京津冀区域生态补偿机制探讨

京津冀区域生态补偿机制探讨

作者：周红菊

来源：《山西农经》2016年第03期

摘要：本文在系统梳理相关文献、理论的基础上，阐述了区域生态补偿的定义及内涵以及区域生态补偿的运行机制对京津冀地区的大气，水资源以及矿产资源的生态补偿提出了若干建议。

关键词：京津冀；区域生态补偿；对策建议

文章编号：1004-7026（2016）03-0047-02 中国图书分类号：X171.4 文献标志码：A 京、津、冀城市群包括北京市、天津市以及河北省的保定、廊坊、唐山、张家口、承德、秦皇岛、沧州、衡水、邢台、邯郸、石家庄共11个地级市。京、津、冀三省市虽然在行政区划上有明确的界限，但是同处华北地区，同属海河流域，彼此相邻、渊源颇深。在生态环境方面是一个完整的地域系统，具有整体J性。北京、天津与河北的关系就像是城市和乡村，中心和外围之间的关系。在经济社会发展的过程中，河北的公共生态资源与环境被北京、天津大量免费使用，然而京津对河北没有进行任何补偿，这样作为生态资源供给地区的河北生态环境遭到破坏。河北因贫困落后没有能力独立承担京津冀生态环境的恢复与重建，生态环境问题日益突出，生态平衡不断被破坏。建立生态补偿机制是保持京津冀整个区域生态环境承载能力，实现京津冀地区协同快速发展的当务之急。 1 区域生态补偿的定义及内涵

生态补偿是一种以经济手段调节相关者利益关系的制度安排，其目的是保护和可持续利用生态系统服务。区域生态补偿是国家生态补偿的一种，是指各行政区域在公平合理的原则下，收益区和开发区对受损区和保护区进行的生态补偿。生态补偿机制是一种环境经济政策，以生态保护成本、生态系统服务价值、发展机会成本为根据制定标准，通过市场和行政手段来调节生态环境建设和保护相关各方之间的利益关系，其目的是保护生态环境，促进人类和自然的和谐发展。以受益者、破坏者、污染者付费为原则，主要用于区域性生态保护和环境污染防治领域，具有经济激励作用。通过构建区域生态补偿机制，有利于区域间生态公平的实现。 2 区域生态补偿机制的运行分析

区域生态补偿机制与生态补偿机制既有区别又有联系。区域生态补偿机制是在区域层面上，以生态补偿为手段，协调生态环境利用、保护和建设各相关方的利益关系，其目的是改善、维护和可持续利用生态系统服务。区域生态补偿机制协调的是区域关系。其核心内容是：补偿主体与客体、补偿标准和补偿方式。生态环境的受益者与使用者是补偿主体，受损者和建设者是补偿对象；补偿标准是在综合考虑发展机会、生态恢复与惩罚和直接经济成本的基础上

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

制定的生态补偿额度，额度值应该能被补偿主体和补偿对象共同认可，能够维护生态系统的服务功能。生态补偿所补偿的直接成本是环境污染与破坏直接对人的侵害而给被害人所造成的损害。这主要包括对受害人人身损害的赔偿和财产损害的赔偿。发展机会成本主要是指因为公共资源被某些人占用而影响了他人对该资源的使用的发展成本。补偿途径指的是实现生态补偿的手段，主要有政府与市场两种途径。政府途径主要有三种方式：（1）加大财政转移支付资金，（2）征收“生态税”。（3）政府“赎买”。市场补偿相对于政府补偿来说是一种激励式的补偿制度，目前我国已有的市场化补偿方式有：（1）生态补偿费的实践，（2）排污权市场交易模式，（3）水权交易模式，（4）林权制度改革。 3 京津冀生态补偿机制的若干建议

要切实解决京津冀资源环境问题，扭转区域性的发展不平衡，需要建立以下几方面的区域生态补偿机制。

3.1 大气的生态补偿机制

任何一个区域都具有固定的大气环境容量，当污染物的排放量超过本地区的大气环境容量时，大气环境就会受到污染。由于空气具有流动性及整体性的特点，大气污染物会跨行政边界传输到周边地区，一个区域的大气环境受到破坏会损害周边区域的大气环境，因此大气污染危及对象包括污染源地及邻近区域。保护和建设大气生态环境可以增加周边区域的环境和经济利益。京津冀地区是目前我国空气污染最为严重的区域，雾霾天气频频发生，因此有必要建立京津冀区域的大气生态补偿机制来调整相关利益关系。

3.1.1 机动车尾气排放的补偿机制：机动车尾气排放是大气的一大污染源，一方面大力度处罚尾气排放不达标的机动车车主，将处罚得到的资金用于补贴公交公司和致力于节能减排的私家车主，另一方面积极推广新能源汽车，比如电动汽车、太阳能汽车等等。

3.1.2 提高污染企业的环保投入力度，以税收补贴为激励措施，淘汰落后产能以及行业落后工艺，提升高技术制造业份额；进一步改革和完善环境公用事业的特许经营制度。 3.1.3 以环境治理为基础制定相应的排污费标准，并加入惩罚性的排污收费制度，1995年-2008年，我国环境管理部门征收的排污费仅占治理工业污染投资的32%。治理污染进行生态补偿的责任大部分落在普通民众身上，与此同时排污企业理性选择小概率的处罚成本，而不是选择承担巨额污染治理成本，京津冀地区明显存在着排污者缴纳的排污费无法满足环境治理的需要。

3.1.4 京津冀各企业间建立排污权交易，每年分配给各企业一定的排放量，年终企业要提供相关证据证明自己排放量在许可证允许范围内，对于没有用完的排放量企业可以出售，超标的企业可以购买。不同地区企业之间的排污权交易.使生态服务的提供方得到了补偿，而获益

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

方承担了责任，无形中解决了两地的环境矛盾，这种交易机制可以省去政府之间谈判的漫长过程.节省协商谈判的成本.提高效率。 3.2 水资源的生态补偿机制

水资源严重短缺已成为京津冀区域可持续发展的制约因素。国际极度缺水标准为人均500m3，京津冀地区人均水资源量仅仅有300m3，而本地区的河川径流利用率已高达90%，水质治理和水源平衡的任务十分艰巨。北京地区用水的83%和天津地区用水的94%均来自冀北区域内桑干河、洋河、潮白河和滦河四条河流。冀北地区作为京津的水源地和生态涵养区，需遵守严格的产业布局规定及环保政策.从而使现有企业的生产成本增大，地区的产业选择大大缩小.由此造成了巨大的发展权损失。作为生态建设的受益区，北京、天津经济发达，地方财政实力雄厚，但没有对保护水资源环境做出财政预算，无法调动起上游区域生态建设的积极性。为此建议：

3.2.1 加强京津冀三地立法机构的协调，制定京津冀区域生态补偿的相关政策制度，为区域生态补偿活动提供补偿纪律、补偿程序和具体的实施细则，使京津冀地区水资源的生态补偿活动在法律和政策指导下，有条不紊地进行。

3.2.2 完善财政横向转移支付制度，财政横向转移支付是财政转移支付的一种模式，是按照市场原则的有偿式互通有无的支付，在京津冀地区建立各级政府间横向财政转移支付，受益地北京、天津政府对保护地河北政府的财政转移支付应该同时包含生态建设和保护的投资成本和由此牺牲的发展机会成本。

3.2.3 建立和完善水权制度的水资源管理，市场经济的一般规律是市场决定资源配置，在环境资源配置中也应当充分发挥市场的决定性作用。水权交易是区域生态补偿市场方式的一种，通过水权交易一方面可以为水资源的使用提供合理价格.为用水部门之间重新分配水资源提供有效的机制，另一方面可以改善水资源分配的有效性，京津冀地区的水权交易.可以借鉴黑河流域的“水权证”、黄河干流水权转换等地区的成功经验。

3.2.4 进一步明确北京，天津，河北各地的权利义务，北京作为全国的技术中心，在获得优质的生态环境之时，有义务为京津冀整个区域提供新技术、新工艺，新设备，已降低整个区域的能耗，比如节水农业，治理污水等等。天津作为进出口区域使用了整个区域的生态产品，有义务利用自己的便利条件为整个区域引进国际生态补偿项目。河北省为保证京津水资源的质和量，需要承担生态环境保护的责任和义务，应该提高产业发展的环境准入门槛，实行更加严格的保护措施和标准，河北省因此丧失了一些较快提高经济收入的发展机会，京津两市政府应在整合现有补助资金的基础上，每年再划拨一定数量的资金，作为补偿河北等周边地区的区域生态补偿专项资金。

3.3 京津冀矿产资源的生态补偿机制

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

矿产资源是社会经济发展必不可少的物质基础。京津冀矿产资源相对丰富，但由于长期过度掠夺性开采和矿区环境恢复治理的不力，导致京津冀地区资源的快速枯竭，环境的极度恶化。德国对矿区恢复的做法是：联邦政府和州政府按比例分担历史遗留下来的老矿区复垦；由新开发矿区业主按企业年利润预留复垦专项资金承担新开发矿区的复垦。美国对矿区恢复的做法是：按照“谁破坏、谁恢复”的原则，由矿山业主承担全部的矿区修复责任；对《露天采矿管理与（环境）修复法》颁布前已破坏的废弃矿区.则由国家拨款负责修复。京津冀矿产资源相对丰富，但由于长期过度掠夺性开采和矿区环境恢复治理的不力，导致京津冀地区资源的快速枯竭，环境的极度恶化。美国和德国的成功经验京津冀区域可以直接借鉴。