第一章 绪论
而今，电子政务成为全球关注的热点，已经成为世界各国政府行政管理改革的主要方向之一,我国电子政务在经历了办公自动化工程、三金工程、政府上网工程三个阶段的重点建设后，已从雏形期开始步人成熟，“电子政务”不仅被学者、媒体所接受,而且将最终达到政府政务运作流程上的无缝集成和结合。
电子政务的含义在我国“电子政务”有许多不同的表达,如“电子政务”“电子政府\"“政府上网\"“政府信息化”“网络政府”“政府办公自动化\"等等,均从不同的方面对这一概念进行阐述。由于电子政务的发展还不成熟．不同的学者有不同的看法.侯卫真、于丽娟在其编写的《电子政务系统建设与管理》一书中认为，“电子政务指运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间和部门分隔的限制，建成一个简捷、高效、廉洁、公平的政府运作模式，以便全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管理与服务”。姬泊在其撰写的“电子政务发展现状及建设对策探讨”一文中指出，“所谓电子政务，就是应用现代信息技术和网络技术，在互联网上实现政府组织结构、业务流程和运作方式的优化重组和有效改造,构建精简、高效、廉洁的服务型的现代化政府，向社会提供优质、高效、透明的管理和服务\"。田景熙、洪琢在其所著的《电子政务系统规划与设计》一书中认为，“电子政务是在公共管理领域中全面应用信息技术、网络技术和计算机技术进行办公、行政和公众服务的一种方式”。杨雷所著的《电子政务效益的经济分析与评价》一书中认为，“电子政务是政府通过行政管理体制改革，转变职能、调整结构、形成规范的运作流程，成为高效、透明、廉洁、低成本政府，通过电子技术和网络技术把这种改革的成果固化下来而形成新的行政管理和服务系统”。盛辉、成良斌在其撰写的“我国电子政务发展的现状分析”一文中指出，“电子政务是指国家机关在政务活动中，全面应用现代信息技术、网络技术以及办公自动化技术等进行办公、管理和为社会提供公共服务的一种管理方式”。以上文献对“电子政务\"这一概念理解的侧重点不尽相同,但都包含以
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我国电子政务的应用及发展情况研究
下几个方面的特征：第一，电子政务不仅仅只是把现有的业务、办事流程、公共信息搬上网,而是先要对传统政务的工作模式、工作方法、工作手段进行革新；第二,电子政务应用范围涉及三个方面：政府部门内部的电子化和网络化办公，政府部门之间通过计算机网络进行信息共享和实时通信，政府部门通过网络与社会进行双向信息交流；第三，电子政务是电子信息与网络技术与政务活动的结合；第四，电子政务的目标是建立高效、透明、廉洁、低成本的政府。
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第一章 绪论
第二章 电子政务的涵义及建设电子政务意义
2。1电子政务的涵义
电子政务是借助电子信息技术而进行的政务活动。政务有广义和狭义之分.其中广义的政务泛指各类行政管理活动，而狭义的政务则指政府部门的管理和服务活动。为了方便分析, 我们将采用狭义的政务概念。根据上述的狭义电子政务定义，电子政务主要包括三个组成部分：一是政府部门内部的电子化和网络化办公；二是政府部门之间通过计算机网络而进行的信息共享和实时通信;三是政府部门通过网络与民众之间进行的双向信息交流。一个完整的电子政务系统，应当是上述这三类系统的有机结合.
电子政务,目前有很多种说法。例如：电子政府、网络政府、政府信息化管理等。真正的电子政务绝不是简单的“政府上网工程”,更不是为数不多的网页型网站系统。
严格地说,所谓电子政务，就是政府机构应用现代信息和通信技术,将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间和空间及部门之间的分隔限制，向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理和服务。
因此，电子政务的概念从广义上理解:是指政府机构在其管理和服务职能中运用现代信息技术,实现政府组织结构和工作流程的重组优化,超越时间、空间和部门分隔的制约,建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式。
电子政务模型可简单概括为两方面：政府部门内部利用先进的网络信息技术实现办公自动化、管理信息化、决策科学化；政府部门与社会各界利用网络信息平台充分进行信息共享
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与服务、加强群众监督、提高办事效率及促进政务公开等等。
由此可见，“政府上网工程”与“电子政务”可谓互为因果，相辅相成,“政府上网工程”的最终目标正是推动电子政务的实现。
简而言之,电子政务广义上等同与电子政府，包括政府内部电子办公网络环境和对外公共服务的网络信息平台；狭义上专指政府内部电子办公网络环境.
2.2建设电子政务的意义
1．能够降低办公费用，提高工作效率。电子政务可以从多方面来节约成本,提高效率。如众所周知，政府每年用在文件印刷的费用是巨大的。如果这些文件在内部网站上可以查到，那么就不必花太多的钱在纸上，这样又可以保护宝贵的
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第二章 电子政务的涵义及建设电子政务意义
森林资源。
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2．可以更高效地给社会公众提供服务，有利于和谐社会的建设。电子政务通过推进政府部门办公自动化、网络化、电子化、全面信息共享等工作进程，从而营造运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限的电子化虚拟机关，实现广泛范围意义的政府机关间及政府与社会各界之间经由各种电子化渠道进行相互沟通，并依据人们的需求、人们可以使用的形式、人们要求的时间及地点，提供人们各种不同的针对个性的服务选择。电子政务能够加快政府职能的转变,扩大对外交往的渠道，密切政府和人民群众的联系，提高政府工作效率。这样就有利于政务公开，人民群众随时可以详细地知晓政府政务，从而有助于减少政府及其官员腐败，化解矛盾,有利于和谐社会的建设。
3．电子政务在实现“以信息化促进工业化、现代化”的发展战略中具有重要的意义。政府通常是一国内最大的“企业”，如果它带头使用技术，就会自动地提高本国的技术技能，并推动全国转移到信息市场去.政府靠行政命令或提供诱因能带动所有跟它合作业务的公司。从而推进全社会的信息化、工业化、现代化.
4．提高政府决策理性和公共政策的品质。政府信息化可使政府运用所获取和掌握的国家政治、经济、社会发展诸领域的准确可靠的信息，对制定正确的决策，做出理性与科学的判断，采取有针对性和见实效的行为,进而提高政府决策和公共政策的水准和质量。
5．电子政务不同于一般信息化，它的特殊性在于政务。政务就是指公共行政。对于电子政务中的政务，也就是公共行政来说,对它的生产方式，该从哪里入手研究呢？换句话说，公共品生产方式的起点在哪里呢？上海海洋大学经济管理学院何清博士研究表明,尽管渠道间的信息沟通与传递很重要，当渠道间的信息流通与共享实现上述转变时，即也就是用技术协同的网络式信息传递模式代替单向链式的信息传递模式之后，不仅渠道间能直接进行沟通，而且，不同渠道内的成员企业还可以得到相邻节点企业的生产能力、生产计划、库存和科技水平等全方位信息。同时，渠道上各节点企业的信息量也会开始增加，渠道间信息的不
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第一章 电子政务的涵义及建设电子政务的意义
对称性好就会减少，渠道间冲突的可能性也就相应降低。更为重要的是,在这样一种信息传递的模式下，每一个节点企业或个人收到的信息都能够得到应有的检验和验证，从而可以有效地抑制人为的信息失真，使整个渠道系统的产品分销行为更加容易协调一致，进而进一步降低渠道间冲突发生的可能性。因此，这样来看，从理论上说，当各渠道之间的信息传递实现了网络式、实时、互动的流通时，企业的产品分销应能达到其预期的效果。所以,正是出于上述多种因素，因此也可以说，企业对渠道的控制应该由管理的合理性向沟通的合理性转变，因为只有这样,才能提高各渠道的协同性,并进而提高企业的产品分销的效率水平。与现代官僚制对应的电子政务，是管理型电子政务.在电子政务的策略选择上，与现代官僚制模式相适合的原则,就是通过实施电子政务，利用现代信息技术的手段，加强行政管理,建设有效益的政府。比如，强调通过电子政务,扩大财政收入，减少财政浪费，提高政府办公效率，提高政府公共产出，降低政府运行成本。与之对应的电子政务，是全面响应的电子政务.第一，电子政务要以人为本。不光要服务于人民群众的根本利益、长远利益，而且要与人民群众的具体利益、眼前利益有机结合起来，实现个性化的公共服务，为此必须充分发挥信息化先进生产力的带动作用。第二，电子政务要突出创新。创新的最终方向在于从以规则和秩序为核心的传统官僚制，向多元创新的方向发展；第三，电子政务要强调全面绩效。要将现代科学意义上的效率，同信息化意义上的人文社会价值很好结合起来，尤其要在社会条件允许的情况下，向着具体问题具体分析地与人民群众的幸福要求相吻合的方向改进，提高国民幸福指数，建立和谐社会。
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第三章 电子政务现状评析
3。1信息化基础设施建设态势
信息化基础设施建设继续保持持续、稳定的增长态势。根据《第十九次《互联网发展状况统计告》显示：截止到2006年12月31日，我国共建成各类网站843，000个，上网计算机总数5940万台，上网用户总人数13700万人，我国域名总数为4,109，020个。虽然我国信息化基础设施总数很大,增长速度较，但互联网络的普及程度目前还很低,发展空间仍然非常大。
各级政府职能部门的网站建设已初步完成。根据《第十九次中国互联网发展状况统计告》显示：截止到2006年12月3我国CN下注册的域名数为1，803,393个。与2005年同期调查的1096924个相比增长了164．4％。我国各级政府职能部门在CN下注册域名数增长势头强劲，不同部门局域网已搭建完成。
政府部门内部的信息化和资源共享使办公效率大幅提高。许多地方政府,如上海,深圳、天津等沿海城市都提出以电子政务为核心内容的数字化城市或数码港计划。
政府网站的服务内容更加丰富，功能不断加强,双向互动性有所提高。根据《2004年中国互联网络信息资源数量调查告》显示：在信息服务提供方面，大多数的政府网站提供“政府职能\"，“业务介绍”“法律法规／政策，文件”“政府新闻”。政府网站提供最多的交互性服务有“政府信箱”“留言板”“投诉,举／信访\"“民意调查,意见征集”等。
2001年国务院办公厅制定了《全国政府系统信息化建设2001－2005年规划纲要》，其中主要对政府办公自动化进行规划，推动了政府系统办公自动化的开展.2001年12月，国
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第三章 电子政务现状评析
家信息工作领导小组召开的一次会议，提出推进中国信息化建设须遵循五大方针。其中，第二条强调电子政务建设：政府的信息化建设要从中央政府抓起，要进一步加快和完善“金关、”“金税、\"“金卡”和“金盾\"等工程的建设。可见,电子政务是必须由中央政府统一规划，各部门统一推进的系统工程。
3。2我国现行电子政务建设的主要现状：
3.2。1有信息，无服务
时代财富科技公司今年对196个政府网站进行调查，发表了《中国电子政务研究报告》。报告中指出，上述网站中有信息披露的为172个，有1项或者1项以上政府表格下载的有13个,可以提交申请和申报的网有11个，可以在线查看处理结果的政府网站只有4个。尽管具有网上投诉和举报功能的网站有32个，但对于网上投诉具有反馈或者回复查询功能的只有4个。政府的一些基本信息很难从网上获得，如办事指南、政府机关的联系信息缺少。只有37个政府网站设有办事指南栏目，提供政府公告的有23个.
3.2。2各地区电子政务发展不平衡
边远地区的政府网站一般只有风貌介绍、区内要闻、法规规章、招商引资,属于信息披露类网站。中部一些省级和东部大部分省级的政府网站增加了办事指南、公众监督栏目,并且和所属各厅局的网站做了链接。只有在北京、上海、深圳、广州的政府网站相对比较先进，只在个别区域有一些政务窗口,如工商登记的企业名称网上预查、网上年检、网上审批，税务的网上申报、网上税务登记,质量技术监督的组织机构代码网上变更年审及一些表格下载功能。
3。2。3政府网站提供的服务内容不够丰富，服务水平不高
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我国电子政务的应用及发展情况研究
世界市场研究中心的一项关于政府网站在线服务情况的调查显示，我国只有少数政府网站能够提供网上办公服务;多数政府网站目前只能提供网上表格下载和办事指南，不能开展在线办公服务。
其次,政府网站的应用水平目前仍然比较低。国外的政府网站在网上采购、招标、招聘方面比较发达,现实应用也比较多,而我国多数政府网站没能正式开通网上政府采购项目，或只能提供少部分招标信息。
网站的交互式服务功能有待开发。能否提供双向式的互动服务是同时体现网站建设和应用水平高低的一项重要内容，好的交互式服务还能够在提交网上办公项目申请后,对办公状态和结果进行跟踪查询，但目前我国只有少数政府网站能够做到这一点.
我国政府网站还不能提“供一站\"式服务。从国外政府网站的一站式服务模式来看，网站所有服务内容和功能都是以用户为中心进行设计和分类的；而我国政府网站的服务模式是，仍然以部门来分类服务项目，要办理多个事项就必须分别访问多个政府直属部门站点，这就增加了办事环节，影响了工作效率，也不便于公众充分了解政府网站的服务内容和信息。
网站的保密性和安全问题需要引起进一步的重视。在我国，政府网站对保护隐私权的问题目前还没有涉及,而为了消除公众的顾虑，在网站接受公众的网上举报、投诉时,还是应该参照国外政府网站的做法，声明保密政策。同时,安全问题仍然是影响政府网上办公的一个瓶颈。
全国性的政府门户网站建设滞后.近年来,我国各地区各部门的政府网站发展迅速，而统一政府门户网站建设相对缺乏.
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第三章 电子政务现状评析
这些问题不解决势必影响到政府网上办公的开展，未来电子政府的目标也难以实现。有关人士认为,当前要实现电子政务，政府网站必须“变脸”。
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第四章 我国电子政务发展阶段和发展概况
4。1我国电子政务发展阶段
我国电子政务可以分为初期的缓慢发展和近几年的快速发展两个阶段。 初期发展主要表现在两个方面.一是20世纪80年代末期，中央和地方党政机关所开展的办公自动化（OA)工程，建立了各种纵向和横向内部信息办公网络，为利用计算机和通信网络技术奠定了坚实的基础。二是1993年底启动的三金工程，即金桥工程、金关工程和金卡工程，这是中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，重点是建设信息化的基础设施，为重点行业和部门传输数据和信息。这些都还只是电子政务发展的雏形，是电子政务发展的初级阶段.
到20世纪90年代末期，由于信息网络技术的快速发展和信息基础设施的不断完善，电子政务的发展进入快车道，突破了部门和地域限制，向交互性和互联网方向发展。
1999年1月,40多个部委（局、办）的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程\截止到2001年1月底,以gov.cn为结尾注册的域名总数达到4722个，占国内域名总数的4%；已经建成的WWW下的政府网站达3200多个,70％以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。
最近一两年来，电子政务开始向更高层次发展，主要表现在以下三个方面：
第一，许多地方政府都将国民经济和社会信息化作为十五规划的重要内容，上海、深圳、广州、天津等沿海城市纷纷提出建设数字化城市或数码港计划，其中电子政务的建设是数字城市建设的核心内容之一。有些地方政府已经明确地提出了建设电子政务的时间表，如北京市政府。
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第四章 我国电子政务发展阶段和发展概况
第二，专业化的政府服务网站日益增多,服务内容更加丰富,功能不断增强,互动性得到很大提高.中央与地方的工商、海关、国税和地税等部门纷纷推出各种网上办公业务。例如，北京市工商行政管理局建立了网上办公平台--红盾315网站（www。hd315.gov.cn)，开办了网上专项审批、网上注册与年检、网上经营者身份及经营行为合法性认证、经营性网站备案核准、域名备案登记等业务。
第三，电子政务的发展极大地促进了我国软件业的发展,安全性不断提高。电子政务的特殊性为民族软件企业的发展提供了一个难得的机遇。目前，国内许多IT企业都在纷纷推出各自的电子政务解决方案，与各级政府和部门合作，积极地推进有中国特色的电子政务办公系统的发展与完善。
我国电子政务处于初级阶段的判断、特征与问题。我们认为：我国地级市政府网站大部分处于第一阶段,个别开始向第二、第三阶段发展，处在“正在起步、开始重视、问题很多”的初级阶段。这个阶段主要具有以下几个方面的特征：许多网站不具备必要的信息，而且信息也不规范：如有29%的网站没有政府信箱(市长信箱)，有个别网站竟然挂出三个正市长的信息，政府网站点击率不高，通过网络产生的影响力很低。
依据我们采集的地级市政府网站数据的初步统计分析可以得出结论:我国地级市电子政务尚处于初级阶段,部分地级市在向第二阶段和第三阶段发展的过程中，初级阶段的特征表现在:
1．我国257个地级市,有245个地级市已经拥有自己的政府网站域名,其中216个可以被访问，占地级市总数的88.2％.在这216个政府网站中，基本进入或者实现信息上网阶段,能够为信息需求者提供一定量的信息。考虑到中国是一个信息资源由政府高度掌控的社会，政府掌握的信息资源远远大于网上公布的信息.要完全实现信息上网阶段尚需时日，甚至需要
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出台《信息公开法》，建立政府信息公开和披露制度才能实现。
2．我国许多地级市政府网站实现了部分上网，但是条理化的程度很不够，难以为访问者提供有效的信息服务。大部分网站没有设置站点导航，信息组织不是以用户(市民和企业)为中心,而是以部门结构为基础，信息难以有效被整合和获取。
3．我国地级市政府网站中,能够开通完整的网上申报、网上审批和网上采购服务的网站很少.政府网站在用户参与和反馈方面非常不够，以顾客为中心的整合程度不够，还远远不是一个以用户为中心的基于网络的服务式政府.
4.2我国电子政务发展概况
电子政务是现代政府管理观念和信息技术相融合的产物.面对全球范围内的国际竞争和知识经济的挑战,许多国家政府都把电子政务作为优先发展战略。
美国是较早发展电子政务的国家,也是电子政务最发达的国家。1993年，克林顿政府在建立“国家绩效评估委员会”提出要构建“电子政府”1995年5月，克林顿签署《文牍精简法》,要求各部门呈交的表格必须使用电子方式，规定到2003年10月全部使用电子文件，同时考虑风险、成本与收益，酌情使用电子签名.1996年,美国政府发动“重塑政府计划”,提出要让联邦机构最迟在2003年全部实现上网,使美国民众能够充分获得联邦政府掌握的各种信息。2000年9月,美国政府开通“第一政府”网站（www.firstgov。gov）.这是个超大型电子网站，旨在加速政府对公民需要的反馈,并能在同一个政府网站站点内完成竞标合同和向政府申请贷款的业务。美国政府的网上交易也已经展开,在全国范围内实现了网上购买政府债券、网上缴纳税款以及邮票、硬币买卖等。
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第四章 我国电子政务发展阶段和发展概况
欧盟成员国在电子政务发展方面也取得了长足的进步.欧盟制定了信息社会行动纲领，各成员国也分别制定了本国的信息社会行动计划和电子政务规划，并积极付诸行动.以英国为例，英国政府先后发布了《政府现代化白皮书》、《21世纪政府电子服务》、《电子政务协同框架》等政策规划,并提出了到2008年在英国全面实现政府电子服务的目标。2000年3月30日，英国首相布莱尔在“信息时代特别内阁会议”上提出，把英国全面实施电子政务的时间从2008年提前到2005年；到2002年，英国政府机构服务的上网率要达到25%。2001年1月,英国内阁办公室宣布,英国建设电子政务的工作成效显著,现在已经有40%的政府服务可以通过互联网提供给公众，提前1年完成了预定的目标。根据英国国家统计局的报告,目前英国的成年网民中，有18％的人使用政府机构网站获取服务或官方文件等信息。政府机构网站总数达1000多个，每星期的访问请求超过2000万。
日本政府于2000年3月正式启动了“电子政务工程”。主要内容是通过因特网等网络系统办理各种申请、申报、审批等手续，实施政府网上采购计划.该工程预计将于2003年以前全面投入实际使用，届时，日本政府将在网上办理申报税金、递交有价证券报告、出口产品审批等政府各部门的3000多项业务，政府网上采购计划也将全面实现。为了保证电子政务的可靠性和安全性，日本政府于2000年3月向国会提出了《电子签名与认证法案》，从而使电子签名具有同本人签字、盖章同等的法律效力。按照该项工程的计划，日本政府将在2005年以前让政府各部门的主要业务全部通过互联网进行，这标志着日本将全面进入办公电子化、无纸化的时代。
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第五章 制约我国电子政务发展存在的主要问题
5。1法律法规缺乏相应制约着电子政务的发展
目前，中国关于电子政务方面的法律法规一片空白,政府信息公开条例、电子签章条例还没有正式推出。首先,电子政务规划和标准体系的建立尚有脱节。《全国政府系统信息化建设2001－2005年规划纲要》在2000年1月就已建立,而电子政务标准化总体组在2002年1月成立,《电子政务标准体系》和《电子政务标准化指南第一部分》的第一版目前正在制定之中.
四金工程和后来的十二金工程都是一个大型的政务信息系统，如果没有统一的标准，特别是编码标准、信息接口标准和应用平台标准，很容易形成一个个信息孤岛，导致数据不能共享，信息无法交流，无法达到有效服务和监控目的。另外，大部分官员对于电子政务建设的规律认识不足，电子政务的效能大打折扣。现在对于电子政务还存在一个误区，就是以为电子政务只是建立网站,上载一些新闻和法律法规即可，殊不知，电子政务最艰巨的任务在于建立政务信息系统，实现网上办公，建立电子政府.另外,电子政务存在重复建设和浪费现象.
另外，信息产业属资金密集型产业，信息系统的建设投资少则几十万元,多则上千万元.有的电子政务项目缺乏科学论证和规划，匆忙上阵，效果很差，花了纳税人的钱，但没有给纳税人带来方便。
2001年,经过各级政府的积极努力,我国电子政务的建设和应用取得很明显的成绩。但从整体上看，我国电子政务发展很不平衡,在应用层次和应用水平方面存在明显差距。主要问题表现为重硬件，轻软件;重理论，轻应用；重技术，轻管理;地域间东快西慢，部门间国家政府机关快、企事业单位慢；行业间现代产业快、传统产业慢。这种差距和不平衡现象,除了国
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第五章 制约我国电子政务发展存在的主要问题
内信息技术和产品跟不上国际步伐、国民经济和社会发展存在地区差距等原因外，还与各级政府机构对电子政务发展思路上的认识程度有很大关系。
目前，我国政府机关计算机、数字通讯和网络建设不完善，政府上网工程的整体发展仍不平衡，不能适应电子政务的要求。政府网站应用的深度和广度与发达国家有很大差距，与实际需求之间也存在一定距离。从近几年的情况看，我国政府网站建设主要集中在东南沿海发达地区省市。除北京、上海、广东、福建、浙江等东部沿海地区和个别相对发达的省市之外，绝大部分地区，如中部的山西、安徽、江西等省市的部分县市，西部的甘肃、宁夏、青海。西藏、新疆、内蒙古等省市、自治区的大部分县市和县级民族自治区的政务网络化的建设，仍处于较低技术应用和管理水平,很多政府站点建设尚缺乏有效的组织和规划，普遍存在网络设置不规范、域名关联度低、互联性差、内容单调重复、正式名或域名不规范、主页形象与政府形象不符等诸多问题。一批政府站点很大程度上还仅仅是建立了一个网页，所发布的信息大多是政府机构职能介绍、政策法规等最基本、最普通的信息，缺乏动态的服务信息和经过加工的信息，信息更新也不及时，不少是空站、死站。另外，有许多政府网站缺乏安全防范措施，隐患较大。
尽管越来越多的政府部门陆续建立了自己的网站，有的还实现了一些简单的网上业务，但由于各相关单位在信息化建设中技术和经验的差异，电子政务并未真正实现，不少政府站点在规划建设管理维护以及安全性方面还停留在较低的水平.各级政府部门还有待建立和完善从页面制作、审批、更新、流程管理,到与后台应用系统集成且相互支持的一整套行之有效的管理模式、运营方法和技术平台。
由于缺乏统一规划、统一标准，我国电子政务在管理体制上还有在各自为政的现象，这与电子政务的系统性、开放性相背离。由于各级部门利益的牵制，计算机网、电信网、广电网的融合困难很多，直接影响了基础设施建设的进程。
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我国电子政务的应用及发展情况研究
5。2我国电子政务发展存在的主要问题
5。2。1各自为政，多头管理，资源封闭
在各级政府大力推进电子政务建设的同时，大量存在各自为政，多头管理的问题，除了各部门职能交叉、机构重叠、行政流程不合理等体制和机制问题外，各地区在电子政务建设中普遍缺乏统筹组织、统一规划和集中管理，各部门、各行业分别从自身考虑，各自为政，自行其是,盲目照搬，低水平建设,是造成当前电子政务重复投资、分散建设、资源封闭、效益低下的重要原因。各类电子政务系统建成投产后,由部门利益和行政信息壁垒引发的长期资源垄断和信息封锁,导致各政府之间，各行业之间,政府各部门之间无法实现资源共享和有效协同,最终形成以行政、地域为条块分割的大量“信息孤岛”和“信息烟囱”, 无法释放电子政务的潜能和体现其价值。究其原因，除了缺乏全局战略、统筹规划和统一管理外,更重要的是电子政务分散建设模式和分部门管理方式本身，已经成为阻碍电子政务发展的重要瓶颈.例如，我国“十二金”工程虽然取得了显著成效,但由于条块分割也同时形成了国家垂直系统与地方横向系统的冲突，在一定程度上又造成了行业与地方新的信息壁垒。如何实现兼顾上下,纵横贯通，资源共享，协同联动，已经成为当前我国电子政务发展面临的重要课题。
5.2.2发展不平衡,盲目建设，效益不高
我国不同地区特别是沿海发达地区与中西部地区电子政务发展水平差异很大,同一地区不同政府机构之间、各行业内部之间发展水平也有很大不同。与此同时，一些地区缺乏整体长远规划,没有清晰的思路和明确的目标,凭长官意志搞花架子工程,想到哪建到哪,某地方搞了数字城管系统,各地纷纷效仿投资上马，某地搞了应急指挥系统、电话呼叫中心，各地盲目照搬,一哄而上。特别是一些业务相连、资源相通、功能相近、应用相关的系统，由于缺乏统一规划和统筹组织，各部门反复低水平重复建设,不断形成新的浪费。同时由于管理体制、运
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第五章 制约我国电子政务发展存在的主要问题
行机制的不配套，一些项目建设成效往往差强人意，最终变成形象工程、政绩工程，造成新的资源浪费,此类情况在各地区政府网站建设中尤显突出.
5。2.3规划政策不明确,缺乏可操作性
我国近年来分别颁布了《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》和《国家电子政务总体框架》等一系列推进电子政务的规划政策，在宏观上明确了电子政务的发展思路和方向，但由于缺乏具体明确的实施细则，各地在具体实施中难以把握。特别是对电子政务内网、外网的界定，内网在副省级以下城市的延伸构建等问题,由于没有具体准确的定义，各地区产生了不同的理解和争议,一定程度上造成了指导思想的混乱,导致全国电子政务网络建设模式五花八门，一些地区甚至提出了四套电子政务网络平台的建设规划。同时,国家对四大重点资源库的建设提出了宏观要求，由于缺乏具体的实施策略、组织模式、实施方法、建设标准，造成一些地区各部门分散投资和又一轮重复，片面追求实施效果,为今后实施互联互通和资源共享埋下新的隐患。对电子政务的组织机构、管理体制、运行机制、实施策略、技术标准等方面没有明确统一的要求,各地区只能从自己角度出发组织建设，某些地方又形成新一轮的重复建设和资源分散。
5。2。4重复建设大量存在，配置极不合理
伴随国家“金\"字工程和各部门业务系统的建设，各部门、各系统分别组建覆盖全国各省、市、县的专网系统，如公安、海关、统计、财政、审计、社会保障、国土资源等部门分别建立各类延伸至全国各地本行业、本部门专网，如此众多的行业专网,不仅不能互连互通，而且设备资源重复投资重复建设，仅每年的网络线路租用费和运行维护费用就不下十几个亿,在很大程度上造成了网络资源的浪费。一些地区公务员办公室甚至放置有多台电脑来使用不同业务系统，就是各系统网络不能互联互通的典型.例如地区自然资源与地理空间信息库的建
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设，一些地区的国土资源部门、规划部门、建设部门、房地产管理部门、环境保护分别投资建立有自己的地理信息系统，各部门分别重复购买高分辩率基础卫星影像图，重复开展基础测绘工作,不仅浪费资源，而且由于各部门信息封锁和垄断，地理信息数据不能集中整合共享，导致行政管理效益低下。同时,各地区电子政务办公系统也大量存在重复投资建设的问题，许多地区党委、人大、政府、政协机关就分别投资建立有各自的电子政务网络和办公系统,不仅重复投资硬件和应用软件，而且由于各机关系统不能互连互通和资源共享，反而加重工作人员负担,降低了行政效率，这类情况在视频会议系统、电话呼叫中心、视频监控等系统的建设中也大量存在。
5。2。5 IC卡资源浪费
我国自金卡工程实施以来，IC卡发卡总量已超过50亿张，加上第二代居民身份证、社会保障卡、组织机构代码卡等全国统一标准的IC卡，以及各地方自主建设发行的各类市民卡、交通卡、加油卡、缴费卡、驾照卡、有线电视卡等，人均持卡量至少达4张之多，其制作、发行、运行、使用、管理成本更是惊人。各地区、各部门大量发行各类IC卡，不仅大量增加管理使用成本和社会负担,浪费公共资源，一些地区和部门更由于缺乏统筹规划，自行其事,重复建设，盲目发卡，不断产生新的重复投资建设。因缺乏全国统一的IC卡管理法规、政策措施和标准规范，跨部门“一卡多用”工作进展缓慢.一些部门以加强管理为名，对企业进入市场设置障碍，利用行政管理职权垄断市场，造成不公平竞争。个别发卡单位由于管理服务不到位，持卡人不能得到有效服务，严重损害了金卡工程的声誉。
5.2.6政府网站普遍效能低下
按照2009年中国互联网研究中心（CCNIC）的统计报告，我国目前互联网普及率达22。6％并超过世界平均水平,网民数量达2。98亿并跃居全球首位，我国已经成为互联网大国。
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第五章 制约我国电子政务发展存在的主要问题
但是，按照联合国经济和社会事务部发布的2008年度全球电子政务调查报告，我国在全球电子政务发展水平仅列第65位，与我国的互联网大国地位远不相称.
1999年政府上网工程以来，各级政府、各部门分别投入大量财力、人力、物力构建政府网站，我国政府网站虽然取得了长足的进步和明显成效，但与此同时各地区、各部门在网站建设中大量重复购置硬件设备、网络带宽和网站平台，贪大求洋,少则数万元，多则几十甚至上百万元，其功能仅仅是实现网上信息发布、表格下载和网上互动等基本功能，而且网民对政府网站不满意度仍然超过60％。特别是一些政府网站纯属“作秀”，大部分政府网站信息公开不充分，对于人民群众重点关注、关心、关切的政府信息严重滞后，网上办事除了能够实现行政许可表格下载外，能够提供在线办事、网上互动的政府网站凤毛麟角。与政府网站相反，当前各种知名人气论坛已经成为网络民意的风向标，各种形态的网络民主如雨后春笋般崛起.面对互联网发展的新形势和历史性机遇，如何加快健全政府网站并使之成为人民群众获取政府信息的重要渠道，成为倾听民意的重要途径，成为引导社会舆论的重要载体，成为公民参与公共事务的重要工具，构建基于技术的政府公共服务体制改革和思想进步的重要载体，已经成为各级政府面临的重要课题。
5。2。7信息资源分散，条块分割严重
以金字工程为代表的各类政府垂直管理体系电子政务发展水平正在不断提升，而不同垂直业务系统的横向业务整合和集成严重滞后.我国按照政府部门的业务条块组织实施信息资源开发利用，在规划、组织、资金和体制上均是各自为政，纵强横弱,加之长期以来形成的信息资源为部门所有的传统,政府职能所赋予的权力所采集和管理的信息资源被部门所垄断，跨地区、跨部门间信息资源不能共享，业务不能协同，管理不能集中，服务不能统一，各类信息系统以行政、地域等条块分割的“信息烟囱”普遍存在，业务系统相互分割的情况至今未得到有效改观.同时，由于有效的信息共享机制和制度尚未建立，加之现有部门之间利益分配
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我国电子政务的应用及发展情况研究
机制已无法适应信息时代的要求，造成跨部门的业务协同困难重重，在部门利益的作祟下，更难以实现公开和共享。在国家信息资源建设中,未能具体明确总体协调和管理信息资源开发与利用的权威机构,缺乏信息资源共建共享的责任主体、统一规划和政策措施，进一步加剧了信息资源的多头建设、重复投资、分散管理和资源垄断，也增大了信息资源的建设成本、管理成本和使用成本。
5.2.8设备配置不合理
重硬件投资，轻软件建设是我国电子政务普遍存在的问题，我国电子政务建设的软硬件投入比例大约为3:7,这一比例与发达国家正好相反,特别是在硬件投入上片面追求高标准，网络上片面追求高带宽，使用上片面追求高终端,一些部门每年都在更新升级系统和配置高档笔记本电脑，不仅设备使用效率低下而且运行维护成本居高不下，形成的电子政务资源能力远远超过实际应用的需要。同时由于相关行政措施、管理体制、运行机制不配套,或系统设计建设自身存在的问题，导致“电子”与“政务”相互脱节，部分电子政务系统仅能实现覆盖局部业务或少量人员在使用,甚至由于缺乏有效的应用和管理维护,形成大量“死系统\"“死库”、未能发挥出应有的作用和效益。
同时,我国电子政务目前面向公共服务、协同监管和决策支持的应用水平不高,绩效评价机制尚未建立，重建设轻应用的状况没有得到根本转变,相关法律法规尚不健全,标准化工作滞后,安全保障能力有待提高，电子政务建设对我国信息产业的拉动作用不够等，都是目前亟待解决的客观问题。国内的一些电子政务方案非常宏观，功能、效益设计得非常大，非常全面，可是实际效果却不尽如人意，往往会出现巨大的电子政务投资和与之不相适应的、相对比较薄弱的电子政务应用之间的矛盾。这些总体性的框架建设,项目涉及面铺得很大，却事事做不深透。电子政务需要的是求真务实地推进。
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第五章 制约我国电子政务发展存在的主要问题
5.2.9形成信息孤岛
由于我国电子政务是在各级政府、不同部门中分别进行的，没有统一的战略规
划,各部门之间相互封闭，相当一部分已建成的电子政务系统模式不统一，这些
独立的、异构的、封闭的系统使得彼此之间难以实现互联互通,从而成为一个个
“信息孤岛”.信息孤岛使得各部门之间的各种系统难以兼容,信息资源难以的共
享，相互封闭、互不相通，不仅浪费了大量的财力和时间,而且大量的信息资源
不能充分发挥应有的作用。缺乏电子政务统一标准,是产生这些信息孤岛的主
要原因。
5。2。10产生数字鸿沟
数字鸿沟是一个普遍性的世界现象，由于经济水平的差距和区域特色的不同，
我国城乡差距明显，沿海和内地的地区差距显著，某些落后地区刚刚解决温饱问
题，数字鸿沟出现不可避免.对此，政府部门要积极推动整体信息化建设，解决
因为年龄、地域、经济条件等客观因素导致的数字鸿沟问题，尽力满足弱势群体
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我国电子政务的应用及发展情况研究
对信息技术的需要.加快电子社区建设，为广大公众提供廉价、便捷的上网平台。
四是，电子政务不能搞无米之炊。
在国内电子政务建设中，重开发，轻应用；重硬件，轻软件；重管理，轻服务的现象比较普遍.尤其是重网络建设、轻政务信息资源的开发和应用的问题比较突出。在一些政府网站上，只介绍政策法规、联络方式等静态信息,政府新闻发布占据主要地位。而表格下载，网上申请等为公众带来更多价值的在线服务寥寥无几，这会形成“有路无车\"、“有车无货”、“有电子无政务\"的尴尬局面。需要利用电子化手段，加快政务信息资源的开发，建立健全基础性、战略性的政务数据库。从一定意义上讲，充实实在的政务信息是电子政务成败的关键。
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第六章 借鉴各国先进经验加快我国电子政务建设
第六章 借鉴各国先进经验加快我国电子政务建设
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我国电子政务的应用及发展情况研究
6.1加快立法是建设电子政务的保证
电子政务需要相关法律制度的配套支持。如新加坡政府通过高效的计算机及网络信息基础设施，以信息化方式全面协作，新加坡制订了配套的《信息安全指南》和《电子认证安全指南》等法规。这些法律法规的制定为新加坡电子政务的发展在法理上提供了依据。
目前,我国的政府信息公开条例草案已出，正在讨论之中,“电子签章条例”也在起草之中。没有政府信息公开方面的法规，就会出现政府透明度不足的问题,造成社会资源的巨大浪费；缺乏电子签章条例，就失去了电子政务的基础。
6.2遵循电子政务建设的规律，制定标准,加强规划
一是要制定电子政务的战略规划，制定中长期的信息化建设发展计划;二是制定统一的电子政务标准.尤其重要的是后者。比如,瑞典政府各门户网站建设统一规划，由司法部制定统一标准和格式，瑞典网站www.SverigeDirekt。se实行“一站式”服务,各部委、地方部门及承办机构均按统一标准和格式制作自己部门地网页与瑞典网站相连。由于政出一门，标准统一，数据共享，瑞典的电子政务发展良好，形成一个政府、企业和居民联网互动态势。经过5年多运行,用户满意率达85％以上,目前月访问量为600~700万页面.
国外信息化的经验证明,信息化建设必须有标准化的支持,标准化对于各政务信息系统的建立有导向作用，其一是保证技术上的协调一致，其二是保证整体效能的实现.目前，我国的十二金工程建设已经启动,但电子政务标准的出台滞后,影响了各项工程的发展。
征求意见中的电子政务标准由总体标准、应用标准、应用支撑标准、信息安全标准、网络基础设施标准和管理标准六大标准组成。其中，应用标准主要是数据源、代码、电子公文
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第六章 借鉴各国先进经验加快我国电子政务建设
格式和流程控制等标准，应用支撑标准主要是信息交换平台、电子公文交换和数据库等标准，信息安全标准主要是安全级别管理、身份鉴别、访问控制管理、加密算法、数字签名和公钥基础设施等标准，网络基础设施标准主要由基础平台建设、网络互联互通等标准，可见，应用标准、应用支撑标准、信息安全标准和网络基础设施标准的建立对于一个统一的、成功的电子政务是基础性建设，是当务之急。
此外,政府网站设计风格、必要的栏目也应制定相应的统一规定,只有这样，才能在使用时有章可循.
6。2。1在全国范围内建立两大数据库
在全国范围内建立两个大型数据库，企业基本信息和公民基本信息数据库。企业基本信息数据库，记录企业法人代码、企业股本或实收资本等信息,企业一旦登记了这些信息，由电子政务系统自动发送到工商、税务等部门，自动做工商登记、税务登记、海关登记,及其登记变更事项,实行数据共享。企业和居民只要向一个政府窗口递交资料文件即可，各个部门办好这些公务之后，可以让企业和居民在一定时限后来取相应证书，或者可以通过邮寄给企业,减少企业及居民的办事成本.另外是居民基本信息数据库，登记居民的一些信息，如出生年月日、地址、家庭成员等，通过数据共享，用于公安、医疗、教育和金融信贷方面.
6。2.2规范业务流程是建设电子政务的基础
推行电子政务,首当其冲是要理顺业务流程.由于各种各样的原因，全国范围内就同一种业务的处理流程均有不同。这对于电子政务的推广将起阻碍作用。一方面,电子政务要定岗定责，要求处理流程统一；不同的流程就要增加电子政务成本，增加推广难度。另一方面,流程不同，有的是没有依据的，是有些单位的违规操作，更需要纠正。
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我国电子政务的应用及发展情况研究
6。2.3电子政务建设需要密切联系基层，处理好共性与各地特殊性的关系
电子政务是由上而下推广的,但是,信息流却是由下而上流动的,每个政务信息系统的建立需要下基层做深刻的调查研究。做电子政务要正确对待各地的差异性，如果差异是由于改革而造成的，就要加以重视，就要适应改革的需要.如果差异是某些地区的违规操作，政务信息系统不能迁就，应要求其改正，按正常的流程来工作。
6。2.4建立信息主管机制，大力培养信息人才
信息主管（CIO)是美国政府在上个世纪80年代初开始设立的，目的是为了加强政府信息资源管理.在我国，电子政务也需要建立信息主管机制，信息主管是形势发展的需要.
首先,过去10年的“四金工程”，取得了实效,积累了经验，起到了一定的示范作用，进一步激发了政府和企业对推进信息系统应用的需求。这种正反馈导致了一批大型电子政务工程项目的出现，其特征不是技术驱动的，而是由业务需求驱动的。目前的电子政务工程呈现投资强度大、跨部门、跨地区关联应用增多的特点。这类电子政务系统的规划、建设和运行的难度都很大，相应的风险因素剧增，因此，需要建立信息主管机制，加强电子政务的规划和领导；其次,信息化不仅要求技术创新，还强调制度创新、观念更新。电子政务不仅是政府管理和服务的电子化,而且要求管理和服务流程的优化。这就要求观念更新和部门利益调整；再次,电子政务从战术层面上升到战略层面,渗透到决策层是必然的。
6.3加强监督，防止腐败和损害使用者的利益
首先，对应上项目要进行反复论证，即使是几十万的小项目，也不例外。其次,要实行集中采购、招标投标制度，防止大量资金运作过程中的钱权交易.再者，要加强对大型电子政务
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第六章 借鉴各国先进经验加快我国电子政务建设
项目的审计。
建设电子政务的目标是提高政府的服务质量，减少交易成本.电子政务的实施，要防止门槛过高，尽量不要损害使用人的利益。尽可能减少使用专用设备.
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第七章 结 论
目前，我国行政体制改革进入攻坚阶段，加快电子化政务建设无疑会成为它摧城拔寨的利器,但是我国的电子政务建设刚刚起步，还有很长的路要走。
随着网络环境下电子政务的推行,政府提供服务的方法和方式也得以改变,服务比以前更快捷,对公众意见和需求的反应速度大大提高。电子政务的外向型信息服务功能利用高效可靠的政府信息网络，将政府信息快速、方便、廉价、准确地传给社会公众，减轻公众为此需要付出的经济和时间负担.
电子政务建设不只是信息技术在政务领域的推广和应用，也不只是简单地将现有职能和业务流程电子化或网络化，而是实现政府职能转变和管理方式改进的重大创新，本质上是政府改革的重要组成部分.
随着电子政务的迅速开展，为了促进我国电子政务进一步发展，在过程中我们更应借鉴发达国家电子政务发展的经验。创造电子政务发展的良好环境,突出资金技术瓶颈； 建立完善的组织机构、制定长期的发展规划；以电子政务推动政府改革，创新思路逐步缩小数字鸿沟;加强电子政务安全管理，并进一步完善电子政务的立法工作.
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致谢
致 谢
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致谢
本文是在老师的热情关心和指导下完成的.在开发过程中，有时会遇到一些意想不到的难题和疑惑，在老师的点拨和启发下，这些难题以及疑惑被一个个的攻破,并使论文最终得以顺利地完成。老师渊博的知识和严谨的治学作风使我受益匪浅，对顺利完成本课题起到了极大的作用。在此向他表示我最衷心的感谢！
在论文完成过程中，本人还得到了其他老师和许多同学的热心帮助，本人向他们表示深深的谢意！正是由于师生共同的热情，默契的合作和共同不懈的努力，使我的课题得以顺利地完全地达到了预期的目标.
最后向在百忙之中评审本文的各位专家、老师表示衷心的感谢!
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参考文献
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