浅析农村土地流转进程中的土地非粮化倾向

浅析农村土地流转进程中的土地非粮化倾向

严慎

内容提要：农村土地流转进程的进一步加速使今后一个相当长的时间内土地非粮化压力将不断加大。此外，工业化、城镇化的逐步推进，休闲观光农业的蓬勃发展以及农业种植结构的调整都将对保障粮食安全提出挑战。本文立足于探析农村土地流转进程中土地非粮化的成因以及其对粮食安全造成的影响，旨在寻找保障粮食安全的政策建议。

关键词：非粮化 粮食安全

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要健全严格规范的农村土地管理制度，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。土地流转在推进中国农业现代化进程、促进农民增收等方面发挥了不容置疑的作用。然而，也随之出现了土地种植“非粮化”愈演愈烈之势，这一趋势目前尚未对粮食安全构成实质性影响，但未雨绸缪处理好我国土地流转中的“非粮化”问题，当是促进农村经济发展的一大关键。

一、农村土地流转中非粮化的成因

目前，土地流转非粮化呈现出规模大、速度快的特点，其形成原因是多方面的。国内有关研究表明，土地流转从刚开始实施时的流转率偏低，到目前农民参与程度的逐渐提高，其主要原因是非农就业机会的增加、流转政策稳定性的增强以及与农民自身特征有关的因素等。随着土地流转的不断推进，虽然农民的参与程度不断提高，但是，流转过程中的“非粮化”种植现象也日益突出。基于浙江、河北两省的农户调查数据显示，被调查农户所经营的全部耕地用于种植粮食作物与非粮食作物的面积比为1:1.2，其中，转入耕地用于种植粮食而自由耕地用于种植粮食作物与非粮食作物的面积比作物与非粮食作物的面积比为1:3.2，为5.4:1。由此可见，转入耕地上的“非粮化”种植现象已经十分明显。

1、粮食种植与高效农业经济效益差距的不断拉大造成土地非粮化。在市场经济发展过程中，土地资源要素的流动呈现出向具有高效行业转移集中的趋势，土地流转过分市场化，必然会带来“非粮化”倾向，尤其是目前农产品内部价格体系尚存在一定的不合理性，同等 由此导致种粮效益远远低于种植其他单位粮食作物的价格远低于同等单位经济作物的价格，

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经济作物和养殖效益，从而不可避免地导致农村土地“非粮化”现象的产生。例如目前绍兴县大部分地区经济作物租赁价格高达1200元每亩，如杨汛桥等地区已达1800元每亩。晚稻尚处生长期时周边地区花木大户已纷纷前去商谈粮田承包事宜。

2、工业化、城镇化进程造成土地非粮化。据国家统计局数据显示，2010年来我国首次出现夏粮减产。中央农村工作领导小组表示，尽管国内目前不存在粮食短缺，但农村土地在工业化、城镇化中被大量占用，影响了粮食安全。我国现在城镇化率是46.8%，到2015年“十二五”期间，我国的城市人口占全国的比例是54%左右，到2020年会达到65%，在人多地少的国情下，会有大量耕地被占用，所以保持亿亩耕地红线压力较大。此外，工业化、城镇化的进程带走大量农村劳动力，土地闲置抛荒或是随意流转现象一并存在。

3、农业三产的发展、种植结构的调整造成土地非粮化。在我国广大农村地区，特别是在城郊地区，各种休闲农业、观光农业和农家乐迅速发展，占用了大量耕地，虽然很多项目土地用途仍属于农业范围，然而种植花卉苗木等经济作物显然已成为首选。此外，随着农业种植结构调整，粮食播种面积逐年减少，余粮的省份越来越少，20世纪50年代我国余粮省份为21个，目前已不到15个，其中能够大量调出粮食的省份只有8个。即使在一些粮食主产区，粮食播种面积的下降幅度也很大。

二、农村土地非粮化对粮食安全的影响

目前，土地流转在加速，“非粮化”现象也同时在加剧。据调查，当前农户对农户流转的土地基本还是用来种粮食，但农户对协会、农户对企业、农户对种养殖大户的土地流转多数出现了土地“非粮化”趋势。

1、非粮化势必对粮食产量的稳定增长产生影响。粮食单产一定的条件下，粮食播种面积的下降必然带来粮食产量的下降。粮食单产的提高主要依赖粮食品种的改良和生产技术的提高，目前地方政府已对此加大了投入力度，例如在浙江省，超级水稻、甬优系列等粮食高产品种得到大范围推广，平均亩产均有大幅提高，一定程度上缓解了土地非粮化对粮食稳产带来的压力，
然而品种改良和技术提高毕竟是一个较为缓慢的过程，其进度远远落后于土地“非粮化”的速度。

2、非粮化对粮食生产能力的影响不容忽视。土地由粮田改为设施农业或种植苗木等经济作物后，田间的水利设施、灌溉系统随之改变，更为重要的是土壤层也发生了改变甚至破坏。一旦流转方因为流转期限到期或因经营原因中途离开，将已从事设施农业的土地恢复为种植粮食的农田将非常困难，甚至根本不可能恢复。当前由于市场需求的变化，花卉苗木

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基地成为侵占粮田的一大主要威胁，苗木成长期较长，并在出售时连同带走大量土壤，导致土壤肥力下降，在相当长一段时间内不再适宜种植粮食。

3、非粮化将进一步影响农民粮食生产积极性。“非粮化”给农民造成许多假象，由于粮食价格不高，在生产资料等物价上涨的大背景下，农民收入相对减少，使之不得以改种经济作物(如花卉、蔬菜等)，水稻小麦等粮食作物的种植面积锐减。此外，工业化、城镇化 形成导致大量农村劳动力向城市转移，更不利于粮食先进生产技术及新品种的引进与应用，恶性循环。

三、防止农村土地非粮化，保障粮食安全的建议

1、修正农业结构调整和土地流转中的政策取向。我国人均土地非常稀缺，所以要按照“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，保持基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”的要求，努力转变用地方式，促进土地利用方式的创新和土地利用效率的提高，以土地供应的硬约束来促进经济发展方式的根本转变。此外，建议地方政府根据地区经济发展水平，因地制宜地对流转租金进行适当调整，处理好高效农业与粮食种植的关系，着力解决种粮效益与其他经济作物或养殖效益剪刀差问题，从而根据土地“适宜种粮则种粮，适宜发展经济作物则发展经济作物”的原则，进行土地农业用途的功能区划。在粮食主产区，高效农业应让位于粮食生产。地方政府可出台指导性意见，禁止粮食生产功能区规划区域内种植多年生木本植物，防止农户的过度“非粮化”种植行为。

2、加大政策倾斜力度，促进粮食生产功能区的农民增收。从我国农业投入资金的实际来看，虽然农业的投资主体出现多元化的趋势，但政府投入仍然是主要来源。因此，各级部门应落实支农资金到位，以保证农业生产的稳定发展。同时，建议地方政府加大对粮食生产的财政扶持力度，整合资金向粮食生产功能区的种粮农户倾斜，提高农户种粮积极性；并在县级层面加大对20亩以上种粮大户的补助力度，稳定粮食生产功能区域，营造稳定粮食生产、保障粮食安全的社会氛围。此外，地方政府要出台鼓励政策，引导离乡农民把土地经营权流转给种粮大户、种田能手或粮食产业化龙头企业，进行集中管理开发，规模化经营，方便政府对种粮大户从信息服务、技术咨询、政策指导、信贷扶持、农业保险等方面给予全方位支持。与此同时，培育农业龙头企业推进粮食产业化经营，加大粮食生产龙头企业的培育力度，促进粮食产业化经营的步伐，确保农民增收、企业增效。

3、合理改善粮食补贴政策。建立激励粮食生产、保障粮食效益、稳定种粮环境的长效机制，对粮食生产给予合理的补贴，逐步消除或平衡种粮与发展高效农业之间的效益剪刀

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差。增加惠农补贴，用于种粮大户按其规模化种粮面积或提供的商品粮数量进行奖励或补贴。完善粮食价格形成机制，合理分摊粮食补贴政策的成本。实施粮食价格逐步市场化。允许粮食价格以市场为导向,由市场形成价格,再由价格信号引导农户和企业的生产经营行为,由此推动价格回升到合理水平,才能增加农民收入、减轻财政粮食补贴负担。

4、依靠科技，实现农业的战略性调整。农业结构的战略性调整必须依靠科技进步,因 不断调整农业科研与开发工作的方向。重点研究和开发优质高此地方政府应根据本地实际，
产新品种、高效种植技术,农产品精深加工及综合利用技术,如农产品储藏、保鲜、包装技术,优质新品种选育、疫病防治、节水灌溉、生态环境治理等技术。中国人口多，资源均分较低，因而决定了中国粮食生产必须向资源集约型转型，为此，地方政府务必加大粮食生产技术的推广力度，提高种粮农民生产技术水平。此外，有计划、有重点地创办一批农业科 实用技术培技示范场和示范园区,使之成为农业新技术试验示范基地、优良种苗繁育基地、
训基地,在结构调整中发挥带动作用。

（作者单位：绍兴县农业局）

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