论我国公务员考核制度的完善

JOURNALOFHARBINUNIVERSITYOFCOMMERCENo.5,2004SerialNo.78

[管理天地]

论我国公务员考核制度的完善

刘晓辉,王红艳

(哈尔滨商业大学,黑龙江哈尔滨150028)

[摘　要]公务员考核制度是国家公务员制度的重要组成部分,当前我国公务员考核制度中还存在许多弊

端,在分析我国公务员考核存在的问题的基础上,提出切实可行的完善公务员考核制度的对策建议,以此推进我国公务员考核制度的改革。

[关键词]公务员;考核制度;对策

[中图分类号]C931.3　[文献标识码]A　[文章编号]1671-7112(2004)05-0057-03

ConsummationoftheCivilServants’ExaminationSystemofChina

LIUXiao-hui,WANGHong-yan

(HarbinUniversityofCommerce,Harbin150028,China)Abstract:Thecivilservants’examinationsystemisanimportantpartofthesystemofcivilservants.Nowtherearemanymalpracticesinthecivilservants’examinationsystem.Onthebasisoftheanalysisaboutthequestionsofthecivilservants’examination,thewriterputsforwardsomemeasuresandsugges2tionsforconsummationofthecivilservants’examinationsystem.Thiswillpushforwardthereformofthecivilservants’examinationsystemofourcountry.Keywords:civilservants;examinationsystem;countermeasure　　一、我国公务员考核制度的含义公务员考核制度,是指国家行政机关根据有

关法律法规,按照管理权限,对公务员的思想品德、工作成绩、工作能力和工作态度等进行考察和评价,重点考核公务员的工作实绩。考核是公务员任用和奖惩的基础,是增资晋级的依据,也是激励和监督的重要手段。考核的方法是否科学,考核的内容是否合理,考核的结果是否真实,直接关系到其他各项管理。可以说,没有科学的考核,就没有科学的管理,考核工作是公务员管理的重要环节。

　　二、我国公务员考核制度存在的主要问题

(一)对考核工作的重要性认识不足

观念重,怕得罪人的思想根深蒂固,是非观念淡

薄“,好人主义”严重;或者走向另一极端,大搞远近亲疏,感情用事,以偏概全。另一方面,被考核者不重视考核,写个人总结和述职报告时,三言两语,敷衍了事。还有一些公务员认为只要有关系、有人情,什么事都可以通融变更,不是以职位要求为工作准则,而是努力与领导、同事搞好关系以期通过考核。

(二)考核方法简单化、缺乏科学性

1.重视领导考核,轻视群众考核,使个人考核

和集体考核脱节。在公务员考核实践中,我国十分重视直接领导对下属的考核评价,往往占有较大的考核权重系数。但往往忽视了群众对公务员的评议和考核,使公务员自觉接受民众监督成为一句空话。同时,对公务员的考核侧重对个人的考核,没有同个人所在的部门考核紧密联系起来。

2.重视定性考核,轻视定量考核。我国公务员考核在方法上强调定性与定量相结合的原则。然而,在实际考核过程中,对公务员的考核往往是

参加考核的人员包括考核者(单位领导、考核小组成员、上级主管领导、监督人员)和被考核者。少数考核人员认为“考核年年搞,年年老一套”,对考核工作的重要性认识不足。有的考核者情面

[收稿日期]2004-04-28

[作者简介]刘晓辉(1964-),男,黑龙江哈尔滨人,哈尔滨商业大学研究生处处长,副教授,哈尔滨工业大学博士研

究生。

—57—

哈尔滨商业大学学报(社科版)2004年第5期JournalofHarbinUniversityofCommerceNo.5,2004

注重经验印象,缺乏定量分析;重视定性考核,忽视定量测评,大多数考核的结论是主观色彩浓厚的评语式,反映公务员工作实绩的力度比较小。单纯定性的考核方法缺乏科学性和可操作性,容易使考核带有较大的主观性和随意性,难以全面、客观、准确地反映公务员的综合素质和实际工作情况。

3.重视年度考核,忽视平时考核。尽管《国家公务员考核暂行规定》明确规定“:年度考核以平时考核为基础”,但目前,有关部门对公务员的平时考核如何进行并没有明确具体的规定。许多单位和部门也不重视平时考核,自行制定的一些平时考核方法,要么比较繁琐难懂,加重了工作负担,要么与年度考核相脱节,不能为其提供有效的依据,致使年度考核考之无据,考核结果不全面、不准确、不真实,缺乏权威性。

(三)科学的考核体系未能确立,缺乏分类分层考核

1.考核标准过于笼统模糊公务员的考核标准分为德、能、勤、绩四个方面,其中以工作实绩为考核重点。虽然一些细则对德、能、勤、绩的内涵作了阐释,但仍然过于笼统,操作性差。以考核重点———绩来说,有的人片面理解,把德与绩分离,认为强调实绩必然会忽视德的标准;有的人认为实绩就是追求经济效益的提高,甚至同经济发展的某个指标划等号,片面强调经济增长速度;有的人甚至把善于从本地区、本部门利益出发,不惜牺牲全局利益,搞地方保护主义的行为视为政绩。另一方面,不同部门、不同层级、不同职业特点的公务员,其工作性质也各不相同,而现行的考核标准却无视这些差别,笼统地以德、能、勤、绩的标准来要求,其结果只能是千篇一律、千人一面,公务员考核的优劣难以区分,有的单位年度考核中出现了“轮流坐庄”、“搞平衡”甚至“抓阄评优”的不正常现象。

2.考核等次偏少

2000年人事部下发了《关于进一步加强国家

然而,他们都享受同样的待遇,混淆了公务员的行

为差别,使考核失去了公正,难以起到奖优罚劣的激励作用。

(四)考核程序不规范,民主性、权威性不足

现行公务员考核制度规定,年度考核的基本程序是:个人总结、群众评议、主管领导评语、考核委员会或者考核小组审核、部门负责人确定考核等次。但在实际考核过程中有些单位和部门对考核程序并不重视,让群众参与民主评议的意识淡薄,存在“以评代考”“、平均主义”和领导个人说了算的现象,不能真实客观地反映考核结果。此外,部分单位和部门不重视考核结果的反馈,对公务员只反馈考核等次或领导评语,而不说明原因及改进意见,有的单位甚至不以书面形式通知被考者本人考核结果。由于考核工作中缺乏健全的监督和反馈机制,考核中还存在“拉关系,走后门”的不正之风,既影响了考核工作的准确性和实际效果,也弱化了群众评议和群众监督,大大降低了考核的权威性。

(五)考核结果使用不当,激励作用不足公务员考核的激励功能体现在通过考核确定等次,根据工作成绩进行奖惩。然而,我国公务员考核的使用仍然缺乏力度,没有把考核结果与公务员的切身利益紧密联系,无法调动公务员队伍的积极性和主动性。对优秀与称职公务员的奖励没有拉开距离,影响了考核激励作用的发挥。考核与晋升、培训等环节脱钩的现象还比较普遍,有些单位和部门没有按规定把考核结果与公务员的晋升、培训、提拔使用相挂钩,使考核流于形式。　　三、完善我国公务员考核制度的对策建议

(一)促进公务员转变观念,端正对考核工作

重要性的认识

公务员考核制度要真正行之有效,首要的是公务员观念的转变,只有把对考核的重视提高到推动和促进人事制度改革的高度来认识,考核才能进一步深化和完善。为此,首先要加强考核者的教育,把考核的有关规定和措施作为考核者任职学习的主要内容;把考核工作列入考核者的岗位职责和工作目标范畴中,从机制和制度的高度来加强他们对考核工作的领导。其次,各级公务员要认识到只有根据职责要求做好本职工作,才是通过考核的唯一途径。通过与上级拉关系,与同事讲人情的做法不可能通过考核,也不是正当做法。惟有公平竞争、公正考核,才能提高效率,

公务员考核工作的意见》,将考核等次由原来的三

个增加为四个:即优秀、称职、基本称职、不称职,但仍然偏少,考核评价结果不甚理想。由于考核制度中规定优秀比例最多不能超过15%,而真正不称职的也是极少数公务员,所以绝大多数人都集中在称职这一等次上。这其中既包括相当一部分德才表现和工作实绩都比较好的公务员,也包括一部分德才表现和工作实绩比较差的公务员。—58

—

　刘晓辉,王红艳:论我国公务员考核制度的完善

为此公务员要树立公平竞争、优胜劣汰的观念。

(二)完善考核方法,力求客观公正

科学的考核方法是保证考核质量的重要环节,要实行“三结合”的方法对公务员进行全方位的考核。

1.坚持领导与群众相结合。既要做到以领导

到考之有据。

(三)建立科学的、可操作性强的考核标准体系,实行分级分类考核

1.制订科学、有效、具体的公务员考核标准。在公务员考核中,考核标准是考核工作的评价依据,标准的科学与否直接影响考核工作的成败。首先,要进一步建立健全岗位责任制,这是制定考核标准的直接依据。其次,增强现行考核标准的针对性。考核内容要和岗位职责一致,不同级别的公务员在德、能、勤、绩方面的要求并不相同,如果将对公务员的考核与不同岗位责任制与目标责任制相结合,就能够使考核标准具有较强的针对性。最后,要根据公务员管理权限不同,实行分级分类考核。不同类别的公务员应当制定不同的考核指标体系,根据职务性质和业务要求,依层次的不同而有所侧重,从而形成一个不同类别、层次公务员考核评估的综合指标体系,增强考核的可操作性。

2.增加公务员考核等次。对考核结果划分等次是世界各国公务员考核的共用手段,西方国家公务员考评结果的等次划分一般为5—7个。相比之下,我国公务员考核等次仍然过少,不能反映公务员实际情况的复杂性,影响了考核的客观性、准确性,进而也影响了考核制度激励作用的发挥。因此,建议中国公务员考核等次设定为五档为宜,其档次称谓也应当调整,定为“特别优秀、优秀、良好、一般、较差”五档,重新确定每个档次的基本标准,并赋予不同等次公务员不同的奖惩措施,形成竞争和激励机制,促使优秀人才脱颖而出。

(四)规范考核程序,健全考核结果反馈制度和考核监督机制

在考核程序上要做到严格、严谨与公开、民主相结合。首先,要强调对考核程序的重视,采取一切措施杜绝走过场的现象,在广泛开展民主评议、听取群众意见的基础上,充分发挥考核小组、人事部门、监察部门的作用,严格按照法定程序考核。其次,健全考核结果反馈制度。各单位应对考核结果的反馈工作高度重视,加强与被考核人的沟通,对考核工作及时地跟踪和评估,使考核工作走上科学化、规范化的轨道。为了保证考核的公平,还必须加强对考核工作的监督,需要有监督考核人员的法规和机制,尤其要加强对负有考核责任的领导干部的监督。

(五)加大考核结果的使用力度,提高考核功用

(下转第62页)

—59

—

考核为主,体现行政首长负责制,提高考核效率;又要走群众路线,进行多层次、多视角、多侧面的考察,对公务员做出全面评价,要注意杜绝领导个人说了算或极端民主化的倾向,增加考核工作的透明度。另外,笔者建议对处于领导职位的公务员,实行考核的主体应进一步拓宽,引入人力资源管理中的360度绩效评估方法,对领导者的考核实行360度的全方位考核。(见图1)

图1

2.实行定量考核和定性考核相结合。以定量

和定性相结合的方法来考核国家公务员,是世界各国公务员制度建设的共同趋势,国外不少国家已有成熟的方法可供借鉴。我国公务员考核制度要根据公务员不同类别、层次的职位要求,参照其他国家记分考核方法,将德、能、勤、绩几个指标都进行量化,分解为若干要素,并赋予一定的分值和权数,然后确定不同类别、层次职位各要素的等级标准和分数线,加总即得出某一职位的公务员的分数,对照相应的等级标准,即可得出被考人的等次。对于公务员的思想、动机、信念、价值和态度等不能量化的要素仍采用定性的方法考评,采用先分项评分,后综合评语,这样就能保证考核的客观公正及其科学性,能够全面、客观、准确地反映公务员的实际工作情况,也有利于公务员对照自己的行为,在工作中不断改进方法、提升素质。

3.坚持平时考核与定期考核相结合。平时考

核重在记实,认真实行公务员工作纪实手册制度和工作月报制度,详细记载公务员平时的德才表现和工作实绩。在此基础上,再进行定期考核,包括进行季评和半年小结,对每个公务员的平时工作有一个客观评价,为年度考核提供依据,真正做

哈尔滨商业大学学报(社科版)2004年第5期JournalofHarbinUniversityofCommerceNo.5,2004

当遵守的最起码、最低限度的伦理道德规范为内容。再次,形式的通俗化,即规范本身表现出通俗明白、具体可行的特点。

3.自觉践行公共管理伦理规范

(1)明确行政责任和信念。近代的官僚制组织结构和体制,忽视了行政人员的信念以及建立在信念基础上的道德责任。政府的体制设置和行政人员的行政行为都必须建立在公共利益至上的信念基础上。正确处理善与恶、权利与义务、公平与效率、竞争与合作关系。一个政府官员,如果没有建立起维护公共利益的信念,他就不会承担起维护公共利益的责任,为了个人利益就会破坏公共利益,政府的总体责任也无法得到履行。

(2)变他律为自律。行政道德的最终目的在于增强自律,为此,一靠外力,在实践中,道德的行为得到肯定,不道德的行为得到惩处,人们由此加深对行政道德规范的理解并将其转化为指导自己道德行为选择的内在观念;二是靠内力,即在任何场合下,都能做到慎独。

4.清理公共管理伦理建设的外部环境(1)减少行政干预。政府部门要完全退出立法程序,减少对经济活动干预和不必要的行政管制;对重大决策可能带来的腐败机会有所预见和防范;建立非属地化的,不受干扰的反贪机构。

(2)增加机关行政透明度和官员廉洁透明度。公共管理者有义务了解政府政策、法律的意图,有义务向公民解释和宣传,除了个别保密部门外,应把行政运行中的制度文件、办事程序、过程及结果公布于众;要诚实信用,及时回应公民的需求;公

共管理者的选用、奖惩、升降应公开透明;政府官员应完善财产申报制度。

(3)健全非权力系统的监督机制。行政主体要提高公民个体的权力意识和参与意识,扩大其知情权,完善举报制度,保护公民合法权益,使其在反腐倡廉、加强行政伦理道德建设中发挥应有的作用。

5.创新公共管理伦理文化汲取我国传统行政伦理文化“民本”“、廉政”、“勤政”的精髓,在德治和修身、齐家、平天下的传统下,借鉴国外的先进经验,以“三个代表”为指导,加强政治文明建设;把德治与法治有机结合起来,构建和完善公共管理伦理的法律框架;健全行政责任机制,树立以公众需求为中心兼顾政府自身运作效率的行政效率观、服务行政观以及正确的权力观、地位观、利益观和科学发展观。

6.提高公共管理人员的伦理素质首先,为社会树立一个追求崇高理想和科学的信仰,具有职业美德的典范。其次,追求专业的卓越。乐于奉献,不断掌握新知识、新技能;提高公共政策制定的能力,以更有效率、更有效能的方式提供公共服务。再次,严格遵守履职政策和程序。不仅要遵守法律,还要严格按着行政的政策和程序办事;认真对待绩效的评估和审计、协商机制和立法或司法等外部控制,努力提高行政绩效。

[参考文献]

[1]李贵鲜.公共行政概论[M].北京:人民出版社,2002.[2]邓小平文选.第三卷,北京:人民出版社,1993.

[责任编辑:赵春江]

(上接第59页)

考核在公务员管理中的导向作用。

[参考文献]

[1]黄卫平,谭功荣.公务员制度比较[M].北京:中央编译

公务员考核是与其他单项制度紧密联系的重要环节,因此公务员的考核结果必须与奖惩、培训、辞退及职务、级别和工资的调整紧密结合起来,以强化激励和竞争机制。一方面,要加大对优秀公务员的奖励力度,为优秀人才脱颖而出创造良好的环境和条件;另一方面,对于不称职的公务员要不顾情面,坚决予以降职、降级或辞退处理。此外,考核结果不仅要具有人事效用,还应满足公务员自身需要,考核应遵循精神需要与物质需要满足相结合,高层需要与低层需要满足相结合,当前需要与潜在需要满足相结合的原则,充分发挥

出版社,2002.11.

[2]舒　放,王克良.国家公务员制度教程[M].北京:人民

大学出版社,2002.

[3]罗　章,何家利.对国家公务员考核的评析[J].重庆大

学学报,2002.1.

[4]薄兆梅.进一步完善公务员考核制度[J].学习论坛,2001.1.

[责任编辑:赵春江]

—62—