兰 州 工 业 学 院
金融市场学
班级：金融
姓名：李鸿伟
学号：
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摘要:近年来，我国地方政府投融资平台数目众多，地方政府债务迅速膨胀，文中比较分析欧洲主权债务与中国地方债务。目前虽然我国并不具备爆发“欧洲式主权债务危机”的相关条件，但仍存在爆发地方债务危机的隐患。所以本文将欧洲主权债务与中国地方债务加以比较分析来寻求防范地方债务危机的政策措施。
关键词: 地方政府融资、欧债危机、中国地方债务危机
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从欧债危机看中国地方债务危机
频发的欧债危机使人自然联想到我国爆发主权债务危机的可能性。同时我国地方政府债务问题相当严峻。特别是2008年，为应对国际金融危机，我国政府启动了4万亿的救市计划。在此背景，地方政府投融资平台数目迅速增加，其负债总额也急剧膨胀，构成地方政府的隐形债务。
一、中国地方债务危机的现状及成因 （一）中国地方债务危机的现状
1.地方债务规模大，投融资平台数量多。近年来我国地方政府债务急剧膨胀，到2010年底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司6576家，其中省级165家、市级1648家、县级4763家。融资平台公司政府性债务余额为49710.68亿元，其中，省级8826.67亿元、市级26845.75亿元、县级14038.26亿元，分别占17.76%、54%和28.24%。
2.地方政府多头融资，银行多头授信。近年来，地方政府对外国政府与国际金融机构借款余额下降，国内政策性银行贷款逐年增加。国内金融机构贷款日益成为地方政府债务融资的主要来源，银行对地方政府支持力度较大。地方政府还通过成立多个融资平台同时向银行借款，使得银行对地方政府的债务规模及担保状况难以把握。贷款管理也较为混乱，风险较难精确计算。
3.地方债多头管理，局面混乱。虽然财政部代发的地方债还未发
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放完毕，但在实际操作运行中，已经出现了多部门管理的现象。发改委规划债务所要投向的项目，财政厅、发改委、银监会和人民银行审核举债目的及贷款，发改委和国资委共同负责债务的运行管理，财政部承担债务的偿还。这种多头管理情况使得地方债的 规模和结构难以统一，资金偿还和风险控制具有很大的不确定性。
4.地方债务呈现“两头小、中间大”，区域不平衡的特点。纵向看，我国地方政府债务形成了省级、市级、县级和乡级等分级举债格局。其中省级和乡级的债务规模较小，地（市）和县级债务规模较大。有的县级平台对银行的债务比例高达90%，贷款金额超过地方政府可支配收入，最高达政府收入的2-3倍；横向看，不仅经济不发达的中西部地区存在地方政府债务，即使经济比较发达的沿海地区同样存在，不同地区债务规模差异较大。中西部地区债务规模较大，风险明显大于东部地区。
（二）中国地方债务危机的成因
1.权责不对等。我国实行中央和地方财权、事权分家的行政制度，财权上移，事权下移，出现了权责不对等的情况。我国财政收入大部分集中于中央 政府，地方政府获得的很少。但是，地方政府承担着经济与社会发展的绝大部分责任,包括基础设施、教育、卫生和医疗等基础项目的建设、扶持地方企业发展、平衡当地居民收入等等。这些责任的承担都需要耗费大量的资金，使得政府支出较大。在收不抵支的情况下，地方政府借债成为必然选择。
2.地方政府热衷追求GDP和政绩工程。我国政府官员的绩效评估
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面较窄、评估指标较少，通常以实现的GDP作为衡量标准，这使得地方政府为实现GDP 目标投资冲动较大。地方政府官员为在其任期内实现“政绩”，盲目或者重复投资各种项目，大搞形象工程、政绩工程，大举借债，很少对项目的经济效益、投资的融资成本加以仔细分析。这既扭曲了市场对资源的配置，也大大浪费了财政资源。一旦投资项目的效益较差，贷款的偿还将会给地方政府带来沉重负担。 3.国际金融危机的影响。一方面，受国际金融危机影响，我国实体经济受挫，企业效益下降，地方政府税收收入减少；同时由于自身资金紧张，中央对地方的 相关转移支付的力度减小。另一方面，我国中央政府提出保增长的经济刺激政策，地方政府为此进行了大量的配套投资，支出较大。因此，国际金融危机的直接影响使我国地方政府收入减少，支出增加。在这种情况下，地方政府的举债规模也急剧上升。
4.法律不允许地方政府发债。目前我国《预算法》不允许地方政府发债，地方政府合法的正规融资渠道较为狭窄。地方政府想方设法避开法律的直接管制而借债，以为相关单位或项目提供担保的形式筹集资金，投融资平台正是在这样的背景下产生。这也使地方政府债务具有较强的隐蔽性。
5.经济发展模式不合理。虽然国家一再强调要依靠消费拉动经济增长，但当前投资对我国经济增长的贡献仍然大于消费。地方经济多是靠投资刺激获得发展而不是消费或出口，各地区投资的动力都较大。此外，我国经济发展呈现出区域不平衡，东部地区发展迅速而中
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西部地区发展缓慢。在各地区争先恐后为促进经济发展加大投资时，经济基础较为薄弱的中西部地区债务规模比东部地区大也就在情理之中。
二、地方债务危机的相关风险
地方投融资平台举借了巨额债务而运作效率较低，随时可能倒闭，届时地方政府将成为直接的债务人。一旦地方政府无法偿还债务，由地方政府债务违约行为导 致的地方债务危机便会发生，最后不得不由中央财政和中央银行埋单。由于这些债务多来自于银行贷款，因而地方政府的违约行为也将导致银行乃至整个金融体系产生流动性风险。这样，地方财政风险会传递为中央财政风险和金融体系风险。此外，由于地方财政收入严重依赖房地产，房地产泡沫的破灭会引发 “中国式次贷危机”，并传导成为地方债务危机。 （一）地方财政和中央财政的相关风险
地方政府债务规模巨大，其中相当大比例的债务由地方投融资平台举债产生。地方投融资平台以政府的土地做质押或者出具的担保向金融机构融资投入许多基建项目，而这些项目往往不能直接产生经济效益，使地方政府投融资平台难以独立偿还项目贷款。一旦投融资平台无法偿付债务，则地方政府将背负巨额债务负担，带来巨大的地方财政风险。在收入偏紧的情况下，地方政府可能延期履行债务或者违约，进而中央财政成为最后的承担者，相应地风险向中央财政转移。 （二）金融体系的相关风险
地方政府及其组建的投融资平台80%的贷款主要来自于银行贷
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款。但在信息获取方面，银行处于相对劣势地位，银行对投融资平台的资金实力、项目的运作及现金流运营情况及债务偿还能力无法准确估计，风险很大。在政府提供担保的情况下，银行往往把投融资平台的信用与地方政府划等号，且由于竞争压力银行争着向投融资平台授信，使地方政府过度负债。一旦这些债务无法偿还，就会构成银行的呆坏账，进而蔓延至整个金融体系。 （三）房地产市场的相关风险
近来我国房地产价格不断上涨，市场泡沫较大。由于银行向房地产开发商贷出了巨额贷款，一旦房地产市场泡沫破灭，“中国式次贷危机”会发生。届时土地价格也会紧跟着下降。由于房地产税收和土地出让金是地方政府的主要收入来源，因此“中国式次贷危机”的发生将会使地方政府的财政收入和债务状况雪上加霜，进而引发地方债务危机。
三、欧洲主权债务与中国地方债务危机的分析 （一）相似点
1.信贷规模较大。欧盟成员国还不起所借债务时，欧洲央行不得不伸出援手（如2010年5月10日欧盟和欧洲央行宣布对欧元区国家提供 7500亿欧元的救助计划），鉴于此，国际金融机构及本国银行敢于向这些政府放贷。而我国地方实行中央和地方政府分级体制，地方政府出现财政危机时，中央政府不得不解救，也使得我国银行对地方政府提供大量信贷。
2.财政收支不透明。希腊历届政府出于“选举政治”的考虑，经
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常用“做假账”的方法隐瞒公共债务和财政赤字，每一届新政府都没有在债务问题上采取改进 措施。当真实数据被披露时，引起市场动荡，社会担忧，加剧危机。而我国地方政府长期由于地方投融资平台的债务担保形成巨额隐形债务，规模较难估计。一旦这些债务被人们意识到，也势必加剧社会恐慌，市场动荡。
3.递延还款责任。欧元区国家各届政府在任期内，为了搞好政绩大举投资，债台高筑。而这些债务往往周期较长，当届政府没法足额偿还时，责任就被推给下一届政府。2010年底希腊政府公布的财政收支状况中，很多债务就是往届政府遗留下来的。与此相似，我国许多地方政府领导在任期内大抓政绩，大肆借贷，还债责任往往推给下届政府，避险动力不足，地方财政风险不断积累。 （二）不同点
1.负债主体不同。欧洲主权债务的借债主体是欧元区主权国家，这些国家以本国信用向国内外金融机构借债，债务以主权债券作为载体，实质是国债。而中国地方政府债务的举债主体是地方政府，多以地方投融资平台作为载体。比起地方债务，国家性质的债务更易受到市场参与者及国际评级机构的关注，负面的评级报告可以加剧主权国家债务的危机状况。在欧债危机中，评级机构就起到了推波助澜的作用。
2.债务性质不同。欧元区主权国家的债务主要是外债，由各国政府向其他国家金融机构借贷形成，政府往往处于被动地位。在危机发生时，国际性银行收缩业 务，政府财政状况受到的影响较大。而我
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国地方债务是政府向国内银行借的债是内债。中央政府的政策对银行业务影响大，考虑到国家整体经济的发展，中央政府往往会在政策上给予地方政府支持，不会出现银行业迅速收缩信贷、加剧地方财政危机的情况。
3.债务风险暴露不同。欧盟设定的公共部门债务余额/GDP的警戒指标是60%，而多国已超越该指标，债务规模较大，风险较高。而我国10.7万亿元的地方债务大约为2010年GDP预计规模的20%左右，我国公共债务的名义指标低于20%，我国的准国债（即政策性金融机构的金融债）大约为GDP的6%，合在一起约为GDP的50%，且预期未来一段时间我国的GDP可以保持每年8%以上的增长。因此，10.7万亿元的地方政府债务规模带来的风险在可控范围内。
4.债务投向不同。欧元区国家的债务相当大部分是用于消费、维持福利支出，且福利水平高、种类繁多，耗资巨大。高福利模式使其公共部门及私人部门负担过重，削弱了经济竞争力，无法增加其经济活力，不能有效应对国际金融危机的影响。而我国地方政府借债主要是用于基础设施投资，对实体经济的恢复及保增长具有重大意义，使我国成为在国际金融危机发生后经济复苏较快的国家。
5.防范危机能力不同。欧元区国家虽然存在《稳定与增长公约》对成员国财政赤字的比例要求，但欧盟并不存在政治上的强制力保证成员国遵守，且没有针对违约行为的惩罚手段，使得多个成员国违背条约，引发危机发生。而我国中央政府对地方政府具有行政命令权利，拥有较强的强制力，可以及时纠正地方政府的重大违规行为，防范地
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方政府的财政风险能力更强。
四、欧洲主权债务危机对中国的启示
对于中国而言，虽然我们远离欧洲主权债务市场，短期内也不会发生主权债务危机，但是庞大的隐形地方政府债务问题不容忽视。地方政府债务风险并不是一个独立的系统，它的不断聚积不但会导致私人风险的形成，而且在我国现行的财政体制下也会导致中央政府的财政风险。目前中国地方政府债务风险实际上已经超过金融风险，成为威胁国家经济安全与社会稳定的首要因素。决定地方政府债务风险大小的因素无外乎3点：原始负债规模、已有债务违约水平、逾期债务清偿能力，因此可以从上述三方面入手加强地方政府债务的风险控制。
五、政策建议
（一）规范运作，有保有压。首先，对当前平台企业的融资状况进行清理，规范地方政府担保行为。对不符合法律规定的“交叉担保”、“重复担保”予以取消，对超过风险警戒水平的担保进行适当处理；建议对地方人大承诺的有效性设立一个时间点，在此之后地方人大的承诺函不再有效，之前的承诺也尽快处理好；其次，区别对待，有保有压。对于“保”字，一方面指对一些资产优良、负债水平较低的平台企业允许继续融资，并充分发挥其示范作用，引导其他平台企业改革；另一方面指“保续建”，由于公共项目建设周期一般比较长，融资资金往往也难以一步到位，因此对于一些在建中的合理的项目，应当予以重点关注，其后续的资金投入也应当及时跟上，以防止出现“半
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拉子”工程，造成更大的风险。而“压”字，则表明要从宏观层面着手，适当控制地方政府的投融资冲动，在保证中央经济刺激方案顺利实施的情况下，对于一些重复建设项目、不具有经济利益和社会利益的“面子工程”坚决予以停建或者停止审批；对于平台企业的融资行为也要综合考虑，不能一味地向银行贷款而不考虑自身的财政状况和还款能力，杜绝“管借不管还”现象。
（二）实践和创新项目融资模式。国外地方政府融资的成功经验主要表现为融资模式的多样化，既有来自地方政府的财政投入，也可以发行地方政府债券，还可以采取一些灵活的模式吸引社会资本，以及采取上市融资、bot、abs等模式。由于经营性平台所承担的项目为具有部分经营性收入的准公益性项目以及经营性项目，可以充分吸引社会资本的参与，运用和实践bot、tot、bt、boo等模式；而公益性融资平台则需开拓思路，可以考虑引入ppp模式，即政府将公益性基础设施建设项目交给社会资本经营，并租赁已建设好的项目，然后再通过特许权协议安排，政府将所租赁的项目委托私人部门运营。此外，bt模式也可以减少政府前期建设压力。总之，项目融资能充分利用社会资本进行基础设施建设和经营，并发挥私人资本在某些方面具有的低成本和高效率优势，在一定程度上实现资源的优化配置。 （三）建立完备的风险防控和债务预警机制。应逐步建立有效的风险防控机制和债务预警机制。对于经营性融资平台，应当以完善企业治理为根本，逐步引入市场化运营机制，完善企业内部治理结构，保持合理的负债水平，通过建立监事会和内部审计委员会管控和约束
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企业不合理的融资行为。对于公益性平台企业，则应通过“决策+监管+平台”的融资模式，通过纳入地方政府预算，在地方人大和审计部门的监管下，严格按照政府债务风险控制标准审核其举债行为和规模，从而有效控制地方政府债务规模的无序扩大，防范可能出现的政府债务风险以及连带的金融风险。此外，要研究建立一套符合我国国情的债务预警指标体系，对于公益性平台企业融资导致指标过高的情况,要加大还款力度,使得风险回归到可控的区间内。
（四）标本兼治，继续推进分税制改革。地方政府财权与事权不匹配是导致地方政府融资动机高涨的重要原因之一。从长远来看，要从财政体制改革入手，逐步推进分税制改革，赋予地方政府稳定的税基，努力实现地方政府财权和事权相匹配。 主要参考文献：
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