地方政府投融资平台产生与发展研究综述

地方政府投融资平台　产生与发展研究综述　■　王雁玲博士生（北京大学经济学院　北京　１００８７１）　◆　中图分类号：１）６３（）　文献标识码：Ａ　阶段：萌芽阶段、创建阶段、推广发展阶　内容摘要：地方政府投融资平台的产　段、加速发展阶段、规范发展阶段。　生和发展，为城市的基础设施建设筹　集了大量资金，促进了我国地方经济　投融资平台萌芽阶段（２０世纪８０年　的快速发展。但近年来，投融资平台的　代初一１９９４年）。上世纪８０年代初，广东　数量剧增、管理运作不规范、政企界限　省以修建铁路融资方式为省内各地政府集　不清晰、债务规模迅速膨胀、融资渠道　资贷款，然后再利用所筹资金修建道路，偿　单一、法律失效、信息不透明等诸多问　还贷款来源于道路建成后通车收费的收入。　题逐渐暴露出来，影响了投融资平台　的健康发展。学术界对地方政府投融　这种政府筹集资金发展基础设施建设的模　资平台的研究较多，但对于投融资平　式，是地方政府融资平台发展的萌芽阶段。　台的历史演进过程，及其与地方政府　１９９２年，上海市为了完善筹集市政基础设　债务之间的关系讨论的较少。因此，本　施建设所需要的资金，最早建立了地方政　文从投融资平台的历史发展过程、投　府投融资平台，即上海市城市建设投资开　融资平台与地方政府债务之间的关系、　投融资平台的现状与问题三方面的理　发总公司。　论文献入手，系统梳理我国投融资平　投融资平台创建阶段（１　９９４—１　９９７　台的产生与发展近况，并对地方政府　年Ｊ。１９９４年分税制后，财权大部分上缴　投融资平台的健康发展提出建议。　中央，事权大部分下归到地方，这给地方　关键词：地方政府投融资平台　演进　过程　地方政府债务　政府增加了巨大的财政压力，促使地方政　府投融资平台公司大规模建立起来。１　９９７　１９９４年分税制改革后，地方政府财权　年国务院下发了《关于投资体制近期改革　与事权极不匹配。在合法融资渠道非常有　方案》后，许多地方政府纷纷创建了国有　限的情况下，各级地方政府纷纷成立了地　独资的城投公司，实现了基础设施的投融　方投融资平台，以促进当地的经济和基础　资市场化。　产业快速发展。然而，随着地方政府投融　投融资平台推广发展阶段（１　９９７—　资平台数量的快速膨胀，不可避免的出现　２００８年）。１９９７年亚洲金融危机爆发，我　了各种问题。　国政府大力实施积极的财政政策，各地方　地方政府投融资平台，一般是由地方　政府大力开展基础设施建设带动经济发展，　政府以融资为主要经营目的而发起设立的　但也给地方政府带来了资金压力。为了解　公司。本文采用２０１０年国务院发布的《国　决基建项目资金不足的问题，地方政府充　务院关于加强地方政府融资平台公司管理　分发挥了投融资平台的项目融资功能，满　有关问题的通知》的定义认为“地方政府　足了建设资金的需求，对地方经济的发展　融资平台公司是由地方政府及其部门和机　起到了重要的作用。　构等通过财政拨款或注入土地、股权等资　投融资平台加速发展阶段（２００８—　产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有　２０１０年）。投融资平台真正被社会各界所　独立法人资格的经济实体”。　关注是在２００８年下半年，投融资平台的数　地方政府投融资平台的演进　量不断增加，融资规模迅速膨胀。为了应　对全球金融危机的冲击，我国中央政府出　过程　台４万亿元投资计划，此项扩大内需的刺　地方政府投融资平台的发展分为五个　激计划方案给地方政府带来了巨大的资金　６８商业时代（原名《商业经济研究》）２０１２年１４期　缺Ｅｌ，而地方政府投融资平台在这一时期　发挥了相当重要的融资作用。２００９年３月　份中央银行与银监会也联合发布了《关于　进～步加强信贷结构调整促进国民经济平　稳较快发展的指导意见》，肯定了地方政府　的投融资行为，在一定程度上提高了地方　政府举债的积极性，投融资平台的数量与　债务规模开始迅速膨胀。　投融资平台规范发展阶段（２０１０一至　今）。２０１０年国务院发布了《国务院关于　加强地方政府融资平台公司管理有关问题　的通知》，对地方政府融资平台公司加强了　管理，使投融资平台在数量与融资规模上　加速膨胀的趋势得到抑制，在运行方式上　更加规范化。２０１２年３月，银监会召开了　“地方政府融资平台贷款风险监管工作会　议”，再一次给快速发展的地方融资平台降　温，并进一步规范了融资平台的运营模式，　以减少贷款风险。　地方政府投融资平台与地方　政府债务　地方政府投融资平台是地方政府通过　财政拨款或注入土地、股权等方式建立的。　因此，要了解投融资平台与地方政府债务　之间的关系，首先要对投融资平台与地方　政府之间的关系进行分析。梁玉芳（２０１　１】　从法律地位的角度分析认为，这两者之间　一般存在着两种关系：委托代理关系和行　政授权关系。而投融资平台所获得的基础　设施建设项目也都是得到了地方政府的行　政授权，所以融资平台应是隶属于地方政　府的（贾银萍，２００９）。　地方政府投融资平台与地方政府之问　密切的关系，导致了一旦投融资平台无法　偿清债务，最终将会由地方政府来承担的　问题。刘颖（２０１０）经过研究也表示，从　微观角度来看，投融资平台的债务来自于　企业的直接或担保债务，而且从宏观角度　分析，一旦投融资平台经营失败，地方政　府必将承担平台公司所有的债务，并由政　府直接偿还。因此，在投融资平台的经营　过程中，总会产生直接或间接的地方政府　债务。　本文根据已有文献，从“资本化”的角　度，对投融资平台如何产生了地方政府债　务及其债务类型做出分析研究。“三个资本　化”包括特许权资本化、土地资本化、政　府支出资本化（敬志红，２０１　１）。　特许权资本化。地方政府根据基础设　施建设项目的不同分为三个领域：一是市　场化运作，社会投资领域。在这一领域中，　融资过度依赖银行。地方政府投融　资平台的融资渠道主要是中央代发的地　心上移到中央政府，事权重心下移给地方　政府。因此，要解决投融资平台债务迅速　投融资平台以地方政府的项目收费权为抵　押物，向银行或其他资本市场筹措资金，　方政府债、城投债和银行贷款。在这三个　融资模式中，主要以银行贷款为主。截至　２００９年末，我国１４家上市银行里，融资　膨胀的问题，应该从根本上健全财政体制，　按照财权和事权相匹配的原则，事权适度　向中央政府转移，财权划分上适当向地方　以项目的未来收益偿还所贷的资金。因　此，这一领域并不能对地方政府形成偿债　压力，但如果项目经营失败，则或有负债　平台贷款余额已占人民币各项贷款余额　的１１．７５％（黄志龙，２０１１】。由此可见，　政府倾斜，划清各政府层级问的权利职责，　尽量减少政府职能的重叠，减轻下级政府　的财政负担和融资压力。　允许地方政府举债，独立运作投融资　平台。分税制改革后，地方政府资金需求　将成为地方政府的直接债务；二是公私共　营、市场运作的公共基础设施项目，在这　一投融资平台的贷款在我国人民币贷款余额　中的比重逐渐提高，融资方式过度依赖银　行，给商业银行带来潜在的经营风险，并　可能导致由金融风险所产生的～系列其它　领域中投融资平台将对项目进行经营管　理和具体操作。地方政府对这类项目不产　生直接的资本金支出，但从债务本息偿还　加大，很多地方政府选择通过投融资平台　的资金来源看，却属于地方政府的直接债　务；三是完全政府投资领域。政府根据这　领域中的项目资金需求的大小，通过投　融资平台的融资和运作，对资金需求小的　项目负有直接偿债责任，对资金需求大的　项目负有或有偿债责任。　土地使用权资本化。地方政府土地资　本化的具体表现是融资平台公司通过银行　以土地的未来收益进行杠杆融资。这一运　作模式是通过流转土地使用权和质押土地　收益权而实现政府债务融资。因此，它最　根本的风险是对土地价值估计的不确定性。　经济的快速发展，土地价值往往被高估，使　得政府和投资公司的债务规模急剧膨胀，　若突然遇到经济调整，土地价值下跌，则　土地的偿债能力会减弱，导致银行切断对　政府提供的资金链条，届时偿还债务的压　力会直接由当地政府承担，若政府财力不　足以偿债，则会对社会各领域造成不稳定　的影响。　政府支出资本化是政府运用财政支出　实现杠杆融资的一种方式。一般是通过地　方政府建立的农业投资公司，在它们收到　财政支农资金后，用资金向银行申请贷款，　再将贷款资金转贷给其他农户的一种融资　方式。但是，一旦财政不能定期支出，或　出现支付危机，就会影响到基层政府和各　经济体。　地方政府投融资平台存在的　主要问题　政企分界不清晰。在我国不允许地方　政府白行发债的制度下，地方政府纷纷发　起设立了地方政府投融资平台，导致政府　与企业的界限非常模糊，当投融资平台的　债务急剧增加时，势必会造成地方政府庞　大的隐性债务，导致财政风险的产生。如　果这一问题不及时解决，地方政府为了规　避法律，必定会以投融资平台为主要载体　进行融资。　社会风险。　偿还责任和担保责任的法律失效问题。　根据《担保法》和《关于规范地方财政担　保行为的通知》中的明确规定：“除经国务　院批准为使用外国政府或者国际经济组织　贷款进行转贷的以外，国家机关不得为保　证人”。因此，地方政府所出具的承诺函不　具有法律效力，一旦投融资平台公司无法　将贷款偿还给银行，银行对政府所担保的　还款责任将不能得到法律的保护（王晓曦，　２０１Ｏ）。　资金管理不规范、信息不透明。田华　杰（２０１１）分析认为，地方政府投融资平　台公司在打捆贷款后，会将筹集的资金交　给建设单位使用，平台公司并不对项目的　建设和资金的使用进行管理，造成融入的　资金全部脱离融资平台，也就是借款人的　监管范围，可能会出现资金因为得不到监　管而使用不到位的现象。　健康发展地方政府投融资平　台的建议　控制债务总量，提高信息透明度。目　前，地方政府投融资平台融入的资金规模　非常庞大，所构成的债务结构也比较复杂，　存在着大量的隐性债务和或有债务。且巴　曙松（２００９）发现，当前应推动地方政府　通过投融资平台所构成的隐‘性债务，向可　以公开的显性债务转化，提高当前投融资　平台债务信息披露的透明度。　拓宽融资渠道，建立股权投资基金。当　前，投融资平台最主要的融资渠道是银行　贷款，但银行对投融资平台的风险程度的　把握比较困难，给银行的正常经营带来了　潜在的风险。为了扩展地方政府融资渠道，　肖玉香（２０１０）认为，地方政府投融资平　台可以设立股权投资基金，这也是新形势　下投融资平台的战略选择。　健全财政体制，减少融资压力。我国　１９９４年的分税制财政体制改革，将财权重　筹集资金。但刘颖（２０１０）分析认为，应　该放宽法律约束，允许地方政府自行举债，　减少政府对投融资平台的过度依赖。这样　不仅能加强政府的财政收支管理，而且还　能控制地方债务的进一步膨胀。政企分开　在我国改革初始就已经提出，为了更好的　发展我国的地方政府投融资平台，王晓曦　（２０３０）认为投融资平台应该成为“具有独　立行使民事权利和承担经营风险的市场主　体，”从而促使投融资平台经营的市场化、　规范化。　１．巴曙松．地方政府投融资平台的发　展及其风险评估西南金融，２００９（９）　２．何剑，李雪葱．地方融资平台主要　融资渠道探析．国际金融，２０１１（２）　３．黄志龙．整顿和规范地方政府融资　平台的对策建议．中国经济分析与展望　（２０１０－２０１１），２０ｌ１．１　４．姜彬．从制度演进的角度考察地方　财政融资与担保．生产力研究，２００８（１２）　５．贾银萍．关注地方政府融资平台贷　款风险．银行家，２００９（７）　６．敬志红．地方政府性债务管理研究　——兼论地方投融资平台管理．中国农　业出版社．２０１１　７　刘颖．地方政府投融资平台与地方　政府债务．经济研究参考，２０１０（４７）　８．梁玉芳．地方政府投融资平台的法　律地位研究．华南理工大学硕士论文，２０１　１　９．孙慧等．从国际经验看我国地方政府　融资平台发展创新．国际经济合作，２０１０（１０）　１　０．石珩，姜武汉．地方政府融资平　台的现状、问题及建议．国土资源情报，　２０１０（１　１）　１　１．田华杰．地方政府融资平台存在　的问题及财政性建议．金融经济，２０１１（４）　１２．王晓曦．我国政府融资平台的制度　缺陷和风险机理研究．财政研究，２０１０（６）　１　３．肖玉香．地方政府投融资平台设　立股权投资基金的可行性探讨．云南师　范大学学报，２０１０ｆ１）　《中文核心期刊要目总览》贸易经济类核心期刊　６９