我国户籍制度改革的原因与制约因素

我国户籍制度改革的原因与制约因素

作者：谢永乐

来源：《商情》2015年第09期

摘要：2014年7月30日，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》出台，决定取消农业与非农业户口的性质区分，统一登记为居民户口。这标志着我国城乡“二元化”户籍管理制度退出历史舞台。立足于我国户籍制度改革的实情，分析其原因及面临的制约性因素。 关键词：户籍制度 改革户籍制度是一项基本的社会管理制度。分为传统和现代两种，传统户籍制度是与土地有直接联系，以家庭为本的人口管理方式；现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民的生死、亲属关系、居住地址等基本信息的法律制度，它是以个人为本。户籍制度改革是一个历史性范畴，随着我国经济发展状况而产生和发展。 1原因

（1）二元户籍管理深化了城乡经济的对立，不利于城乡的“自行”发展

对农村而言，第一，传统生产方式的落后性，导致农产品经济效益明显不足，加上工农业产品生产销售中存在明显的“剪刀差”，使得农业在持续向工业提供生产原料支撑的同时，削弱了自身的积累和再生产能力；第二，农业人口的快速增长，人均耕地面积不断细小化，农业生产规模缩小，生产成本上升，从而也削弱了农业发展的经济效益和市场竞争力。对城市来说，首先，在户口管理制度保障下通过人口控制实现社会需求，导致市场调节控制功能弱化；其次，城市发展曾长期过度重视人口需求的控制而忽略基础设施的开发与完善，严重制约了新型城市整体规划与建设；再次，由于就业歧视的存在，严重挫伤农民工的劳动积极性和创造性，不利于形成“高效统一”的劳动力市场，从而严重影响到工业化“质”和“量”的有效发展。 （2）二元户籍制度扩大城乡差距

户籍制度长期向城镇倾斜，逐渐形成两种不同的收入构成模式：城镇居民有较多就业机会，并享受国家各种社会保障性补贴，收入水平相对较高。对农民而言，虽然各级地方财政对农业生产资料的价格进行一定的补贴，但其相比农业生产资料价格的涨幅却明显不足，且农民不享有城镇居民所拥有的许多社会保障。这导致城乡生活、发展差距扩大化。据调查数据显示，2010-2013年期间城镇和农村居民收入的绝对差额分别为：13190.4元、14832.5元、16648.1元、18059.2元，这深刻性地表明，虽然城乡居民收入随着经济的发展都在增加，但彼此之间实质性的收入差额在不断扩大。 （3）户籍歧视使就业矛盾日益突出

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一方面，许多城市长期以来推行职业保留制度，限制某些企业或行业的农民工准入，有的则以奖励方式鼓励企业雇佣城市下岗工人，因此城市居民在税收、信贷、工商、职业培训等方面享有较为全面的优惠。另一方面，农民工由于本身文化程度偏低和就业技能的缺乏，大多只能从事城市居民不愿干的脏活累活，工作时间长、强度大、保护性差，而且 “同工不同酬”。这些因户籍差异而产生的就业歧视，近年来引发了大量的就业矛盾和纠纷，使社会管理的难度加大。

（4）城乡教育资源配置严重失衡

首先，从教育经费的投入看，地方财政在城市义务教育方面的投入基本能保证到位，但农村义务教育在绝对和相对上都低于全国平均水平，长期面临经费不足。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但由于政府财政拨款没能及时到位，使九年义务教育在农村的切实推行仍面临诸多困难。其次，从教育机会看，教育硬件设施与教师数量的不足，使全国范围内农村地区的学龄儿童未入学以及小学或初中辍学的人数都远远高于城市。而教师自身文化水平差距也导致了城乡教育水平差距。这种差距的演变，只会导致城乡教育发展的两极分化，从而引发收入差距的贫富分化。 2制约因素

（1）立法滞后使改革缺乏有力的法律保障

户籍制度作为行政性的社会管理制度，其改革应有相关的法律支撑。但各大改革理论都只是对其内涵与外延进行扩展，为其附加行政、经济、个人权益等功能。由于法律制度的缺位，无法形成完善的自上而下的基本户籍改革法律制度，使相关权利与职责不明确，导致城乡之间的不公平差异化变得合理，这不仅阻碍社会资源的优化配置，延缓城镇化发展，还影响到公民对社会公平的心理认同，危害社会稳定。

（2）大城市环境承载力相对饱和，中小城市吸引力不足

目前，许多大城市在资源、公共福利设施等方面的资源已经无法再承载过多人口，对户籍制度改革后新农村人口的流入，其承载力明显不足，使城市未来规划建设的负担加重，从而对户籍制度改革的态度也并不热情。而中小城市却因长期开发建设不足，在衣食住行等方面与大城市差距较大，从而不能满足农民日益增长的物质文化和发展需要，吸引力的不足使其很难有效地帮大城市分担压力。

（3）配套设施改革落后，市民化成本偏高

户籍制度改革成败的关键在于剥离户籍制度背后的社会福利待遇，如果不能实现教育、住房、医疗、养老等社会福利的公平，仅取消农业和非农业户口的划分毫无意义。现阶段各项配

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套设施的建设滞后及城乡政策分化，势必会造成市民化成本偏高，据调查，在现有条件下，农业人口市民化的人均公共成本约13万元，而到2030年，我国需要市民化的农业人口预计将达到3.9亿，其公共成本至少要51万亿元。如此高的成本，无论以何种方式进行承担，都会在很大程度上妨碍户籍制度的有效改革。 （4）城镇居民与农村居民的顾虑

首先，农业和非农业户口区分的取消，意味着城镇居民原有的公共资源和社会福利将与更多人分享，从而降低他们的既得福利水平、增加就业压力，因此他们不愿接纳农村居民进城。其次，土地是农民生产、生活的物质保障。虽然国家明确规定在“现阶段”不以失去土地为入城条件，但将来是否会因公共需要而放弃自己原有的生活资源呢？且农民本身的文化水平和就业技能较弱，这是否会导致 “捡起芝麻却丢了西瓜”呢？由于这些顾虑，使很多农民在面临新型户籍改革政策时疑虑重重，举棋不定。 参考文献：

[1]国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见.2014.

[2]杨琪.国务院：建立城乡统一的户口登记制度.中国老区建设，2014（09）.

[3]李奋生，李云慧.大城市户籍制度改革的制约因素及对策研究[J].农业经济，2014（03）. [4]2013年中国城市发展报告.中国社科院城市发展与环境研究，2013.