《政府信息公开与档案开放利用》思路解析

政府信息公开与档案开放利用的关系和现状、存在问题及分析、解决对策 档案馆要有危机意识啊，图书馆也参与到政府信息公开了 政府信息公开与档案开放利用应该是范围有交叉

1政府信息公开和档案开放利用的定义

（本部分简要介绍政府信息公开和档案开放利用的定义，并结合具体例子使其更直观。） 1.1政府信息公开的定义 （百度定义）

在法律上，政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织，（《政府信息公开条例》第一章第三条第四条：行政机关定义：行政机关是按照国家宪法和有关组织法的规定而设立的，代表国家依法行使行政权，组织和管理国家行政事务的国家机关，是国家权力机关的执行机关，也是国家机构的重要组成部分。它执行代议机关制定的法律和决定，管理国家内政、外交、军事等方面的行政事务。

关于行政机关与行政机构的区分，按照通说与司法考试的观点，行政机构是行政机关的内部组成部分，一般表现为内设机构，派出机构，办公机构和办事机构，一般不具有独立的行政主体资格，除非获得了法律，法规和规章的特别授权，才具有行政主体资格，不然只能以其所带代表的机关名义进行行政行为。而行政机关是一定行政机构的整体，具有行政主体资格，能独立以自己的名义进行行政活动并独立承担由此产生的法律后果。）在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信

息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。对此，可以从广义与狭义两个方面来理解。

广义上的政府信息公开主要包括两个方面的内容，一是政务公开，二是信息公开；狭义上的政府信息公开主指政务公开。政务公开主要是指行政机关公开其行政事务，强调的是行政机关要公开其执法依据、执法程序和执法结果，属于办事制度层面的公开。广义上的政府信息公开的内涵和外延要比政务公开广阔的多，它不仅要求政府事务公开，而且，要求政府公开其所掌握的其他信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）中规定的政府信息“是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”

政府信息公开肯定是早于《条例》的公布的。

《中华人民共和国政府信息公开条例》

公开范围：第二章第九条划定了公开范围，同时第十、十一、十二条还有针对性地提出了不同层级的人民政府及其部门应重点公开的政府信息。

在第三章公开的方式和程序第十六条提到了“国家档案馆”（政府信息公开条例中终于出现了档案馆） 政府信息申请公开流程图

2016年05月9日，在全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上，李克强总理指出：“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中’是极大浪费。”首要一点，就是树立起“公开是惯例，不公开是例外”的自觉意识，突破掉“不公开是常态，公开是找麻烦”的旧思维。 国务院办公厅印发《当前政府信息公开重点工作安排》，要求对当前涉及“三公”经费、环境保护等九项重点领域政府信息公开工作作出部署。

1.2档案开放利用的定义（对课堂上已经讲过的内容不再做过多重复）

（上节课老师已经讲了很多关于“档案开放利用”的内容，在此我不再作过多重复，就简要提一下。） 档案开放：档案馆将保管到一定年限的档案解除保密控制，以供公众利用的一项原则。

档案利用：档案利用者通过档案利用工作系统查找、利用档案信息，满足其利用需求的行为过程，也是档案信息资源潜在的利用价值得以实现的过程。

《档案法》中对于“档案开放利用”的规定有：

第四章第十九条国家档案馆（国家档案馆亦称国家公共档案馆或公共档案馆）保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订，报国务院批准施行。

档案馆应当定期公布开放档案的目录，并为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。 中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。

第二十条机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。

利用未开放档案的办法，由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定。

2政府信息公开与档案开放利用的现状

（本部分参考具体案例以及《政府信息公开条例》和相关档案法规，侧重2.2部分内容。） 2.1政府信息公开与档案开放利用之间的关系（以及相互影响） 2007年4月5日，《条例》公布。《条例》第三章第十六条规定“:各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所, 并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利”;“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息”。至此，各级国家档案馆履行为政府信息公开服务的职责得以确立。

早在《条例》起草、公布前，档案部门就在主动承担政府信息公开的部分工作, 开展的现行文件利用服务为公众获取政府信息提供了一个平台。

2政府信息公开与档案开放利用的对接工作（政府信息公开与档案开放利用相关法规以及实际操作中相关、重叠、冲突的部分）

我国政府信息公开与档案开放存在法律规范冲突。

法律规范冲突，是指就同一事项，不同的法律规范之间有不同的内容规定，而产生相互冲突，导致在效力上的相互抵触。政府信息公开与档案开放的法律法规冲突，是政府信息公开和档案开放的有关法律法规之间存在的相互矛盾。

文件是档案的来源，档案是文件的归宿，政府文件是政府信息的主要载体，因而，机关档案与政府信息具有同源性，档案开放与政府信息公开的客体对象具有同源性。我国政府信息公开与档案开放的法律规范主要集中体现在《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）与《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）中。

具体案例： 《条例》与《档案法》这两部法规之间的衔接问题，给司法实践带来了不少的困惑，也影响了司法裁决的统一。上海市法院就曾受理两起涉及政府信息公开与《档案法》之间关系的案件，但却做出了截然不同的判决。 案例一：曹某诉某区人民政府案。一审法院认定，曹某至被告设立的信息公开查询受理点，提出获得第002号文件的申请。被告受理后，发现该文件已由某区房屋土地管理局作为档案保管。该局按照《档案法》及其实施细则的规定，不同意公开该文件。一审法院认为，被告按照《档案法实施办法》的规定，认定原告要求公开的信息属于法律、法规规定免予公开的信息，符合法律规定。判决后，曹某不服，提起上诉。二审法院审理后认为，根据《档案法实施办法》第二十二条第五款规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案，其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民需要利用的，须经档案保存单位同意。”现第002号文件的保管单位某区房地局不同意公开该文件，符合法律规定。据此，判决驳回上诉，维持原判。

案例二：钱某诉某区城市规划管理局案。被告某区城市规划管理局认定，原告向被告申请公开的第55号《建设工程规划许可证》附图、附件及08号《建设用地规划许可证》附图、附件等信息，属于《档案法》第十九条第一款规定的免予公开的情形，决定不予公开。原告诉称，依据《上海市政府信息公开规定》等规定，原告申请公开的信息属于被告应当主动公开的范围，被告以《档案法》第十九条第一款为据作出不予公开的决定，适用法律错误，请求法院依法撤销。被告辩称，依据《档案法》第十九条第一款“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放”的规定，原告申请公开的信息不属于公开范围，被告所作不予公开

决定，适用法律正确，请求法院驳回原告诉讼请求。一审法院认为，《档案法》第十九条第一款的规定，系对国家档案管理部门就国家档案的利用和公布所制定的一般规定，被告作为规划管理部门对原告提出的政府信息公开申请，援引该条款作出不予公开决定，系适用法律错误。据此判决撤销被告作出的政府信息不予公开决定的具体行政行为。

1.《档案法》与《条例》中的内容冲突

在实践中，主动公开的政府信息，一旦公开，便在社会上处于摄取、变换、存储、传递和处理运动中，不可能再回收起来。按照《档案法》等档案法律规范，档案开放前有一个管理封闭期，在封闭期间，档案的内容是不 公开的。承载政府信息的政府文件待到其形成的次年度被整理归档后却进入档案封闭管理期，其间的信息利用从机关档案室到国家档案馆都需履行严格的管理程序，一般需等30年才能开放。 2.《档案法》与《条例》的优先等级冲突

我国的法律规范具有位阶层级体系。根据《立法法》规定，在我国法律规范位阶层级体系中，最上位是宪法，其次是法律及全国人大常委会法律解释，其效力等级仅次于宪法，如《刑法》《婚姻法》和《档案法》等，其三是行政法规，其地位仅次于法律，如《条例》等，其下是地方性法规、自治条例和单行条例，再下是规章，主要是部门规章和地方政府规章。从上位法优先原则出发，毫无疑问，《档案法》优先《条例》。 《档案法》上次修改是在1996年，《条例》是2008年才开始施行的，相距12年，而这12年，我国处在 社会转型期，社会主义市场经济、社会主义民主与法制在不断发生新的变化，信息技术迅猛发展，公民的信息素质随同社会信息化进步也很快，《档案法》的有些规定已不适应时代发展要求。《条例》和《档案法》同是调整政府主导的信息资源管理，《条例》代表了时代要求和发展方向，按照新法优先原则，《条例》优先《档案法》。 3.政府信息公开制度的内在冲突

《条例》自2008年5月1日起执行，但2008年5月1日前政府信息是否公开？新法优于旧法是法律规范不溯及既往原则的体现，而这一原则也有例外，即“从新兼从优原则”。《立法法》第84条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其它组织的权利和利益而作的特别规定除外。”《条例》在总则第一条开宗明义地强调，“为了保障公民、法人和其它组织依法获取政府信息„„充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”所以，按照“从新兼从优原则”，依法公开2008年5月1日前的政府信息，满足人民群众的知情权，也是合法的。除一史馆、二史馆外，我国各级国家档案馆保管的档案主体是新中国政府的机关文书档案，基本上是政府机关过去制作的政府信息，是国家档案馆保存的既往政府信息。故此，严格意义上讲，政府信息应包括政府历史信息，因为对人民群众有作用的不仅仅政府现行信息，否则国家档案馆保管档案就失去价值基础。因此，《条例》应该适用国家档案馆保管的政府信息公开，即档案开放。但是作为《条例》相配套的规范性文件国务院办公厅《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》（以下简称《意见》第8款规定，已移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。也就是说，《条例》均不适用无论是本机关档案室还是国家档案馆保管的政府机关文书档案（政府历史信息）的管理，这些档案及其信息的利用或开放要依照档案管理的上位法《档案法》。换句话说，现在主动公开或依申请公开的处在政府档案前端的政府文件归档到档案机构（即“档案化”）后却要再封尘30年才能开放，即同一政府信息先公开又封闭再开放。

另外，根据《条例》规定，国家档案馆、公共图书馆是主动公开政府信息的查询场所，按照《意见》，国家档案馆、公共图书馆等政府信息查询场所及政府信息网、公报、报刊等媒体上主动公开的政府信息可供一般公众自由使用，而机关档案机构保管的2008年及以后政府文件信息，如同2008年以前的档案文件，却按《档案法》规定封闭30年后方可供一般公众利用。这不仅自相矛盾，而且也造成国家档案馆这一信息服务主体工作理念的尴尬和错位。

4.档案开放制度的内在冲突

我国档案开放法律制度主要集中于《档案法》及其《实施办法》中。 档案开放法律制度存在的缺陷： 一是开放范围定义不科学。《档案法》规定，向社会开放的是“国家档案馆保管的档案”，这个开放范围限定，一方面把非国家档案馆保管的档案和形成时满30年而未移交进国家档案馆的大量国有档案排除在开放范围之外，实事上承认了怠于归档移交违法行为的合法性，并缩小了档案开放范围；另一方面，对于“保管”在国家档案馆的非国有档案，国家馆有保管权但并非等于就有开放权，《档案法》赋予其开放权是没有宪法依据的，也与民法相悖。

二是开放期限标准不统一。《档案法》规定，国家档案馆保管的档案向社会开放期限“一般应自形成之日起满

30年”，采用的原则标准是时间，同时又以国家信息安全等内容为辅助标准规定了少于30年和多于30年的例外条件。但《实施办法》又规定了“中华人民共和国成立”、“本办法实施之日”、“随时开放”等多个时间标准，影响档案开放实践工作。

三是开放对象分类与档案整理分类实际状况脱节。在档案开放规定中列举了“经济、科学、技术、文化等类档案”的分类及类名，这与立档单位的档案形成积累、整理分类（问题、内容、年度分类？）实际是不一致的，也与国家档案馆里档案保管体系的实际不符，影响档案日常利用工作，无形中造成档案开放准备工作的一些技术障碍。

四是开放义务主体不明确。《档案法》不仅关于档案开放有“国家档案馆”、“档案馆”等规定表述不统一，而且对长期延迟移交进馆的档案形成机关（机构）没有明确规定其开放年龄满30年档案的义务，但教育部与国家档案局2008年联合制发的《高等学校档案管理办法》（教育部第53号令，属部门规章）却规定了高等学校（档案机构）又负有比档案开放更高要求的档案公布义务。

3存在问题

（从现状中分析政府信息公开与档案开放利用中存在的问题，包括两者的对接是否合理、档案开放利用（费用、馆藏收集、管理）方面的问题等。）

1.《档案法》与《条例》谁优先的选择是左右为难。

2.政府信息公开制度的内在冲突，既造成国家档案馆信息服务工作理念的尴尬和错位，又牺牲机关效能建设整体性原则和目标。

3.档案开放制度的内在冲突给实践带来认识上、政策上和技术操作上混乱。

4解决方法

（根据第3部分的问题找出相应的解决方法，包括法规制度建设、管理、实际操作等方面。若有较好的已经解决问题的案例可结合说明。）

1.完善我国政府信息公开与档案开放立法 解放思想，正视现实中的法律规范冲突。

坚持统筹兼顾，理顺政府信息公开与档案信息管理相互关系。以全面、历史、发展的观点，坚持统筹兼顾，服从全局，尊重历史，着眼未来，整合重组政府机关文件管理、信息公开和档案分类与保管业务体系，按照不溯及既往原则，以2008年为时间界限，2008年以前的政府历史信息遵从现行和将来修改的档案法律规范，定时开放，2008年及其以后制作的、经归档而保存的档案化的政府文件，明确界定为既是政府信息也是档案，处理好政府信息公开与档案管理业务相互衔接关系。就政府信息而言，分类为即时公开利用（包括主动公开和依申请公开）、定时公开（现在不公开）两大板块，就档案而言，其整理分类、保管体系依照政府信息公开与否的规定，调整为即时提前开放、定时开放两大部分，实行分类管理，实现政府信息公开与政府文件、档案管理分类体系无缝对接，为完善政府信息公开立法创造条件。

借鉴政府信息公开的理念、原则和保障机制，及时修改《档案法》等档案开放制度。借鉴政府信息公开以人为本的理念“公开是原则，不公开是例外”的原则精神和严格的保障机制，在档案开放方面，坚持以人为本，尊重公民的知情权和信息权，以开放为原则，以不开放为例外。维持档案封闭期的规定，同时规定，已政府信息公开的政府档案可即时提前开放，其它则定时开放，维护国家秘密、商业秘密和个人隐私，保护知识产权，维护社会稳定。 修改完善《条例》，加快政府信息公开立法进程，与《档案法》衔接、协调。及时出台完善《条例》的配套规范，同时加快政府信息公开立法进程，争取制定《政府信息公开法》或《信息公开法》在与档案信息管理和档案开放制度衔接上，政府信息公开立法应明确规定，已主动公开或依申请公开的政府信息，档案化后，可以即时提前开放和依申请公布，充分发挥已公开政府信息的作用；对政府信息公开例外的（即不公开的政府信息），档案化后，执行保密和档案管理的有关法律规范，维护信息安全。