日本城市地下空间开发和综合利用

日本城市地下空间开发和综合利用

的规划方法和机制

本报告以福冈市为例，探讨日本城市地下空间开发和综合利用的规划方法和机制，并借鉴其经验，对**市地下空间开发和综合利用的**管理工作提出建议。

一、日本地下空间开发利用概述

日本城市地下空间开发利用项目大致可以分为三类。第一类是私人土地上与地上建筑物统一设计建设的地下空间；第二类是在道路、公园或绿地等公共土地下，具有交通、商业等功能的综合地下空间（日本称：地下街）；第三类是特定功能的地下市政基础设施，如综合管沟、专业管道、蓄水池等建（构）筑物。本课题所关注的是前两类情形，尤其第二类，是关注的重点。而在日本，因为土地私有的原因，作为具有“公共设施”性质的地下街**建设，更是政府重点关注并积极管理的“地下空间”。

1927年日本最初步的地下街在东京神田诞生，至2008年，日本全国的地下街已发展到63处（如包括建在私有土地下的准地下街——以商店为主——则有80处）。这些地下街大都建造在大

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城市的交通枢纽站，并且为了提高机动车与行人的立体交叉交通的便利性，均采用将公共地下街与商店、地铁站大厅相结合的一体化综合开发建筑。

地下街主要分布在东京都、名古屋市、大阪市、神户市、横滨市、京都市及福冈市等大城市。这些大城市的地下街的建筑面积平均约30000平方米左右，个别的近100000平方米，如东京都的八重洲地下街总建筑面积73253平方米，大阪市的水晶长堀地下街总建筑面积81800平方米。

地下街就主要设施构成来看，有设停车场和不设停车场两种情况。对于设停车场的地下街，其商铺、公共通道、停车场、设备房（及其他）四者建筑面积平均构成比例为19%、23%、42%、16%；而不设停车场的地下街，这个比例为42%、37%、0%、21%。可见，以解决交通为住的地下街，配套的商业比例约是20%。

地下街的商业以投资效果明显、集客能力强的部类为主，主要是服装与日用品、餐饮、食品、便民服务四种，以商店的数量统计这四种业态结构比例约为50%、35%、10%、5%。

地下街的利用率非常高，人流量巨大。在有地下街的街区，地上、地下的行人交通量能达到3：2，甚至更高。日本地下街以单位建筑面积（停车场面积除外）统计的日平均利用率为10.54人次/平方米，而名古屋市的特如米娜地下街竟高达81.63人次/

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平方米。

日本人多地少、人口集中、交通繁忙、商业发达，具有交通与商业功能的地下街建设得到政府的大力支持，已经取得巨大成绩，成为世界地下空间开发和综合利用最成功的国家，而且还在不断的发展和提升，为其他国家和城市提供了有益的借鉴。

二、日本地下空间开发利用的法律体系

随着上世纪20、30年代第一条地下街的诞生，日本政府开始对地下设施及发生的事故开始采取对应的措施，其标志是修改《道路法》，准许在道路的地下空间建设地下街。

从1950年代后期，日本逐步增加地下街建设，然而在防灾、卫生、交通等方面开始出现诸多问题，迫使政府采取更多的应对措施并完善相应的法律体系，并加强道路地下空间开发利用的研究。1984年在建设省内设立了“道路地下空间活用研究会” ，重点开展道路地下空间的**与管理、改革与立法、新技术开发等课题研究。

日本已在《宪法》、《民法》、《道路法》、《城市**法》、《城市公园法》、《轨道法》、《地方铁道法》、《共同沟特别措施法》、《驻车场法》、《河川法》、《下水道法》、《建筑基准法》等法律、法规中分别对地下空间的**、建设作出法律规定。其中，就道路地下空间占用的管理主体申请许可、占用费和补偿费的核计与收取等

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方面都作了相关规定。2000年颁布实施的《大深度地下公共使用特别措施法》更加统一和规范了城市地下空间特别是深层地下空间开发利用的**、建设与管理。道路地下空间（地下街）作为城市可供公益事业设施建设优先、科学、合理、综合、统一地利用的重要空间资源正在被有序地开发利用。

目前，由建设省、消防厅、警察厅、运输省于己于1973年和1980年共同修订的《地下街的使用》和《关于地下街的基本方针》以及由国土交通省制定的《大深度地下公共使用特别措施法》成为规范地下街建设的基本法律文件。

《地下街的使用》的主要内容包括：关于控制地下街的新建、扩建；关于既有地下街的防灾改进措施（现场调查及改进措施指导和连接地下街的大楼的安全措施）；关于地下街的基本方针的制定；关于地下街联络协会的建立（各都、道、府、县、大城市的地下街安全措施的调整及监督机构的设置）等。

《关于地下街的基本方针》的主要内容包括：关于地下街的新建、扩建（符合标准的也未必批准）；关于既有地下街的修缮（考察现场、修缮指导以及资金筹措）；要求地下街的店铺规模尽可能控制在最小规模；要求地下街的地下道路单纯化（减少商业活动的影响）；要求尽量取消饮食店等使用烟火的用途；关于防范火灾的结构、设备及管理等。

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《大深度地下公共使用特别措施法》是为了合理利用大深度地下空间，调整相关机构职能，以顺利实施公共事业而制定的。主要内容包括：关于“大深度地下”的定义——从地面向下40米（非地下室建设利用的通常深度）、在承载地基最浅部分加上10米的深度；关于适用的地区；关于适用的建设事业；关于基本方针（**要符合基本方针）；关于审批的行政机构与事项；关于具体的流程（必要条件与手续）等。

概括地讲， 日本是目前有关城市地下空间开发利用立法最为完善的国家。在开发利用**的整体化、系统化、工程设计、施工技术应用、国家行政综合协调推进管理等方面均处于世界领先水平。日本对城市地下空间的管理正在由浅入深，由较为单一的道路市政设施逐步转向包括道路两侧和城市商务交通枢纽等设施的综合化集约化。从法规制度的建设来看，《道路法》、《共同沟建设特别措置法》、《地下街的使用》、《关于地下街的基本方针》、《大深度地下公共使用特别措施法》的先后颁布与实施均反映出日本加快法制建设的步伐与实效。

三、日本地下空间**管理机构的设置与运作（以福冈为例） （一）政府行政部门

福冈市政府中隶属于市长及副市长的行政管理部门主要有16个（称局、所、室），其中具有主要的城市**管理职能的是住宅都

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市局。该局设局长1名、副局长2名，下设总务部、都市计划部、住宅政策部、建筑指导部、都市推进部、大学转移对策部、伊都区画整理事务所、香椎振兴整备事务所、市营住宅部、公园绿地部，共10个职能部门，约370名公务人员；这10个职能部门内各设3到6个课（课，相当于中国的行政处、室），每课约6到12人不等。然而，在该局中并没有专责的城市地下空间（包括地下街）**管理部门，也就没有相应的部门预算，但与**管理职能密切相关的是都市计划部、建筑指导部与都市推进部。

都市计划部设有都市计划课、都市景观课、交通计划课、铁轨道计划课，负责城市各层次**、地区**、景观**、交通**等，而地下空间**是在地区**的指导下开展的。

建筑指导部设有5个课，负责对开发项目（具体的建设项目、建筑物）的指导、审查、许可、监督等管理工作，包括对地下空间开发项目的**审查、许可。

涉及与地下街项目的**建设管理工作的部门是都市推进部，设有企划管理课、地域计划课、都心再生课，它们主要负责城建项目的策划、推进、协调工作。由于地下街是城市重点地区的公共设施之一，是以政府为主导的重点城建项目，涉及重点**区和都心区的新建、改建、扩建，因此其推进工作，主要由都心再生课负责。该课有7名公务员，但由于有特别的机构设置和运作机

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制，该课主要是行政协调，包括**协调，因此只有1名公务员负责此项任务，且只占其岗位任务的一半。

类似地，地下街建设涉及的其他方面，如交通、水务、消防、管道、环境、卫生等行政管理、协调职能由市政府的其它局、部、课负责；据悉，也是制定1-2名人员负责。这些专责人员实际上组织成了一个“联络协议会”，并会定期或当有需要时召集开会协调解决相关问题。

（二）政府技术层面的特别组织

虽然在政府的行政机构内没有常设的专责部门和专项预算来应对地下街的**建设，但在技术层面上，政府却有特别的组织措施来支持对地下街**建设的管理。解决了技术及程序的问题，行政管理工作才能得以简化，才有可能不增加专责行政机构和专项预算。

在日本，包括福冈，地下街的**建设是以政府为主导的。如开发福冈天神地下街的福冈地下街开发株式会社，包括了41家公司、股东，而福冈市占有约50%的股份。在**建设阶段，政府由各部门调派30人组成一个团队到该会社工作，这些人是政府各部门的专业人员，包括资金计划、**管理、建筑设计、工程技术、行政事务方面的人员等，从方案设计起到施工完成对项目予以技术支持，既贯彻政府的意图，又协助会社办理相关的审批、许可

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手续。

这些人员一直工作到项目施工完毕并投入正常的运营后再又回到各政府部门或再跟进另一项目。据悉，这30人是以“退职”的形式到会社工作的，长达几年的**建设期的工资由会社负责支付。

（三）社会层面的机构

如上所述，地下街在日本是以交通、安全为目标的公共设施，当初并不以商业利益为目的，因此社会上的开发机构并不多，且大都以政府为主导，福冈地下街开发株式会社即是如此。

福冈地下街开发株式会社在34年前成立，当时是以九州电力、西日本铁路等7家公司组建的，并以解决天神火车站地区交通、安全问题为目标，向政府提出**建设天神地下街道。最终得到政府支持，委托建设地下街；后来，政府也参与投资，并最终占有最大股份。

福冈地下街开发株式会社地下街的**建设期，因有政府的派驻人员，职员最多时达到50人，而正常运营时为15人，包括1名政府派驻人员。在社长之下共社3个部门，负责经营管理工作，具体的业务是“外包”的，如保安、清洁等。

除了福冈地下街开发株式会社，尚有建设博多地下街的JR九州公司及建设连接地下商业街或地下公共通道的私营公司，一般

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项目规模较小。

另外，按照《地下街的使用》的规定，还成立有“地下街联络协会”着一机构（各都、道、府、县、大城市的地下街安全措施的调整及监督机构）。但据悉，上述条例有过修改，这项规定被废止了。

（四）地下街**建设的程序和各机构职能（以天神地下街为例）

日本对地下街的**建设的管理程序事实上是很严格的。某些项目的批准甚至需要经过国会的审议，并由县、市逐级议会决定是否能立项。经政府批准后再进入具体的**设计、审查、许可、建设程序，且**方案须提交都市计划审议会（城市规委会）审议。而对于私人土地下的地下空间项目，则无须上述程序，仅按照地区**制度（图则）的要求完成相应设计、审查、许可程序。以下以福冈天神地下街为例概述有关程序与各机构的职能。

1．立项

最初是由民间向政府提出的。当时，以九州电力公司为首，连同七家大企业（后来成立了福冈地下街开发株式会社），向福冈县提出议案。过程中，福冈市变成政令都市，故经市议会审议，由福冈市批准立项。

福冈地下街开发株式会社受政府委托负责此项目，由此获得

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开发经营权，并不需要竞投或出资来获得开发权，但会社需按面积交纳道路占用金，每年两亿日圆，且与经营情况无关。

2．**编制与审批

编制**前，政府并没有给定针对本项目的设计条件，而是由会社先提出方案，经协商后再进行详细的**、设计工作。

对于新建工程，政府派驻了约30名政府“退职”技术人员到公司，协助**编制和工程设计、建设工作，以体现政府意图。公司需要支付这些人员的工资——政企分离，政府并不直接拨款。

地下街既然是占有公共空间且作为公共事业**事业来**建设，不同于私人土地下的地下空间开发项目，市政府负有更大的行政监管责任，因此**方案必须提交都市计划审议会（城市规委会）审议，再通过县都市计划审议会，据悉此项目经过了很多轮审议才获得批准。这是政府的重要职能。

3．各种行政许可

根据批准的**方案完成工程设计后，需以会社为主体，就**、交通、消防、卫生、环境、设备、施工等专业分别向各行政主管部门申请许可。

从政府派驻过来的人员，多是上述各专业的专家，且有行政经验，他们将会帮助会社的完成这些手续和进行施工管理。正因为这种有这样的技术支持，政府各行政主管部门才有条件不设置

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专责的管理机构。

4．建设与经营

由会社通过招标形式确定施工建设单位和采购设备。政府派驻人员会参与管理，并直至到完工并投入运营。

由会社经营管理，收入主要来源于商铺的租金，商铺只租不售。政府对地下街的公共通道（协商后划定的）的运营给予补助，每年4500万日圆（每年运营费用共3亿日圆，政府的补贴约15%）。据悉，新建项目总投资218亿日圆，建成至今5年，没有分红过。

四、日本地下空间开发利用**的思路方法（以天神地下街为例）

（一）解决城市交通矛盾是地下空间**建设的主要动因和出发点

日本在城市中心区大规模开发地下街，主要作用是改善城市交通，尤其是在交通“瓶颈”地段以及交通负荷大的地区，由于在地下换乘、购物、通行、吸引大量人流到地下活动，使地面人车混杂、车速缓慢的情况得以缓解，地下街中的步行通道一般可以起到40～50％的交通分流作用。同时，地下街还可对静态交通——地下停车起到改善作用。

天神地区位于福冈都心区的核心区位，是福冈现有三条地铁

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线的交汇点、是地铁与西铁、长途巴士终点站的换乘枢纽。解决天神地区交通问题是天神地下商业街**建设的主要动因，据统计，该地下街承担了天神地区60%的交通分流作用。此外，因为福冈都心区靠近福冈机场，天神、博多两大地下商业街沿线的地面开发净容积率平均高达8，但因受到《航空法》规定的高度限制，地面的高密度建设造成交通拥堵、通行、购物环境不理想，这也促使都心区两大交通枢纽向地下开发。

（二）主干商业街规模不大、结构简单，但引导形成区域地下网络

基于地下街的防灾要求以及法律法规的严格限制，日本地下街结构模式呈现以下特点：单个地下街规模不大，目前日本最大的地下街面积为8.2 万㎡，而法国巴黎的Les Halles地下综合体与地下连接的大厦的总面积为40万㎡。同时，地下街的布置强调简单，减少灾害发生时迷路的可能性。作为福冈最大的地下街，天神地下街总长度590米，宽43米，总面积53300平方米。天神地下街结构简单，由南北2条主要通道和东西向12条通道构成简洁的环路。

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主干商业街建成后，因其交通枢纽的优势，周边具有地下开发的私有物业通过一定程序申请建设辅助地下通道，将主干商业街与周边交通、商业设施进行连接，逐步形成地区地下空间网络。目前，天神地下商业街已和周边私有物业有29个连接口，已建成1654米地下网络，计划全长2300米，完成率为71.9%。已形成以天神地下商业街为中心、500米半径的天神商圈，形成地下网络约20公顷。除天神地下街由福冈地下街开发株式会社负责，其余均有由民间企业承担，例如2000年投入使用的通往岩田屋百货大楼的公共步行街，宽5.2—8米，由三家民间企业投资36亿日元建设。

（三）地下空间分层开发，商业街设置于浅层地下空间 2001日本国会通过《大深度地下公共使用特别措施法》，这项法律把私人产权限制在地表以下30—40m内，从而将深度地下空间控制为公共用途，预留设置城市市政基础设施和共同沟。地下商业开发和交通设施，则以浅层和次浅层，即地表以下10—30m的地下空间为宜，因为这部分地下空间的使用价值最高，开发最容易，人员上下比较方便，也较容易保障内部的安全；同时，将自然光线传输到这样的深度还不太困难。天神地下商业街地下共3层。

（四）地下空间结合交通枢纽综合高效利用

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日本城市十分强化轨道站及公交中心等交通枢纽功能，交通枢纽是地下空间开发的主要对象，大多兼具交通转换、公共中心、商业、停车等综合功能，开发形态多为地下商业街与商店、轨道站大厅相结合的一体化综合开发项目，福冈博多站、东京涩谷站均采取了交通商业综合体跨轨道线、边施工边运营的建设方案，容积率均达10以上，交通枢纽复杂精密、运转高效。具体到功能比例方面，日本面积在5000平方米以上的大型地下街，设停车库的占85％以上，面积超过10000平方米的大型地下街中，设停车库的占70％。对于设停车库的地下商业街，其主要功能大致细分为商业部分、停车库、公共通道和设备用房。日本1973年以后的建设标准主要根据防灾要求作了如下规定：地下商业设施的面积一般不大于公共通道的面积，同时商业和公共通道的面积大致等于停车库面积。日本在1974年以后建成的12处地下街的总建筑面积中，公共通道和停车两项占了60%以上，商业面积大致占20%—25％。天神地下街总面积53300平方米，其中商铺面积11400平方米，占21.4%。

（五）地下商业街商业空间呈现中小型化特征

由于规模和安全限制，日本地下街的商店多为中小型、分散化、专门化的经营方式，但对地面商业空间的扩展和商业结构的完善起了很大的作用。地下街商店的经济利益十分显著，资料显

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示，若地面一层商业空间的出租价格为1，则地下一层商业同样是1（天神地下街大于1），地面以上的标准层(办公)仅为0.58。地下街商业比例虽然不高，但商业的高额利润却能弥补总体收入的不足，在经营较长时间以后，还有可能收回投资、开始盈利，在8～10年内收回投资是较为普遍的。目前，天神地下街新段建成5年，尚未收回投资。

（六）舒适、安全、人性化的内部环境是地下空间取得成效的保证

日本城市高度重视无障碍设计。《天神地下街总体**》有专门的无障碍设计，要求天神地下街与连接交通枢纽、各大厦合作设置无障碍系统。通过对行人动线分析，准确确定轮椅升降机、残疾人专用厕所、残疾人停车位的布点，其他无障碍设施和标识系统按照规范设计设置完备，使残疾人无障碍地使用地下街或进行交通换乘。

日本法律和技术规范对地下街的防灾具有严格要求。天神地下街设有专门的地下街防灾办公室，内设监视系统和灾害指挥系统。新旧两段地下街交汇处设有透明玻璃天棚，除了引进日光，还设置于城市道路中央，为消防车进入地下空间灭火进行了专门设计。

日本地下街设计非常舒适，强调自然光线的引入。天神地下

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街除了公共通道交叉口设置华丽的铁艺玻璃天窗，还特别在天神地下街和辅助地下街和一些大楼地下空间的交汇处，设置一些尺度适宜、地上地下通透的小广场，引进自然光线，并通过电梯、自动扶梯和公共台阶，与地面层方便和无障碍衔接，使地上地下街道和公共空间相互延伸融合，在有限的空间内容纳更灵活的功能，创造更舒适开放的环境。

五、比较与借鉴

虽然**市与福冈市对城市地下空间的**管理因为国情、市情的不同，在具体的操作层面上会存在很多的差异，但由福冈市所反映出来的日本地下空间开发的**理念、方法、机制，以至于某些具体的措施，对我们仍有积极的借鉴意义：

（一）因为土地所有制的不同，日本对私有土地及公共（政府所有）土地下的地下空间**建设的管理是不同的。私有土地的地下空间多被用于商业开发，政府并不对其**设计、建设营运等作更多的干预；在符合城市**规制前提下，私人开发商按照有关法律、行政程序申请相关许可，然后建设、经营。如果将日本的私有土地类比于我国的“出让土地”，在管理上最大的不同是：地下空间开发的深度受到限制（地表以下40米内），且建筑规模算入地块的容积率（但与地面建筑计算不同）；街区**制度（**文件和**图则）对地下空间的规定更为明确和详细。前者则涉及法律

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和规范问题，而后者涉及到**编制问题。

（二）相较于私人土地下的地下空间而言，日本对公共土地（道路、广场、公园绿地等）下的地下空间开发（地下街）的管理与我们存在更多的差别。首先，地下街是以保障交通便捷、安全为目标的公共设施，并不以商业利益为主要目的；其次，地下街**建设大多是以政府为主导，一般是委托开发，按年度交纳“道路占用费”，而不是通过“拍卖”方式出让开发权，政府对某些地下街的营运还给予补助，商铺和设施也不会出售；第三，地下街的立项、审批、许可等程序比私人土地下的地下空间项目更严格，基本上都要通过议会及城市**委员会的审议，政府负有更多的职能和责任。

（三）日本是一个法治国家，地下空间开发行为受到相关法律的约束，包括开发主体、机构设置、技术规范、申请手续、许可程序、施工建设、经营管理、指导监督等，同时在具体的行政、技术操作层面建立行之有效的机制，使各方面各司其职、协同运作。**市有必要借鉴这些经验，制定相应的法规和确定专责机构去执行法规。

（四）对于地下街的**建设，在以政府为主导的前提下，鼓励社会力量的参予，并为企业提供行政、技术方面的支持，且予以明确的奖励措施和合理的财政补贴，这样有利于企业关注更多的

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公共利益，避免一味追求商业利润。为刺激民间资本资本投资城市建设，有条件地适度放松了以容积率、高度规制为代表的城市**规制，例如，福冈制定了容积率奖励的规定，在促进公共利益的前提下，可按规定在基准容积率上奖励容积率2—3；东京为了刺激中心区再开发，在都心划出若干“开天窗”区域（例如涩谷交通枢纽项目），容积率根据项目实际需要进行协商。特别要注意的是上述放松规制的前提是必须同时建立“开发利益的公共还原制度”，将高强度开发获取的开发利益向公共利益还原。同时，对具体项目投入更多的资源（时间、人力、资金）做好前期**和工程策划，避免仓促决策。

（五）日本地下空间**编制的步骤与方法与国内并没有本质的差异，但其成果要求更为详细、控制指标更为明确，且更加注重**设计过程中的协商工作。在土地使用区划（相当于“控制性详细**”）和街区**中均包括地下空间内容，并在其指导下编制地区地下空间利用**，以作为具体项目的建设依据。“地区地下空间**”的内容一般包括：基本方针、平面和断面（各深度层次）的构成和功能、各种交通设施布置和利用、综合管线和共同沟的安排以及相应的图则。**成果经过法定的程序公示、审议、批准并颁布。

（六）在日本，对于地下空间的**、设计、建设、管理的技术力量是非常强大的，无论是政府或企业都可以获得优质的技术服

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务。而在国内，尤其是在**市，相应的**设计技术水平尚有待提高，政府应扶持社会上的**设计机构提高水平，并充实相关行政管理部门的专业人员。否则，仍然停留在满足“人防”功能和规范，以“平战结合”的思路去**、设计、建设地下空间，无法适应现代城市发展的要求。

（七）虽然日本的地下街很发达，但其建设周期一般很长，因此**的编制计划是“按需而为”，覆盖率很有限，多集中在都市核心区和交通枢纽站地区，并不是“全面覆盖”的。因此**市在制定**编制近期建设计划时，也应选定一些重点地区和交通枢纽地区，把枢纽地区做好做透，充分发挥枢纽的积聚作用，以求“小而精”，不求“大而全”。

六、关于加强我市地下空间**管理的建议 （一）完善相关法规和技术标准

在市政府层面，应制定适应**实际的《地下空间开发条例》，统一规范全市地下空间的**、设计、建设、管理行为，尤其是在公共空间（道路、广场、公园绿地）下的地下空间（类似日本的“地下街”）的开发、利用行为，更应对其开发权、开发主体、立项、投资、**、设计、许可、建设、营运、监督等作出明确的规定，确保公共利益得以实现。

在**局层面，应完善技术标准与准则和审批、许可程序。技

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术标准与准则应明确地下空间开发限定的广度、深度（分层的）、性质、功能、规模（具体的指标），以及对**编制成果的要求等；行政程序应明确申请**审批、许可的条件、手续及流程等。同时，应对“出让地块”及“公共空间”下的地下空间开发和利用项目在**编制、审查、许可方面采取不同的规定，在不同的时期和地区体现出“鼓励者更灵活，限制者更严格”的政策态度，以“**制度”来实现更大的公共利益。

（二）加强地下空间**编制工作

地下空间**应成为各层次**的有机组成部分，控制性详细**成果必须包括地下空间**内容，研究并提出“地下空间**设计条件”示范文件，且成为“土地出让”的条件之一。因此，**编制的预算应充分考虑到地下空间研究、设计的费用。

建议在近期内以保障交通便捷和安全为目标，开展重点地区（如南中轴线、白鹅潭、火车南站）、交通枢纽地区（如地铁站周边）及某些公共空间（道路、广场、公园绿地）下的地下空间**，推进类似于日本“综合交通枢纽”的地下空间**研究、设计、管理工作。

（三）应对不同开发模式下的**管理

对于公共空间下的地下空间开发，可能存地两种主要的开发模式，一是以政府为主导的相对集中模式（政府不出让地下空间）；

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一是以市场为主导的相对分散模式（政府出让地下空间）。对此，**管理上应有不同的解决方案。

前者类似于福冈市的天神地下街项目模式，即政府委托一家公司负责开发利用，政府参予投资，并予以行政、技术的支持。在这种情况下，政府可以指定某部门（如人防办）或组成临时的专责机构，甚至组建企业负责全面工作，**局一般负责日常的协调及法定的审批、许可工作，相对而言工作量较小。

后者类似于目前的“土地招、拍、挂”，每个出让项目都要由**局来组织编制**，确定“出让条件”；在审批、许可时，又要面对数量不同的开发商，数量多，水平又参差不齐。随着项目的增多，**局的工作量会很大。在这种情况下，**局应考虑充实行政管理人员和技术支持力量，并增加相应的预算。

（四）提高地下空间**编制和管理水平

在行政层面，目前**局缺乏相应的人才，组织、管理水平较低。因此，即使**局内部不增设专责的地下空间**管理处室，也建议充实相应的专业管理人才（公务员），以负责**协调、组织编制和办理审查、许可的工作。

在技术和市场层面，**局应支持下属的事业单位积极引起人才，并参与地下空间**、设计项目，培养自己的技术力量，为**局提供优质的技术服务，从而提高编制、审查的水平。另一方面，**局

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