................................ 5 四 城市土地整理的目的、根本任务任务和内容 ............................................................................................................................. 5 1.城市土地整理的目的 .................................................................................................................................................................... 5 2. 城市土地整理根本任务 .............................................................................................................................................................. 6 3.城市土地整理的内容 .................................................................................................................................................................... 6 五 城市土地整理的原则 ..................................................................................................................................................................... 6 六 城市土地整理的主要内容 ............................................................................................................................................................. 7 七 城市土地整理的运作模式 ............................................................................................................................................................. 8 八 市地整理的组织方式 ..................................................................................................................................................................... 9 九 城市土地整理程序 ....................................................................................................................................................................... 13 十 城市土地整理的技术路线 ........................................................................................................................................................... 13 十一 城市土地整理可整理性、风险性研究 ................................................................................................................................... 14 1．城市土地可整理性研究 ........................................................................................................................................................... 14 2．城市土地整理的风险性 ........................................................................................................................................................... 15 十二 城市土地整理区选址 ............................................................................................................................................................... 16 1.城市土地整理区选址的原则（白雪华，2003） ...................................................................................................................... 16 2.城市土地整理区选址的运作程序（白雪华，2003） .............................................................................................................. 17 十三 城市土地整理的措施 ............................................................................................................................................................... 17 十四 城市土地整理实践 ................................................................................................................................................................... 19 1.国外实践 ...................................................................................................................................................................................... 19

2.国内实践 ...................................................................................................................................................................................... 22 十五 国外城市土地整理经验对中国的启示 ................................................................................................................................... 26

一 城市土地整理概念的由来

城市土地整理一般称为市地整理（urban Readjustment)，市地整理的概念起源于德国，1902年7月28日，由市长签署的“法兰克福地产整理法”是第一部关于城镇建设的专门法规。19世纪末期开始，市地整理作为城市规划的一种工具，在德国得到了广泛的应用，并有效地推动了城市的发展和重建。从加世纪中、后期开始，市地整理已经成为世界上许多国家城市发展和建设中的一种重要工具，如法国、瑞典、美国、日本、韩国、印度尼西亚等国家。目前，德国建设用地整理的主要法律依据是《建筑法典》。其建设用地整理的基本特点是可以兼顾公共建设用地需要和地产所有者的权益。《建筑法典》规定:建设用地整理原则上要由专门的组织机构实施，必须按照严格的法律程序实施，制订了地产分配和补偿的基本原则和方法（Erihc Weis和贾生华，1999）。

二 城市土地整理定义

1．国外学者对土地整理的定义

德国建设用地整理的基本概念是在土地整理计划范围内土地所有者之间进行地块交换，不征收土地，政府或投资商也不参与购买土地，需要投入的资金少，降低了资金门槛和项目实施的难度（杨红等，2006）。国外其它学者这样定义城市土地整理: 一群城市边缘区的邻近土地所有者, 通过“股份参与”的形式, 为项目的整体规划提供他们的地块； 经过规划后, 扣除公共用地部分, 剩下的大部分土地按比例重新归还给土地所有者（谈明洪和吕昌河，2005）。

2.国内学者对土地整理的定义

国内学者从较为宏观的角度阐述了城市土地整理的内涵: 城市土地整理是在既定的城市空间范围内, 按照城市发展规划和土地利用总体规划的要求, 采用一定的措施和手段, 调整城市土地利用结构, 改善城市用地环境, 提高城市土地的利用率和经济产出率, 提高城市的现代化水平, 以实现经济、社会、生态的可持续发展。（杨维凤等，2002）

城市土地整理是在既定的城市空间范围内，按照城市发展规划和土地利用总体规划的要求，采用一定的措施和手段，调整城市土地利用结构，改善城市用地环境，提高城市土地的利用率和经济产出率，提高城市的现代化水平，以实现经济、社会、生态的可持续发展（杨维凤等，2002）。

城市土地整理的实质是合理组织城市土地的开发利用，促进城市用地的有序化、集约化，提高土地的经济承载能力和土地收益率。城市土地整理按照近期效益和远景效益、经济效益和生态效益密切结合的原则，充分、合理、经济地利用，运用系统的观点，科学规划城市土地的开发利用（粟辉,2005）。

三 城市土地整理的地位与功能

1.地位

城市土地整理则是一种为城市发展提供土地的方法, 主要有中介购买模式和土地整理。在中介购买模式中, 中介可以是政府或私人, 但是这种模式必须建立在平等和自愿的基础上。目前中国的一些土地整理储备中心就属于这种, 中介主要是政府。土地整理主要通过交换和整合整理区域的土地地块, 从而提高土地利用的效益。城市土地整理已引起许多国家的高度重视, 包括日本、印度尼西亚、马来西亚等许多国家为了保证城市土地整理的顺利执行, 还专门制定了土地整理的法律或法规（谈明洪和吕昌河，2005）。

2.功能

据谈明洪对国外城市土地整理研究，城市土地整理的功能主要有：

（1）整合土地, 提高土地的经济价值。即使城市土地所有者拥有的土地数量会减少, 但是他们拥有剩下的土地会大幅度地升值, 总价值还会高于未经整理时的土地总价值。

（2）为低收入者提供住房用地。

（3）合理开发土地, 遏制城市用地蔓延。城市蔓延问题已经引起国内外学者的广泛注意, 不合理的城市蔓延不仅减少了耕地的数量, 而且对耕地质量和生态环境都造成了破坏。这种蔓延主要发生在城市边缘的城乡结合部, 这些区域往往缺乏有效的管理和计划, 建筑物显得零乱、无序, 城市基础设施落后、不配套, 无法满足城市居民的生活和工作的需要。

（4）用于城市的恢复和重建（谈明洪, 吕昌河，国外城市土地整理及对中国合理用地的启示，2005）。

四 城市土地整理的目的、根本任务任务和内容

1.城市土地整理的目的

城市土地整理的目的是在现有土地的基础上，优化城市用地结构，提高土地利用率，控制城市用地的盲目扩展，改善生态环境，促进经济发展，不断地满足社会经济发展对土地资源的需求，为人类的居住、工作、游憩、交通及各类用地的发展提供一个优良的、持续的土地利用环境（城市规划原理[M]，1999）。

2. 城市土地整理根本任务

城市土地整理根本任务是:一是改变城市本身的生态环境，实现可持续发展;二是消除土地利用中对社会经济发展起限制作用的因素，形成合理、高效、集约的土地利用结构，提高土地利用效率，适应社会经济发展对土地的需求（夏显力和李世平，2003）。

3.城市土地整理的内容

城市土地整理的内容主要是:l改造旧城区。优化土地利用结构，对城市用地布局进行重新调整，包括开发或再开发旧城区闲置与低效用地，完善各项基础设施建设，增加城市绿地及开敞空间等等;(2)推行“退二进三”战略。进行城市土地置换，利用不同区位的土地级差地租效益进行产业转移和企业搬迁，形成城市中心区以第三产业用地为主的合理的用地结构，提高城市土地配置效益:(3)治理城市污染用地，加强城市绿地系统的建设，改善城市生态环境;(4)改造城中村，将市区或城市郊区尚有少量农业用地的村落纳入城市土地统一管理的范畴，解决其在城市化过程中转型不彻底的问题 (刘筱非，2005) 。

五 城市土地整理的原则

城市土地整理的原则（李卫祥和景美珍，2006）：

1.城市土地整理和土地利用规划相统一的原则。土地整理是人类在土地利用中不断改造土地、建设土地和重新配置土地的活动。其前提是土地利用规划, 即土地整理服从于土地利用规划, 统一于土地利用规划;土地整理是土地利用规划的继续,是土地利用规划的进一步实施的过程。在一定的区域开发土地整理活动, 必须要有统一的规划作指导。只有用统一的、合理的规划作指导, 才能实现宏观的土地利用最佳, 整个系统整理最优。

2.城市土地整理和土地利用效益相统一的原则。城市土地不仅是一个自然历史综合体, 而且也是生产资料。开展城市土地整理一定要从土地利用的综合效益的角度来考虑和认识。不能出现在整理过程中重视眼前利益和局部利益, 片面追求经济效益, 忽视长远利益、整体利益、生态效益和社会效益, 从而给土地利用带来不必要的损失, 影响土地利用整体效益的发挥。

3.城市土地整理和科学技术进步相统一的原则。城市土地整理会涉及到对城市土地本身的属性进行深入研究, 对土地的适宜性进行科学评判以及权属关系进行合理确定方面的问题。这些问题的合理解决, 必须要依赖先进的科学技术和管理理论。同时, 在当今的信息化时代, 科学技术的日新月异也必将推动城市土地整理工作, 科技进步的成果也会应用在城市土地整理的工作实践中。

4.城市土地整理和国家法律法规相统一的原则。城市土地是国家的财产, 健全的法律、法规是实施土地整理的重要法律保障。只有将土地整理纳入法制轨道, 统一到国家法律法规的高度, 在城市土地整理的内容、目标、程序、规划设计、资金来源以及奖惩措施等方面服从国家政策和法规给予保障, 才能使这一工作更好地开展, 从而也会推动国家在土地整理产业发展的政策建设和法制建设工作。

六 城市土地整理的主要内容

城市土地整理的模式（李卫祥和景美珍，2006）：

1.生态环境治理模式。城市土地整理强调绿地对城市的渗透力和生长性、系统性, 针对城市化导致的环境质量下降, 运用生态原则, 将以“绿脉”为先导开展城市空间整治, 城市绿地联接成链状网络整体, 以此为基础进行城市土地利用规划和整治。强调对城市里被污

染的工商业废弃地、河流及其两岸地区的土地等进行治理, 对产生污染的土地利用方式进行调整。

2.城乡一体化改造模式。城市土地整理把城市建设、企业改造与自然村庄“三位一体”的合并改造联系在一起进行综合开发, 其主要做法是综合规划城市建设、合理调整布局、在完善基础设施的基础上, 将分散的企业集中到工业小区, 将郊区的村庄适当合并, 提高土地利用效率。

3.产业结构调整模式。城市土地整理突出城市功能的土地整治。通过城市内二、三产业的置换, 以及城市土地级差地租的调节作用, 促进城市中心地以第三产业用地为主的合理化结构, 并结合城市自身功能定位, 合理规划用地。

4.旧城改造模式。随着社会经济的发展, 几乎绝大部分城市都会出现旧城改造的问题。整理的方法是, 打破现有的土地权属界限, 进行重新规划和建设, 在对基础设施和绿地、环境进行改善的基础上, 土地价值会大幅增值, 整理之后, 再根据土地所有者原有的土地份额重新分配土地或收益。

5.克服城市蔓延模式。城市蔓延是城市非法扩张的一种形式, 主要指在城市边缘或城乡结合部, 大量非法的、不符合城市规划和土地规划的建筑物的出现, 导致城市面积失控。在这些区域, 由于缺乏有效的管理和规划, 现存的建筑物分布零乱、无序, 城市基础设施建设落后、不配套等问题。而通过城市土地整理可以用来解决这些问题。

七 城市土地整理的运作模式

城市土地整理的运作模式（夏涛，2007）：

1. 向多维空间开发的立体土地整理模式。具体可从两方面着手:（1）城市土地地上空间整理,主要表现形式为:高层建筑特别是临街、城市中心区、繁华地段的高层建筑实施功能分流,设立高架道路，架人行道,城市公用设施立体化,工业用地立体化；（2）城市土地向地下空间拓展,主要有开发地下停车场,地下交通网,地下仓库,地下商场等，这样做可以实现集约化用地，提高土地利用效率。

2. 以环境治理为主、以“绿脉”为先导的土地整理模式。以环境治理为主、以“绿脉”为先导的城市土地整理模式是指以“绿脉”为先导的城市空间整治即以绿化为首要目的和第一导向，着重提高城市绿化覆盖率和人均公共绿地面积等指标，强调绿地对城市的渗透力、生长性和系统性，针对城市化导致的环境质量下降问题，运用生态原则，将城市绿地连结成链状网络整体并且在条件允许的情况下因地制宜的打造生态绿化等景观，然后以此为基础进行城市土地利用规划并根据已制成的城市土地利用规划进行城市土地整理。主要做法是首先明确以“绿脉”为先导的前提，收集有关土地利用的自然、社会经济情况，分析研究土地整理的潜力；其次选择进行土地整理的区域和单元，并明确土地整理的目标和要求，关键是要提高城市土地绿化覆盖率，人均公共绿地面积以及三废等污染环境的物质有效处理度；再次制定详细科学合理的土地整理计划方案，按照已制定好的详细的、科学合理的土地整理计划方案，通过调查和测量确定权属，进行工程建设完成城市土地整理工作。

八 市地整理的组织方式

（1）政府主导型模式

所谓政府主导型模式，是指主要由政府来组织和管理市地整理，从发起到规划到执行的整个过程都由政府控制，该模式在德国发展得比较成熟。在德国，市地整理过程常称为

umlegung( 它起源于乡村土地整理，实际上意味着乡村土地整理的方法已经适应城市环境) 。一旦一个详细的建筑计划得到批准或者正在进行之中，如果市政当局认为需要的话 ，它就可以决定发起umlegung程序，并任命一个专门的委员会或者指派地籍或者土地整理管理部门作为执行组织者来具体负责执行这一程序。执行组织者可以决定区域范围的划定，以及区域内的功能分区、地上和地下建筑物限制等。所有在这个范围内的土地所有者都必须参与这个市地整理项目，他们没有权力否定这个计划，也不能退出这个项目。在这样的项目执行过程中，土地所有者必须贡献一部分自己的土地用于街道、绿化地带和其他公共区域的建设，不过，这样的建设费用由市政当局支付。市政当局作为执行者和成本支付者，拥有支配权；土地所有者可以提出自己的观点，并有权提起上诉，但很少有正式的影响，不过，他们能够得到跟其原有土地价值相当或更多的土地或补偿。这种方法在德国已经普遍实行，并被认为是城市建设的一个重要工具。

（2）BOT和PPP等融资方式

BOT是Build—operate—Transfer(建设—运营—移交)的英文缩写，是20世纪80年代以后在国际上兴起的一种新的投资合作方式。主要应用于公共基础设施建设，代表着一个完整项目融资的概念。其基本思路是，由项目所在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议，作为项目融资的基础，

由本国公司或外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目，并在有限的时间内经营项目获取商业利润，最后，根据协议将该项目移交给相应的政府机构。作为一种主要应用于公共基础设施建设的项目融资手段，BOT模式可以为我国城镇建设用地整理所借鉴。目前，我国各地的土地整理(农用地整理)多为政府部门直接投资建设，投融资渠道单一，制约了土地整理的进一步发展，而城镇建设用地整理投资较农用地整理要大得多，但投资的回报率往往也要大。因此，在城镇建设用地整理的市场化运作

中，可以根据城镇的具体情况借鉴BOT模式，将有些整理项目交给国内外有相应资质的公司按照协议进行投资建设，并让其在协议许可范围内经营获利，然后再将已建设好的整理项目移交给相应政府。这样，可大大减轻政府的财政和管理工作压力。

PPP是Public Private Partnership的缩写，即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作形式。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果。这种模式适用于从私人部门完全控制的企业到公共部门完全控制的企业。其典型的结构是，政府部门或地方政府通过政府采购形式，与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同。由特殊目的公司负责筹资、建设与经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定。这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采取这种融资形式的实质是，政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。PPP模式，能充分利用政府和私营机构各自的优势发展伙伴关系，即把政府机构的社会责任、远景规划、协调能力与

私营机构的企业家精神、资金支持、技术手段和管理效率结合到一起。我国土地整理项目的未来发展方向，将是在政府的宏观调控下，运用市场手段，充分利用国内外资金、技术和设备为土地整理事业服务。PPP模式易于政府部门对其进行管理及调控，政府对项目仍然有相应的所有权、经营权和管辖权，可解决农地整理项目所涉及的农村人口的利益问题和城市建设用地整理项目所涉及的城市居民拆问题。城镇建设用地整理是比较复杂且系统性很强的项目，故可以尝试将PPP模式应用于城镇建设用地整理项目。引入PPP模式并非将对整理项目全局改头换面，只是对项目实施过程中组织机构的设置提出了一个新的模型，对整理项目的建设带来的影响将是巨大的，具备可以引进外资和先进技术等优点。

为了整理项目的顺利开展，政府部门要负责处理土地整理项目区的居民拆迁、居民安置、坟墓迁移以及因整理造成的居民之间和居民与土地整理公司之间的纠纷等问题。

(3)规划主导型模式

一般来说，市地整理都需要符合土地利用总体规划和城市规划 ，但“规划主导型模式”与上述两个模式的主要区别是，整理过程本身包含了一个详细的规划过程，并且严格按照这个规划来进行。澳大利亚西部城市珀思(Perth )在其城市化过程中采用的整理(Pooling)方法是该模式的一个比较典型的例子，它可 以简单地描述为：在城市化过程中，每一个整理(Pooling)项目都要制定一个规划方案。这个方案规定了项目实施的具体事项 ，包括整理前和整理后的土地利用图和土地所有权图、方案文本、项目预算、土地所有权估价结果以及土地所有者的股份。其中，方案文本陈述了方案的目标、步骤 、条款及将要实施的条件。因此，可以将它看作是土地所有者与当地政府之间通过协商所形成的合同形式。一般来说，这个整理(Pooling)方案的草案要进行公开展览，根据土地所有者的不同建议进行修改和修订，然后 ，此草案便可以出版 ，并成为法律文献来规范和指导整个整理过程。每个土地所有者应该承担的建设分摊费用以及整理项目完成后的回报额，是在对其原有土地的市场价值进行了官方评估的基础上确定的。规划方案通过并经政府批准后，市政当局立即接管整个地区，制定详细的规划，实施所有新的街道建设和基础设施建设等等，还会经营某些地块来进行投资。剩下的土地根据原土地所有者的要求在他们之间分配，当然进行了一些调整和附带的补偿一一提供适合的建筑地块，其最后的出售权在土地所有者手中。土地所有者也可以全部或部分地放弃他的要求并用现金给予补偿。对于利润，一般情况下，会事先估计出给此区域所带来的利润，最后再在土地所有者之间进行分配。该模式肯定了政府在城市规划和城市建设中的行政管理权和决策权，同时，也强调土地所有者的参与，能够比较好地协调政府和土地所有者的利益关系。

九 城市土地整理程序

选择城市土地整理单元选择土地整理单元, 也就是确定土地整理区域。根据当地社会经济发展需要以及对土地利用的需求依据土地利用总体规划确定的土地利用分区和有关专项规定, 选定实施土地整理的区域。收集该区域有关土地利用的自然、社会、经济情况, 分析研究土地整理的潜力, 确定土地整理的目标与要求, 经与初选区域单位沟通协商后予以公布。城市土地整理规划设计在对土地利用现状进行分析评价的基础上, 优化土地利用结构, 提出土地权属调整初步方案, 进行土地整理工程设计和经费预算以及整理效益的评价, 提供多方案的土地整理规划设计, 并进行方案的可行性分析。依法报上级人民政府或土地管理部门审核、批准在广泛征求项目区各方面意见后, 报上级人民政府或土地管理部门审核。上级人民政府或土地管理部门依照有关法律、法规、政策和技术标准等, 结合当地实际情况, 审核批准土地整理规划设计并进行备案。土地整理规划设计方案批准后, 向社会公布。组织土地整理实施按照批准的土地整理规划设计方案, 进行土地整理工程的施工, 并通过调查和测量确定权属, 施工完成后经过土地评估, 进行土地的重新分配和权属调整, 最后经登记发证的法律手段, 确认调整结果。检查验收在完成土地整理任务, 达到预定目标后, 开展地籍更新、资料汇总和归档等工作, 形成报告, 按规定的程序检查验收。

十 城市土地整理的技术路线

城市土地整理的技术路线(刘筱非，2005):

(l)分析城市土地整理的概念及内涵、城市土地整理的基本理论，作为划分城市土地整理单元及不同城市土地整理模式运作的理论指导；

(2)在调查、搜集相关资料的基础上，掌握江北区城市土地开发利用现状与土地利用的

特点，根据土地整理的性质，提出选择城市土地整理区的原则，划分城市土地整理区的范围；

(3)根据一定的原则和方法，将土地整理区划分为不同类型的土地整理单元，并通过模糊评价法对城市土地整理单元的可整理性进行评价，确定城市土地整理单元的优先顺序；

(4)基于土地整理开展的实践和江北区社会经济宏观背景，确定土地整理的具体操作模式并提出各种模式的运作程序；

(5)提出研究区域开展城市土地整理的保障措施及政策建议。

十一 城市土地整理可整理性、风险性研究

1．城市土地可整理性研究

可整理性研究对象 即城市土地中利用效益低下和利用不合理的土地，主要有以下几种类型:第一、闲置土地的开发；第二、因实行城市规划，需调整用地结构的地块;旧城改造，盘活存量土地，危旧房比例较大的地段，平房占地面积大，土地容积率和利用率低。第三、破产、停产企业用地。经济体制的调整，原计划经济下的企业陷入停产与半停产状态，企业场地荒芜;新建企业由于物价上涨或投资办厂计划不周等原因，因资金不足而压缩基建项目，导致土地闲置。第四、需进行产业结构调整的土地（高秋华，1998）。

可整理性评价的思路 在城市土地利用现状分析的基础上确定评价对象;根据待整理土地的实际情况，从经济密度、环境优劣度、景观协调度、功能合理度四个方面进行分析，建立评价指标体系；对评价对象进行诊断，设定评价指标值；最后，对评价结果进行分析，

初步确定待整理土地的整理方向、措施和整理的时序安排（粟辉，2005）。

2．城市土地整理的风险性

城市土地整理的风险性表现在以下几个方面（刘筱非，2004）：

①经济风险。参与城市土地整理的各相关方，如城市政府、整理组织、原土地权属所有人以及其他利益相关方，并没有从城市土地整理的实施中享受到经济上的好处，反而遭受经济损失。比如有的城市为了实行“退二进三”战略，将土地资源进行重组，目的是使优势企业能够获得优质土地资源。于是便动用财政收入，有的甚至是“寅吃卯粮”，大量举债，开始实施大规模的城市土地整理。但由于各种原因，迁出企业的安置资金得不到落实，企业无法开工，腾出的优质土地却没有优质企业入驻，造成土地资源的闲置浪费，政府也不能按期回笼资金，从而导致沉重的财务负担。

②社会风险。城市土地整理项目的失败还可能产生社会风险。城市土地整理项目必然会打破原有利益格局的平衡，形成利益的再分配。当人们的正当利益无法得到保证，甚至受到损害时，就会产生不满情绪，对政府推行城市土地整理的目的、政府的公信力、政府的执行能力等方面也会产生不信任感。他们会通过不断的上诉、上访来伸张自己的权益，过激者有可能采取极端措施渲泻自己的不满，从而给社会造成危害。

③生态风险。城市土地整理所造成的生态风险容易被人们所忽略，然而它又是影响人们生活质量的重要因素。生态风险一般不会在整理项目完成之后即时凸现，有可能需要几十年，甚至上百年才会表现出来。但生态风险一旦显现，人们就必须付出几十倍、上百倍的代价才能弥补回生态风险的损失。比如，城市政府为了提高土地利用效率，增强土地经济承载力，使得高楼林立，空气流动不畅，阳光照射不足，光漫射散乱。这种环境会严重

影响生活质量，使人们的身心健康受损。城市土地整理的风险性要求决策者必须要正视城市土地整理各种风险，并对之进行分析研究，进而采取措施防范和管理风险。（城市土地整理风险管理研究）城市土地整理的“压力—状态—响应”( PSR)模型：城市土地利用系统是一个自然—经济—社会复合系统。土地本身是一个自然生态系统,土地利用是人类对土地的多种投入而满足自身生存发展需要的过程,两者相互作用、相互渗透,构成一个具有一定结构和功能的统一整体———土地生态经济系统。城市土地整理作为土地生态经济系统的外部物质与能量引入系统。土地生态经济系统与外部环境不断地进行物能交换,人类在利用土地资源的过程中,非理性行为的产生使得系统内部的自组织机制发生变化,而逐渐演化成一种环境压力,这是模型“压力”产生的根源。在“压力”的胁迫作用下,土地生态经济系统中各子系统与组成因素部分或整体发生响应性变化,反映在区域城市土地利用态势上;建设占用耕地的趋势增加、土地资源粗放利用、土地市场发育程度低等,表现为模型中的“状态”。为实现土地资源的可持续利用,地方政府往往采取一系列政策措施来调控系统中的输入输出内部结构,改变系统内的自组织机制,对土地利用产生的环境压力进行响应,而各要素与子系统的响应又会作用到压力和土地利用状况上,引致城市土地利用的“压力”与“状态”发生变化,从而引起新的土地利用响应,使城市土地生态经济系统向着可持续的方向不断发展。

十二 城市土地整理区选址

1.城市土地整理区选址的原则（白雪华，2003）

(l)符合((城市规划法》和城市总体规划要求的原则《城市规划法》和城市总体规划是城市土地整理规划选址的重要依据和应该遵循的原则。

(2)从现状条件和实际出发的原则。城市土地整理选址是城市土地整理规划的前提和基础，选址的成败直接决定城市规划的后果。因此，城市土地整理选址要根据城市的自然条

件，如地形与地质是否符合城市规划的要求、有无灾害情况等;土地利用现状，如用地类型、地价、建筑及附着物物状况;城市基础设施状况等城市的现状出发。

(3)可持续性的原则。城市土地整理选址要以可持续发展为指导思想，并通过城市土地整理规划这一城市土地和空间资源的调控手段加以落实，以保证和促进经济、社会的持续协调发展。

(4)最大潜力的原则。城市土地整理的最终目标就是要发挥整理后的社会、经济、环境效益的最大化，充分利用有限的资金，发挥其潜能。

2.城市土地整理区选址的运作程序（白雪华，2003）

十三 城市土地整理的措施

城市土地整理的措施（李卫祥和景美珍，2006）：

1.政府的主导作用与市场配置相结合。城市土地整理是以政府制定的土地规划、建设

规划为依据的, 在土地整理过程中又涉及到诸多政府机构、企事业单位以及土地使用者权属关系的调整, 所以对城市土地整理的组织实施、投资引导和动态监督等一系列内容都必须发挥政府的主导作用。同时, 还要通过市场需求来确定哪些土地需要优先进行整理。通过市场机制来配置人力和物力, 以提高整理后土地的时效性, 推动整理工作的滚动式发展。

2.优化用地结构和盘活存量土地并举。长期以来城市用地没有反映级差地租规律, 地产资源没有得到优化配置, 存在黄金地段被低效益产业所占据, 城市工业带已逐步量变为混合产业带, 居民住宅过分集中于城市中心区位等问题。城市土地整理要突出土地的经济属性, 充分发挥土地级差地租对土地配置的主导作用。采用土地置换的办法, 以第三产业置换市中心的低效益、低技术、高污染的企业, 用等量的土地投入取得尽可能大的产出, 对土地用途进行跟踪管理, 促进土地利用结构的合理化, 提高配置效益和利用效率。同时严格控制零星分散的低水平建设项目, 鼓励机关、企事业单位转让闲置土地加速盘活城市存量土地。

3.进行多维空间开发的土地立体利用。在城市用地规模一定条件下, 城市土地的总供给数量是固定的和无弹性的。因而城市用地应该从土地平面利用走向土地立体利用。所谓土地立体利用是指土地的地面、地上和地下空间资源的利用。比如地下商场、铁路等就是多层次配置、多级职能结合的土地高效利用方式。

4.实行土地资源的资产化管理。土地资源资产化管理就是对资源与资产的界限进行划分, 并将原来的数量管理与价值管理相结合, 从而提高土地资源管理水平。在城市用地中尤其要突出土地级差地租。充分发挥土地利用总体规划对各行业用地规模的总量控制和合理布局的龙头作用。

5.城建用地要合理规划强调内涵挖潜。随着我国城市化进程加快和农村小城镇建设, 用地规模在不断增大。城市土地整理要强调合理的用地规划, 新建项目应尽可能利用旧城区、

老厂区或现有闲置废弃土地, 促进城市建设由外延扩展向内涵挖潜集约发展转变, 即从主要占用农业用地向盘活城市存量土地的内涵式发展, 实现增长方式的转变。

十四 城市土地整理实践

1.国外实践

“土地整理”一词在国外最早问世于德国，随后法国、俄国、加拿大等国也沿用这个名词。联邦德国在1953年制订颁布了第一部《土地整理法》。法国于1919年颁布了土地整理法。俄国的土地整理于17世纪开始并在1779年建立了土地管理学校，有关的土地整理研究一直延续至今。荷兰于1985年颁布了《土地发展法》，以法律的形式规定了土地开发整理的程序、运作方式等。目前，国外土地整理研究主要集中在土地整理技术创新、土地整理效果评定、土地整理效益评定等方面的研究。

城市土地整理一般称为市地整理（Urban Readjusmment)，市地整理的概念起源于德国，1902年7月28日，由市长签署的“法兰克福地产整理法”是第一部关于城镇建设的专门法规。19世纪末期开始，市地整理作为城市规划的一种工具，在德国得到了广泛的应用，并有效地推动了城市的发展和重建。从加世纪中、后期开始，市地整理已经成为世界上许多国家城市发展和建设中的一种重要工具，如法国、瑞典、美国、日本、韩国、印度尼西亚等国家。目前，德国建设用地整理的主要法律依据是《建筑法典》。其建设用地整理的基本特点是可以兼顾公共建设用地需要和地产所有者的权益。《建筑法典》规定:建设用地整理原则要由专门的组织机构实施，必须按照严格的法律程序实施，制订了地产分配和补偿的基本原则和方法。

(1)韩国建设用地整理实践

韩国的建设用地整理又叫土地重整，起始于1934年日本殖民时期。城市化进程的加快使韩国的城市人口急剧增长，城市人口所占比例从1950年的26．7％增长到2000年的87．8％。这使得发展不平衡的同时，必须提供更多的城市服务项目及大量的住宅单元。为解决以上问题，城市权力机构和中央政府在1972年颁布了住宅建设促进法，鼓励私人建筑转向住宅单元。由于公共区域建设存在资金约束等问题，于是政府就想出了一条便利的土地开发方法——土地重整计划。由于边缘地区昂贵的土地价格和复杂的土地所有权体系，采用征地的方法阻力较大；而土地重整有效地保留了最初的土地所有权，地主也较易接受，再加上这种手段不为当地政府带来财政负担，所以它在韩国的城市发展中起着至关重要的作用。

(2)德国建设用地整理实践

德国于20 世纪初期开始进行建设用地整理，是世界上第一个开展这项工作的国家。早期立法鼓励当地业主参与建设用地整理项目，通过对地块重新规划，提升单位土地价值。法兰克福市于1902 年7 月颁布了《法兰克福地产整理法》标志着建设用地整理的开始。该法积极鼓励当地业主参与建设用地整理项目，通过对私有的、不规整的地块重新进行规划、整理后，划出一部分比例用于公共设施建设，其余部分在业主内部按原有地块大小或价值比例重新进行分配。由于原来畸零、细碎、基础设施匮乏的地块变得干净、齐整且设施齐全，地价和物业价值得到了很大程度的提升。虽然业主的土地面积减少了，但是由于单价的提升，本身物业的价值并没有减少，甚至得到增加。而政府也获得了业主提供的土地，用以开展基础设施建设，大大降低了开发成本、减轻了财政负担，政府和业主成了合作伙伴。这种整理方式对政府和土地所有者来说是一个双赢的策略。到1918 年3 月，新出台的《普鲁士住宅法》规定该法适用于所有城镇，建设用地整理方式在德国更广阔地区得到推广。

1950 年,建设用地整理涉及的内容由土地延伸到地上建筑物;1960 年, 德国政府成立了评估委员会,并于1972 年颁布了不动产市场价值评估法来约束评估委员会的行为。1987年,《地产整理法》并入《建筑法典》。目前, 德国建设用地整理的主要法律依据是《建筑法典》中的有关规定。

德国建设用地整理的基本概念是在土地整理计划范围内土地所有者之间进行地块交换，不征收土地，政府或投资商也不参与购买土地，需要投入的资金少，降低了资金门槛和项目实施的难度。德国建设用地整理的执行包括五大原则，分别是：“私人效用原则”，是指整理结束后，私人所有者能立即获得建设用地，而且其获得的利益较大；“有效性原则”，是指建设用地整理的方法只有在适当的时候才采用，如果有其他更有效的方法，则不采用该法；“所有权保留原则”，指的是业主自始至终保持其土地所有权，但其产权可以跟其他业主进行交换；“土地保值原则”，是指业主拥有取回同样价值地块面积的权利；“土地分配原则”，即指只有获得业主的同意，其土地的产权分割方式、利益分配等操作过程才是有效的。

根据德国《建筑法典》的规定，建设用地整理的基本程序分为五个步骤：通过整理决议，发布整理决定，公布现状图和现状标记，制订整理计划，公布和实施整理计划。

德国的建设用地整理，从计划的开始到执行，都是由地方政府一手控制的。地方政府在项目中的主要职能是: 根据规划确定需要开展整理的区域;指定项目的执行机构(如土地整理委员会、土地测量局、地籍局等机构);确定土地整理项目的边界，边界一旦确定, 该范围内的土地所有者不得退出整理; 规定项目实施过程中的有关土地细分、特定地基和建筑限制等内容。

按照法律，除政府另定其他机构全权负责土地整理外，一般指定土地整理委员会作为

项目的执行机构，由它负责对整理中出现的重要问题进行决策。该机构是一个独立机构，由地方政府任命，决策过程中不受地方政府及其他团体的影响。土地整理委员会一般包括5 个人：一名律师、一名土地估价师，一名土地测量员和两名地方议会成员。通常来说，地方政府在同私人业主协商之后，准备好所有的备选方案，由委员会来作出最终的决定。

2.国内实践

抗日战争胜利后，国民党政府在遭受战争破坏严重的南京、广州、汉口、桂林、柳州、梧州和南昌等城市，曾为医治战争创伤，重建家园，举办过市地重划。解放后，我国就开始在进行城镇土地整理，但与国外不同的是，我国早期的城镇土地整理仅以旧城更新改造为主，同时，我国的城镇土地整理主要在大中城市中进行，而农村小城镇建设主要是继续发展新镇、撤乡并镇和扩展旧城镇。旧城改造就是为了使旧城区恢复其在城市发展中的故有活力，发挥其应有的作用，以达到改善生活质量与环境、振兴城市经济、推动社会进步的目的。旧城改造主要包括旧城区人口疏散、经济社会结构调整、设施更新、环境改善、建筑形体空间的再创造以及人文感知空间塑造等内容，以期达到对旧城区内建筑形体(态)、总体布局形态等外在性因素以及城市旧城区的故有功能的更新和改善。但在旧城改造中也存在一些问题，比如开发密度、容量过高，使居住环境恶化、基础设施超负荷;脱离市场需求，盲目进行开发;旧区居民动迁不当，使社区结构衰落;对文物古迹、景观特色的建设性破坏等。

20世纪90年代以来的城市土地制度改革，实现了我国城市用地制度的第一次创新，即由改革之前的“无偿、无限期、无流动”的土地使用制度改革为“有偿、有限期、有流动”的土地使用制度。从国内外的实践经验看，建立城市土地储备制度是我国城市用地制度新一轮改革的取向，是我国城市用地制度的第二次创新。

19%年8月，我国第一家土地储备机构—上海市土地发展中心诞生;1997年8月，杭州土地储备制度开始启动，其建设成果和经验在1999年全国土地集约利用市长研讨班上引起了强烈反响;1999年6月，国土资源部以内部通报形式转发《杭州市土地储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，并向全国推广杭州、青岛两市开展土地储备的经验;2001年4月30日《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国务院15号文件)指出，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府对建设用地试行收购储备制度。从此，众多城市纷纷成立土地储备机构，土地储备工作在全国迅速展开。

（1） 厦门市建设用地整理实践（唐星龄，2003）

实例一：中华片区旧城改造

厦门市目前正在通过公开挂牌方式对中华街区进行改造。土地权利结构调整：采用拆迁安置方式，由所在地思明区人民政府负责本项目用地范围内所涉及被拆迁人的安置工作和建筑物、构筑物的拆除、清运工作。按照厦门市《城市房屋拆迁管理规定》，被拆迁房屋货币补偿的金额和所调换的房屋的价格，根据被拆迁房屋和所调换的房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。土地利用效率提升：地块新规划用途确定为商业、酒店用地。地块整理的总体规划定位是要形成以商业为主导的低层高密度街区，并将沿街面中有传统风貌特征的立面、尺度和建筑特色保护或保留下来，以体现对历史文脉、旧城肌理的延续。整个地块整理后的建筑布局应体现整体美，建设的形式宜在“南洋”风格的基础上有所创新和发展，强调“多元”形式的协调融合与统一。

实例二：厦门市财政局、经济发展局等组织国企易地搬迁改造

根据《厦门市国有工业企业易地技术改造土地处置及资金筹措实施办法》，对经市财政

局、经济发展局批准实行易地改造的企业，企业原有用地由市土地储备机构代表政府收回储备，市财政局按不同地段和该用地城市规划用途及规定的出让底价。

实例三：闽南二期等闲置地块整理

某公司闽南二期地块位于湖滨南路湖滨一里，面积5845 平方米，原计划进行写字楼建设。但该公司无法按原计划进行建设，要求转让（该公司已交清全部地价款，并已打好桩基，投入了部分建投资金，具备了转让的合法条件），并先后与一些开发商进行了洽谈。经过一段时间的谈判与接触，该公司确定解决遗留问题至少需要3000万元。但是，受房地产市场上一度普遍存在的权属关系、工程基础等各种无法判断与准确估量的“黑洞”现象的影响，各开发商虽然意向很强，却无人敢于签约。鉴此，储备机构以3000万元的价格收回了该地块，并随后落实了供水、供电等市政配套，理顺了与农贸市场红线的相邻关系。在出让该地块时，市场反应热烈，最终以4821.66万元的价格成交。

（2）浙江省宁波市以环境治理为主，以“绿脉”为先导的城市土地整理实践

在宁波既定的城市空间范围内，改善城市土地利用环境，消除城市土地利用中对社会经济可持续发展起制约和限制作用的因素，调整优化城市用地空间结构。围绕历史文化名城建设，做好亲“水”文章，突出江南水乡特色，主要抓以下几点：

①结合城市总体规划、土地利用总体规划和土地整理，布置好两条景观线：一条是沿着姚江营建追思古代文明之路，以旅游为主线，布置好都市立体景观带。将沿江300 米的区域用于旅游通道、绿脉和景点的建设。景点的布局考虑整体性，从三江文化长廊开始，止于河姆渡文化的发祥地；沿途依次布置民国、清、明、元、宋、唐等特色区域，使整个景观带一气呵成，成为一部编年体的历史画卷，发悠古之思情，给人以无限的想象空间，

将沿江300 米以外的区域，结合农用地整理，建设为生态景观农业区。这样，不仅能达到经济、社会、环境效益的自然融合，而且能更好地突出了城市的立体形象，真正体现人类所求的人与自然和谐共处的理想境界。另一条线是沿奉化江上溯名人故里———溪口，沿江结合土地整理宜布局苗圃、桃树等经济作物为主，突出名人故里在共产党领导下政通人和，又一间世外桃源的迷人仙境。上述两条景观线，除按常规布局沿江绿荫通道外，还须重点突出江南水乡的舟楫之利，使游客能通过自助小舟悠闲地到达各景点；达到浓厚沉重的文化景点与轻松活泼的亲水文化在不经意中结合。

②将姚江大闸下移到甬江段，使宁波成为一座真正的亲水城市。理由如下：挡潮水于大闸之外，能改善中心城区水质，创造一个安宁、优美的生活环境；平稳洁净的江面，使我们能在三江口水面布置一系列娱乐项目（类似巴黎的塞纳河），同时发展航运（仅限于自助游用的小舟），今此三点二线（三点指市区、河姆渡和溪口，二线指姚江和奉化江），就能使来自世界各地的游客在宁波呆上两天一夜，仍觉得意犹未尽，具有相当可观的经济、社会和生态效益。并能使生活其中的市民真正感受到生活在江南水乡的浓郁气息，舟楫之便；有利于挖掘和丰富宁波历史文化名城的内涵，同时也是旅游经济发展又一个新的增长点，符合城市土地整理中投入较少，获取最大综合效益的目的。

③关于市区三江六岸的建设。只拆不建（指不搞永久性建筑），原有的属于三江文化长廊的建筑确实需要保留的，也须因地制宜地留出绿色通道，使三江的两岸能真正地完全贯通起来，适合市民徒步（或骑自行车）休闲旅游的需要。比如，像宁波中学旧址，就利用现有的设施，通过对存量土地的收购将其建成一个以全民健身为主题的公园，这样既填补市区此类专业性公园的空白，完善兴宁桥头的城市交通网络，又使三江六岸增加了文化底蕴（宁波中学内有孙中山演讲旧址等古迹）。

（3）台湾地区土地整理实践

土地开发中的土地问题，台湾地区主要采取区段征收和市地重划两种方式，采用区段征收进行城市土地开发，首先必须筹措巨额征地资金，再通过立法程序，才能进行.市地重划(Urban Land-Readjustment)是改造旧市区和开发新市区的有效措施，它无须筹措巨款征收土地，而是根据城市开发需要，发动某一地区的土地所有权人，先交出土地，让市地重划机构，使用科学的规划方法，把该地区杂乱的地形、地界和零散不能经济利用的土地，依法加以重新整理，并配合基础设施建设，使每宗土地大小适宜、形状方整，然后在保留公共设施用地的前提下，将重划土地合理地分配给原土地所有权人，由他们依照城市规划自行建筑房屋或作其他使用(谭竣,2005)。

为使市地重划工作有序地进行，台湾地区出台了相关的法律、法规，主要有《市地重划实施办法》、《奖励都市土地所有权人办理重划办法》等(萧承勇等，2001)。1958年，台湾最大的港口城市一高雄市政当局采纳了“中国土地改革协会”的意见，进行市地重划。高雄市地重划取得的巨大成功，给全台湾岛树立了良好的示范作用，台湾各地纷纷学习效仿，掀起了市地重划、建设现代化城市的高潮。

十五 国外城市土地整理经验对中国的启示

国外城市土地整理经验对中国的启示（谈明洪和吕昌河，2005）：

1.建立多层次的国家城市土地整理体系。中国土地所有权属于国家或集体, 有利于宏观规划和调控, 可以通过城市土地整理解决多个城市重复建设和土地利用结构与功能的雷同问题。城市社区是城市的基本组成单元, 开展城市土地整理应当从城市社区开始。较区域(多个城市) 和个体城市的土地整理, 公众有更广泛的热情, 也更容易直接参加到城市社区的土地整理中去, 国外城市的土地整理基本上集中在这一块。根据中国的国情, 应探讨通过对区域(多个城市)、个体城市和城市社区进行土地整理, 形成多层次的城市土地整理体系, 提

高土地的利用效益。

2.加强现代技术在城市土地整理中的应用。及时、准确地把握一个城市或多个城市用地的扩展状况是制定城市发展规划和实施城市土地整理技术的前提。城市土地整理本身就是一项管理城市土地的技术,在运用此RS技术时, 还应把它和GIS 技术有机地结合起来。GIS 技术可以有效地管理信息, 在较短时间内完成许多复杂任务, 如评价土地整理前后土地价值等。

3.促进城市土地整理和城市规划的融合。建立在城市规划基础上的城市土地整理可以实现宏观与微观的结合, 弥补城市规划过于宏观、可操作性差的不足。

4.为低收入者提供住房用地。国外的土地整理保留了最初的土地所有者的部分土地所有权] , 在土地整理后, 农民直接获得了住房或价值更高的土地, 不会造成新的无住房的贫困居民。另外, 为解决每年大量迁入的新增城市人口的住房问题, 可以借鉴韩国为解决低收入者住房问题而进行的城市用地整理经验, 即上文所说的政府、房主协会和建筑公司共同发起的联合重建计划。政府发挥服务功能, 制定土地整理的区域, 但不参加土地的买卖过程, 不从中获得土地收益。同时, 也减少了城市土地供应市场的中间环节, 有利于缓解过高的房价。

5.控制城市土地蔓延、切实保护耕地。城市化蔓延不仅造成城市土地的利用效率低下, 使农用地大量流失, 而且, 还会引起邻近的耕地质量的下降, 如使耕地的破碎度增加, 不利于耕作; 城市污染物污染农业土壤和地下水, 影响粮食生产等。

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