“退休”制度完善
摘 要：由于法律规范的适用冲突，司法审判对于超龄劳动者的用工关系认定始终未达成一致认识。通过梳理发现了全国地区的两种裁判思路：一刀切型：认定劳务关系和单一条件型。此情形是由于达到退休年龄后劳动者继续工作现象普遍、养老保险未全面覆盖等因素造成的。我国可以通过延长部分岗位的退休年龄、提升养老保险待遇、完善养老保险征缴制度予以解决。
关键词：退休年龄 劳动者 退休制度 一、超龄劳动者用工关系现状及困境
我国退休制度规定，劳动者达到法定年龄，应当退休。但随着经济的发展，达到法定退休年龄的劳动者继续于用人单位工作或者由用人单位返聘的情况越来越多。为解决此类问题，我们首先面对的就是超龄劳动者与用人单位的法律关系认定。为了保护劳动者的合法权益，《劳动合同法》强制性地为用人单位规定了许多义务，如必须为劳动者参加社会保险、用人单位支付给劳动者的工资不得低于当地政府规定的最低工资标准等，这些义务是法定义务，用人单位不得与劳动者协商变更或规避。
（一）法律规范混乱
对于应当认定为何种法律关系，我国法律其实已经明确。但是我国《中华人民共和国劳动合同法》第四十四条和《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第二十一条对于劳动合同法终止的条件并不一致。争议情形也聚焦在“已达法定退休年龄、未享受养老保险待遇的劳动者”上，从立法法的角度，按照《劳动合同法》是《劳动合同法实施条例》上位法的原则，应当以《劳动合同法》的规范为依据，《劳动合同法实施条例》违反了上位法的规定，应当予以废除。但也有学者认为，可以将《劳动合同法实施条例》第二十一条看做是《劳动合同法》第四
十四条第六项的解释，即“法律、行政法规规定的其他情形。”将劳动者超龄的情形作为劳动合同终止的其他条件。总而言之，于理论层面，学者对于此问题的法律规范的适用并未达成一致。
1.
司法审判：同案不同判
通过查阅资料，发现全国司法审判机关对此问题共有两种代表性观点。 1、一刀切型：认定劳务关系
代表地区：北京、广东、重庆。这些地区通过审判会议纪要、指导意见或司法裁判的形式，一律认定劳动者达到退休年龄后与用人单位形成的是劳务关系，不区分是否享受了养老保险制度。以北京为例，北京高院颁布的《北京市高级人民法院关于劳动争议案件法律适用问题研讨会会议纪要（二）》明确指出：超龄劳动者在用人单位用工的成立劳务关系。法律依据则是《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第七条（已废止，现为《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》第三十二条）的规定。言下之意，北京高院认为不可以以第七条的规定进行反推，应当准确界定劳务关系和劳动关系的界限。
2、单一条件型
代表地区：宁夏、山东、陕西、吉林、湖南。上述地区都以劳动者是否享受养老保险待遇作为判断此问题的标准：认定享受养老保险的劳动者与用人单位成立劳务关系，未享受养老保险的劳动者与用人单位成立劳动关系。这样考虑的原因，是基于未享受养老保险待遇的劳动者除达到法定年龄之外，并未享受任何社会福利、未有任何社会保障。由此可见，适用单一条件确定法律关系的地区更偏向于保护劳动者的权益。
二、原因：退休制度未真正落实
对于超龄劳动者法律争议出现的原因，除法律规范的杂乱外，更重要的是退休制度并未落实到每一个劳动者。我国《社会保险法》规定当劳动者达到法定退
休年龄，并且满足养老保险缴费年限时，政府将强制劳动者办理退休手续，使其退出劳动岗位并给予其养老保险待遇。如若达到退休年龄的劳动者都可以正常退休并享受养老保险待遇，那么《劳动合同法》与《劳动合同实施条例》关于劳动合同终止条件的适用冲突问题就可以得到彻底的解决，用工关系认定争议也将不复存在。
（一）达到退休年龄后继续工作现象普遍
如前所述，1978年颁布的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》划定了劳动者的退休年龄。但是随着医学的发展，人类平均寿命和健康状况相比40多年前有所增加，越来越多的超龄的劳动者仍愿意继续工作。他们继续工作的原因可能是补贴家用、养家糊口或者是实现人生价值，从社会公平角度出发，政策、法规应当给予该部分劳动者相同的劳动保护及社会福利，避免落入歧视部分劳动者之嫌。
（二）养老保险未能全覆盖
按照社会保险制度的设想，劳动者办理退休手续之后，可以按月领取养老保险金，以满足基本的生活需要。但是根据2020年的统计，我国还有七千万人并未参加保险。有些是因为根据农村居民自愿参保的原则，村民不愿参与，但还有更多是不稳定的就业的青壮年群体。这一方面由于群众参保意识薄弱；另一方面，也由于养老保险制度本身的缺陷。
1、养老保险待遇待差别较大
我国现有两种养老保险缴费模式：城镇职工养老保险和城乡居民养老保险。城镇职工养老保险面向各类企业、社会团体等参保单位及其从业人员、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员等。而城乡居民养老保险则面向具有本市户籍，年满16周岁（不含在校学生），不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民。两者的养老保险基金都包括单位代扣代缴或者自主缴纳的部分和政府补贴。但城乡居民养老保险属于低保性质，无论是个人缴费金额还是政府补贴的资金都远远小于前者。久而久之使得仅能参加城乡居民养老保险的群众参与积极性较低，不愿意缴纳养老保险。
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用人单位缴费基数偏低
根据《社会保险法》的规定养老保险属于强制性的社会保险，各用人单位必须履行为员工缴纳五险的义务。虽然绝大部分单位以及个人都能做到依法缴纳社保，但是由于思想片面、观念认识不到位等原因部分单位职工缴纳的社保基数仍不能按照职工上年度平均工资缴纳，仅维持在最低基数水平。这样一来，劳动者在办理退休手续后，退休后的养老保险待遇与退休前的工资待遇相差甚远，心里出现落差，这也将促使劳动者不愿退休，继续工作。
三、解决：退休制度完善 （一）延长部分岗位的退休年龄
延长退休年龄是解决超龄劳动者继续工作问题最简便的方式之一。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》就明确提出，按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等原则，逐步延迟法定退休年龄。但这并非易事，一方面要考虑年轻人就业压力，另一方面要考虑群众意愿。笔者提议可以从个别职业进行试点，逐步推行。比如，在家政领域或清洁岗位中，大部分的劳动者都是已经达到或者接近退休年龄的劳动者。政府可以从这些岗位进行试点，延长退休年龄，以避免司法裁判落入是“劳务关系”还是“劳动关系”的规范陷阱中。
（二）提升养老保险待遇
提升养老保险待遇也能够促使劳动者适龄退休。超龄劳动者选择继续参加工作的很大一部分原因是由于生活所迫。政府可以加大城乡居民养老保险的补贴力度，保证退休老人的基本生活。
（三）完善征缴体制
对于用人单位或个人仅维持最低缴纳基数的问题，政府可以将社保缴纳职能移交给税务机关负责，因为税务部门更了解企业的运行情况和工资报酬分发。这样一来缴费基数纠偏和管控相对而言将更加容易。
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