民族乡撤乡建镇困境

民族乡撤乡建镇困境

【摘要】民族乡作为基层政权的组织形式是我国民族区域自治制度的重要补充，民族乡小城镇化建设是农村散居少数民族地区经济发展的重要途径，是我国城市化的重要组成部分。但是民族镇法律地位不明确等问题导致民族乡小城镇建设中存在一系列的问题。

【关键词】民族乡；民族镇；城镇化

民族乡作为散居少数民族在农村的存在形式，其经济的状况的优劣与辖区内少数民族权利的保障、物质生活水平、文化事业的发展息息相关。因此，众多民族乡期望加快城市化进程，带动本区域内各项事业的发展。首先，小城镇有着聚集作用，带动了农村区域经济的发展；其次，小城镇中迅速发展的第二、三产业，大量转移了农村剩余劳动力；第三，在小城镇的纽带作用下，极大的吸引了政府和私人资金对小城镇基建的升级改造，推动了城市化进程；最后，撤乡建镇推动镇域经济的发展，扩大基础政权的经济、社会管理、公共事业发展的自主权，从而更好的推动农村少数民族聚居区各项社会事业的发展。

随着城市化的迅速发展进程，“在控制大城市，多搞小城镇”的发展思路下，九十年代曾掀起了民族乡撤乡建镇的高潮。但是，现行法律没有规定民族镇的法律地位，《宪法》第30条第3款规定：县、自治县分为乡、民族乡、镇。基层政权中没有民族镇这一形式。针对撤乡建镇的现象，1992年国务院下发了《关于停止审批民族镇的通知》，明确将民族乡撤乡建镇的行为视为违宪。同时也提出对于“已经设立的将另行研究处理办法。”至于具体的处理办法也就没有了下文。而根据我国的相关规定，非民族镇简历之后不再享有民族乡的待遇，因此许多民族乡由于不愿放弃优惠政策而停止建镇进程，已经建制为镇的民族乡也在后来发展中出现了一系列的问题

河南省周口市沈丘县槐店回族镇位于沈丘县西北部，在沙颖河畔，蔡水之滨。以该镇为例，槐店镇是沈丘县政府所在地，辖9个行政村，10个街道办事处，总面积29.34平方公里，其中城区面积15.12平方公里，总人口9.8万，其中回族2.1万，是豫东主要回族聚居地之一。1951年3月，建立槐店民族镇（包括槐店回民自治区和海楼回族乡），1956年8月27日，河南省人民委员会颁布《关于贯彻执行国务院的实施方案》，方案规定：“建在县城城关的5个自治区（商丘城关、太康城关、沁阳城关、宁陵城关、沈丘槐店）一律撤销，不再建立民族乡。”1958年后，分别设槐店镇和槐店人民公社两个建制。1980年槐店人民公社更名北郊乡，1983年4月槐店镇改建槐店回族镇，即今沈丘县县城。①

沈丘县为国家级贫困县，2012年沈丘县城镇居民人均可支配收入15780元，农民人均纯收入5777.87元。②而同年全国城镇居民人均可支配收入24565元，农村居民人均纯收入为7917元。但由于槐店镇为县城所在地，区位优势比较明显，财政收入也高于其县其它乡镇。据2004年底统计，沈丘槐店回族镇财政收入1476万元，是县财政的主要来源。

在城镇化进程中，槐店镇也较好的利用了城关镇的优势，发展产业经济。如高营行政村的苗圃、花卉种植区、丰产河行政村的食用菌种植区、小王楼行政村的蔬菜种植区、马楼行政村的山药种植基地等，马楼行政村的山药种植已发展成为省外闻名的“万亩山药种植基地”。槐店镇的其他产业经济由于受伊斯兰教信仰的影响，大都集中在与本民族风俗习惯相关的行业，如牛羊屠宰、皮毛制革、食品加工等特色行业。整体来看，该镇回族经发展规模较小，以劳动密集型、资源密集型产业为主，加工程度浅，产品附加值低，产业的市场竞争能力差。因此，槐店回族镇的民族产业更须政府的大力扶持。

圉于民族镇法律问题，虽对县财政贡献大，待遇与一般乡镇相同，更不论民族乡优惠政策。最突出表现是槐店回族镇财政超收返还问题一直无法解决，并且上交财政额以10%—15%的幅度递增，2000年上交财政1500万元，比1995年多交500多万元。因此该镇缺乏自主财力和发展后劲，影响了乡镇民族产业的发展。

中央虽然出台了众多针对少数民族的优惠政策，但由于经济体制改革的不断深入，使得原来出台的一些优惠政策逐步脱离了社会形势，需要不断的修补与完善，而新的政策又不能及时出台。就地方政府而言，很少出台促进少数民族发展的相关决定等，以周口市为例，据现在所掌握的材料，市一级政府并未出台针对促进少数民族政治、经济、文化发展的相关决定、命令等。

解决当今民族镇发展困境，当务之急是解决法律主体地位问题，首先，通过修宪或宪法解释赋予民族镇以与乡镇同等的基层政权的法律地位。其次，尽快出台《中华人民共和国民族乡、镇法》。民族乡存在数十年，但至今还未出台一部专门的民族乡和民族镇的法律，唯有的法律依据是国务院颁行《民族乡行政工作条例》以及各地方法规、规章、政策。另外也可以由省、自治区和直辖市制定民族镇的相关法规和规章弥补宪法、法律空白。

就未来发展形势来看，民族乡城镇化进程是推动散居少数民族经济文化发展的必由之路。因此，尽快明确民族镇的律地位，落实民族乡的相关优惠政策，是民族乡以及撤乡建镇后的民族镇在发展中面临的迫切问题。③

注释：

①倪胜章.中原回族散居地—槐坊地名考[J].回族研究，1999（2）：82-84.

②沈丘县统计局.沈丘县统计局关于2012年国民经济和社会发展的统计公报[Z].2013.

③朱玉福.民族镇法律地位刍议[J].内蒙古社会科学（汉文版），2005，1（1）.

④高泽彬，青云.推动散杂居少数民族地区加快发展——宜宾市少数民族地区经济社会发展情况调查[J].四川统一战线，2011（03）.

⑤吴守彬.民族乡经济发展浅论[J].民族大家庭，2010（06）.

⑥郗玲芝.浅析民族乡（镇）的旅游开发与可持续发展[J].民族大家庭，2009（05）.