治安调解制度存在的主要问题及其完善

治安调解制度存在的主要问题及其完善

【摘要】调解是一项具有深厚中华民族传统文化内涵的制度，随着《人民调解法》的颁布，其在社会生活中发挥的特殊作用重新得到发扬，而治安调解制度作为大调解制度的一种，在社会转型期和构建和谐社会时期的双重背景下，重视治安调解的独特作用，审视其存在的问题都具有非常重要的意义。本文从治安调解制度在实践中存在的主要问题出发，从制度保障层面和制度运行层面谈治安调解制度的完善。

【关键词】治安调解；制度保障；制度运行

当前，治安调解在办理治安案件的总数比例稳步上升。2009年，全国共查处治安案件1105万，其中治安调解372万，占查处治安案件总数的33.7%。我国的调解制度主要有三种：人民调解、司法调解以及行政调解。公安机关主持进行的治安调解作为行政调解的一种有效方式是公安机关处理治安纠纷的主要方式。治安调解在缓和人民群众内部矛盾，促进社会和谐等方面，发挥了重要的作用。但是，我们在看到治安调解取得巨大成效的同时，还应清醒的认识到治安调解在公安执法实践中存在的诸多不足，因此如何完善治安调解制度就成为当下具有理论意义和实践意义的重要问题了。

一、我国治安调解制度存在的主要问题

治安调解制度在几十年的发展过程中，在化解民间纠纷，维护社会稳定，促进社会治安综合治理等方面都发挥了其他制度所不能替代的作用，但是随着社会的不断发展，各类纠纷、争讼都呈现出多元化、复杂化的趋势，成为社会发展中不可忽视的非和谐因素。虽然目前对治安调解越来越重视，应用也日益普遍，但是由于现阶段对治安调解的相关法律规定不完备，基层民警执法素质不高、调解能力较低以及对治安调解执法的重视程度不够等原因，治安调解在执法实践中暴露出了一些比较突出的问题，主要有以下几个方面：

（一）治安调解范围不明确 1.“情节轻微”的规定不够明确

情节轻微是一个较为模糊的概念。整体理解“情节轻微”，是指行为人违反治安管理行为的性质比较轻、行为造成的后果不严重、社会危害性相对较小。虽然在具体的操作过程中，办案民警会依据行为的性质和后果进行判断，但是，在纷繁复杂的司法实践过程中，很难有确定一个清楚的界限。“轻微”的标准在不同的地方也许就有不同的标准，由于轻微的程度缺少量化标准，无法确定情节的性质、手段、动机和社会危害性，民警进行治安调解时，对于一些具体的违反治安管理行为是否属于情节轻微很难做出判断。

2.缩小和扩大调解范围 治安调解实践中，有的公安机关将调解的范围仅限于因民间纠纷引起的打架斗殴和损毁他人财物这两类违反治安管理行为，其他案件则不予调解处理。但实践中更多的是扩大治安调解范围进行超范围调解，比如对寻衅滋事、毁损财物等非民事纠纷所引起的违反治安管理的行为也给予调解，这种做法严重违背了治安调解本身的制定意图，有损法律的权威性。

（二）治安调解程序操作随意性强

《公安机关治安调解工作规范》第五条明确规定：“治安调解应当依法进行调查取证，收集证据，在查明事实的基础上实施。”但在具体实践中，由于民警

对一般纠纷的性质存在思维定式，认为这类案件最终会以调解的方式解决，因此，没有按照程序规定进行及时、全面的调查取证，导致在真正调解时，由于没有调查取证的相关材料，无法展示有效证据让当事人信服而调解失败。失败的治安调解带来的可能还有更严重的问题，比如案件事实调查不清，证据收集不全导致无法给予违法治安管理行为人相应的处罚等。另外，办案超期的现象在基层实践中也比较严重，有的民警若当事人不再三催促就不会主动联系双方调解，一直在被动等待当事人失去耐心匆匆了结，这种久拖不结的案件很容易引发上访案件。实践中还存在双方当事人没有自愿形成调解共识时，进行非自愿调解的情形。

（三）治安调解的效力没有保障

调解案件的性质决定了在调解时需要协调好情、法、理三者的关系，而民警花费大量时间、精力促使双方当事人达成的调解协议的履行，完全靠当事人的自觉性和舆论监督等的保障。实践中存在很多双方当事人达成协议后又反悔、拒绝履行协议或者不完全履行协议的情形，面对这种情况，公安机关不能强制当事人履行，当事人一方也不能向法院申请要求强制执行。这种效力保障的缺失不仅不利于当事人有效主张和救济自身被损害的合法权利，也会极大的挫伤基层民警进行治安调解工作的积极性，更会对司法资源造成极大的浪费，最终导致人民群众对治安调解的信任度降低，因此，有必要以明确的法律条文确定治安调解协议的法律效力。

（四）治安调解的方法简单

由于调解能力和调解方式的差异，有些民警采取简单的处理方式，在不了解具体案情的基础上，对双方当事人都进行批评、有的民警不注重与当事人沟通的方式，导致双方当事人的矛盾不但没有缓解反而更严重，甚至将注意力转向办案民警，认为是公安机关办事不力。

二、治安调解制度的完善

治安调解在及时解决民事纠纷，融洽人民警察与人民群众的关系，减少犯罪诱因，化解社会矛盾、维护社会稳定、构建和谐社会中都具有非常积极的意义，但如前面所论述，治安调解制度在实践过程中存在非常多的问题。所以有必要深入探讨治安调解制度的完善之举。笔者拟从两个方面探讨治安调解制度的完善，一是制度保障层面，二是制度运行层面。制度保障层面将从加强治安调解的立法工作、加强对基层民警的业务指导进行论述；制度运行层面将从提高基层民警综合素质和将治安调解纳入绩效考核目标当中两个方面进行论述。

（一）加强治安调解的立法工作

目前治安调解制度在运行时存在很多突出问题的根本原因是相关法律法规的不完善，不具体，基层民警进行治安调解的主要法律依据有《治安管理处罚法》、《公安机关治安调解工作规范》等，虽然看似有法可依，但是有些法律规定的条目界限模糊，导致在实际运用中，操作性不强，针对性不够，因此，必须加强在治安调解中的立法来逐步完善治安调解制度。

1.治安调解立法需要建立在基层调研的基础上治安调解的立法要具有很强的实践指导性，就必须要让基层民警的代表参与到立法活动中来，广泛听取这类群体的意见，因为公安机关基层民警是治安调解的具体执行者，是民间纠纷第一手信息的掌握着。只有基层民警的参与，才能为治安调解立法确立坚实的根基。

2.治安调解立法需要在注重实体立法的同时注重程序的立法 在《治安管理处罚法》、《公安机关治安调解工作规范》等法律法规中对治安调解都有相关的规定，比如治安调解的主体、范围等，但上述规定多是都是从实

体的角度出发做了相关规定，而没有界定具体的操作程序。笔者认为，治安调解的一个完整程序应该包括以下几个方面：（1）认真受理。受理时应做好完整的笔录。（2）全面取证。取证时应特别注意时效性和全面性。（3）分别调查。应和双方当事人进行深入谈话。（4）深入分析。分析当事人各自的过错程度，为制定调解方案做好准备。（5）制定方案。建议制定一到两套调解方案，最大限度的保证调解目的的实现。（6）正式调解。正式调解时，可以根据需要，邀请双方当事人各自比较信服的人员参加，给出调解建议后，再向当事人征求意见，直到最终调解协议的达成。

（二）加强对基层民警的业务指导

我国大部分地区的警力配比跟实际的需要是不完全协调的，所以基层民警的工作压力和强大非常大。在社会的转型期，各种矛盾频发，纠纷数量大幅上升，面对这些新情况、新问题，调解工作的专业化、复杂化也越来越突出，因此治安调解作为基层民警的一项能力不是与生俱来应该具备的，而是需要在规范业务指导的前提下不断实践发展而来的。因此，非常有必要将治安调解的业务指导作为常态机制，定期举办培训班或者不定期召开民警治安调解交流会，通过推广优秀治安调解员的工作方法，选取典型案件，集中办案民警讨论、分享针对不同案件、对象采取的不同调解方法，使民警熟练掌握做群众工作的各种方法与技巧，使民警在治安调解工作中正确处理情、理、法三者之间的关系，做到三者之间的协调统一。

（三）提升民警综合素质

调解工作和其他办理案件的方式相比具有形式上的“非正式性”，很多人认为调解工作只要是公安民警都能够进行，实则不然，调解工作需要办案民警非常强的综合能力，同一起案件不同的民警处理会有不同的调解效果，因此，有必要在选拔、招录、考核、培训等过程中体现调解能力的重要性。在选拔、招录民警时重点选择群众工作的能力强的人员、在考核中将调节能力作为重点考查对象之一、在培训中可以和优秀人民调解员、司法调解员建立合作关系，从各方面全面提升治安调解民警的素质。

（四）将治安调解成功率纳入公安民警绩效考核目标 不论是电视报道，还是新闻媒体的宣传，我们随处可见涌现的命案侦破专家、刑事技术专家等各个领域的行家里手，却很少听到所谓的治安调解专家或者能手，究其原因，除了操作过程的不完全可控性外，另一个很重要的原因是因为没有将治安调解成功率纳入公安民警绩效考核目标中。治安调解与很多重大刑事案件相比，治安调解是对于“情节较轻”的“民间纠纷”引起的违反治安管理行为的处理，因此在很多地方，治安调解工作并未纳入到绩效考评之列，这种做法无疑会影响公安民警的积极性，因此，应将民警主持的调解工作作为工作量统计，让民警树立“管理”、“服务”对于基层公安工作的重要性，才能更大范围的发挥治安调解制度的作用。治安调解制度是我国一项具有中国特色的法律制度，被西方国家誉为“东方一枝花”和“东方经验”，当前，随着社会矛盾纠纷呈现多样化、复杂化的特点，治安调解已经成为基层民警工作当中非常重要的一个部分，因此治安调解一定要与时俱进，不断完善其制度内涵和操作程序，使治安调解制度在构建和谐社会中发挥应有的作用。

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