公共政策的内容、目标因一系列因素的变化而变化，这些影响公共政策的因素大致上包括政治系统自身的因素、内部环境因素和外部环境因素。政策的制定需要在这些因素的“网络”中进行，政策的“好”或“坏”要置于这些因素构成的参照系中来评价。而在分析者、决策者必须较快作出判断、制定政策、进行行动时，对这些因素的理解和把握是减少决策错误、政策失败的前提条件。
政治系统 政治制度 政治文化 社会文化 经济制度 利益集团
传统的政策决策往往较多依赖有“魅力”的领导人的洞察力、预见能力和个人直觉。但处置复杂性特征十分明显的当代政策问题，仅靠领导人或少数智囊的是不够的。不过我们也不应该彻底否定直觉、洞察力在分析中的作用。政策分析是以理性原则为基础的，但理性能力不是无限的。当分析者试图用各种模型进行分析研究时，总是受到条件的限制，于是在一些关键点的判断上，仍需依赖直觉和洞察力。另一方面，直觉和洞察力、预见能力不全是先天的，对事物概貌以及规律的一定程度的（但却是较为系统的）把握，知识的较全面的积累，会明显影响分析者的上述能力。定性地初步了解影响公共政策的变量的意义在于，有助于分析者形成和改进政策分析中的快速的、初步的判断能力，同时也为进一步学习、研究政策分析中的理论奠定基础。
生态系统 人格系统 内部 需 政 环境 社会系统 治 求 ······ 输出 系 支 国际政治系统 外部 统 持 国际生态系统 环境 国际社会系统 反馈 图2.1 伊斯顿的政治系统运行模型
戴维·伊斯顿曾建立了一个政治系统运行的输入——输出模型，他认为政治系统的正常运行要求消除政治系统的压力，这就意味着系统输出能满足需求输入，系统输出表现为政策的制定和执行。政治系统的存在离不开一定水准的支持，输出是产生支持的手段，它“可能有助于维持对各种政治目的的最低限度的支持水准”1。 “戴维·伊斯顿是第一个用体系（即系统——引者注）这个明确的术
2
语来分析政治的政治学家”，他的模型得到学术界的较多认同。该模型明确告诉我们，虽然政策的直接制定者、决策者是一些特定的人和团体，但影响公共政
12
转引自俞可平，权利政治与公益政治，北京：社会科学文献出版社，2000，第16页。
加布里埃尔·A·阿尔蒙德和小G·宾厄姆.鲍威尔，比较政治学：体系、过程和政策，上海：上海译文出版社，1987，第11页。
1
策的“变量”并非一元的，这些“变量”——影响公共政策的主要因素数量较多，很难完全列出。不过，根据伊斯顿模型环状结构，大致上可以看出对输出有显著影响的模块分别是，内部环境、外部环境、政治系统本身，我们可以将将影响公共政策的因素大致分为政治系统自身因素、内部环境因素、外部环境因素。应该承认，各类因素均包含丰富的内容，各类因素之间也存在密切的联络甚至交叉，如文化就跨越了政治系统及其环境；因此必须结合经验，才能对众多因素进行有所取舍的分类阐述，且不能对分类的严格性要求过高。
一、政治系统自身因素
政治系统自身因素是影响公共政策的最主要因素，因为政治系统的行为是由政治制度来规范的。政治制度包括政体制度、国家结构形式、议会制度、政党制度、选举制度、舆论控制制度、决策制度；甚至还包括政治文化。其中，决策制度是对公共政策影响最为直接；决策制度是政治制度的组成部分，任何一种典型的政治制度都有一种典型的决策制度与之相对应。决策制度从属于政治制度，是政治制度与公共政策的连接点。因此初步探询政治制度与公共政策的关系，重点应该放在决策制度上。
决策制度涉及最高决策者是谁、最高决策权是什么、决策的合法程序以及原则等方面的内容。张金马等人根据最高决策权和最高决策者的不同，对于历史上典型的决策制度作了如表2.1的概括。
表2.1 主要决策制度类型
政治制度类型 神权制度 君主专制 殖民地制度 最高决策权 神权 君权及神权 母国最高决策权 最高决策者 高级僧侣 君主 母国最高决策者及其代理人 国会 党的领袖 军事首领及军人核心集团 全国人民代表大会 实例 政教合一国家 封建社会的中国 殖民地时期的印度、澳大利亚 美国、英国 纳粹德国 当代某些非洲、拉美国家 当代中国 资产阶级民主制或民权 君主立宪制 法西斯制度 军事独裁制度 社会主义民主制 国家 军权 民权 注：此表根据张金马主编《政策科学导论》（中国人民大学出版社1992年版）表1—1给出，内容有改动
不同的政治制度之下，有不同的决策制度，决策制度则规定了最高决策权的类型和最高决策者是谁。不同的决策权和决策者意味着公共政策过程的不同价值导向，最终表现为“切蛋糕”过程中的倾向性。可以说，决策制度决定了公共政策体现谁的意志，为谁的利益服务。在真正的民主制国家（如社会主义民主制国家），决策权属于民众，民众可以通过代议机构和政治代理人行使决策权，将自己的意志转化为公共政策。而在某些国家，议会机构的作用是有限的，甚至只是形式上的。在封建君主国家，君权是最高决策权，君主可以根据自己的直觉和判断，根据自己的价值倾向来发布公共政策，这样的公共政策又是为君主本人及统
2
治集团利益服务的。即使是唐太宗“水可载舟，亦可覆舟”的名言，也仅将民众视为给“舟”提供浮力的“水”。面对孟子“民为重，社稷次之，君为轻”的高论，齐王直言不讳“寡人有疾，寡人好货，寡人好色”。这位君主与唐太宗的区别仅在于“贼君”与“明君”之别。封建君主有时也会设立一些机构来辅助决策，但这些机构无非是君主个人的秘书班子，最终的决策依旧取决于君主一人。
还有一个很能说明问题的例子，就是香港的公务员薪金制度。一些学者将该项制度视为高薪养廉的成功典范。而美国亚利桑那州立大学的蓝志勇教授对此提出不同的见解。他认为，香港公务员高薪的现实是英国殖民制度的遗留物。彭定康任总督期间的香港，公共财政状况良好，有大量盈余，但在这个文明时代，香港的财富显然不能用“传统”手段划归英国。于是彭定康根据香港高级公务员英国国籍人士比较多的有利条件，决定给公务员（尤其是高级公务员）大幅度提高薪水。就其本意而言，实在和养廉没有多大关系，因此不能将香港当成高薪养廉的典范。这样的政策是为谁的利益服务，可以一望而知。
政策决策如同私人部门的决策一样，也是关于设计、实施、评估规则的活动，但公共政策决策活动事关公众和国家的利益。能否增加社会总福利，能否使绝大部分人受惠于福利的增加，应当成为决策质量的主要标准。在决策过程中，决策的技术是重要的，但技术无论如何取代不了制度本身。我们暂时不想陷入各种决策模型的争论中，但有必要指出，任何一种决策模式（无论是完全理性决策模式，还是不完全理性决策模式）只有在合理的政治制度下才能发挥其作用。以很有代表性的林德布罗姆（Charles E.Lindblom）的渐进决策模型为例，该模型主张政策的形成是一个互动过程，在有关参与者都同意的基础上选择比较中庸的、大家都能接受的方案，这样得到的未必是一个“最优”的方案，却是一个能使各方都能得利的方案；最终，这样的方案满足了帕累托改进（Pareto Criterion）。然而，一旦考虑到“谁能参与决策”、“怎样决策”这样的问题，我们就必须回到政治制度和决策制度上，改进不是无条件的（如图2.2）。
X
乙 图2.2 帕累托改进 Y a 这是甲乙两人对两种定量的物 品X、Y进行商定，以形成新的分 配方案的情形。原来的方案（政策） 是a，甲乙的无差异曲线U1、U2在a U2 点上斜率（边际替代率）不同，因 此存在交换的可能。本着双方都要 U1 使自己的效用不小于方案a的原 则，新的方案应该出现在图中阴影 部分。这样总的效用增加了，而又 没有任何一方吃亏。但如果由其中 Y 任一方决定，另一方只能接受，能 甲 X 实现帕累托改进吗？
决策制度是一个有效的切入点，而政治文化对政策的影响也同样需要我们重视。正像很多学者认识到的那样，仅仅对制度作一种分析性描述是不够的，制度
在2002年5月26日，蓝志勇教授在浙江大学作了题为《公共行政学的学科理性与发展》的演讲，下面引述的内容就来自这次演讲，但未经蓝先生本人审阅。
3
的本质可以从有形的内容之外找到。新制度主义者非常重视文化研究，就是因为他们试图弥补旧的制度经济学的弱点。幸运的是，政治学家从来没有忽视政治文化因素的研究。在这里，作者试图说明政治文化是如何影响公共政策的。
“政治文化是一个民族在特定的时期流行的一套政治态度、信仰和感情。这个政治文化是由本民族的历史和现在社会、经济、政治活动进程所形成。”3 政治文化影响着政治系统中每一个政治角色的行动。角色是一种行为模式，它要求人的行为符合身份及权利义务要求；角色也意味着一种社会期望，需要人做出符合这种期望的行为。“政治文化是社会总文化的一部分。任何社会文化中总有某些方面特别地关系到人们的政治行为和社会政治生活，这部分文化就是政治文化。”4政治文化是不成条文的，但对政治系统内外的每一个人的影响却是可以觉察到的。
阿尔蒙德等人将政治文化分为系统文化、过程文化、政策文化三个方面。系统文化是指公民对政治权威合法性基础的认同；在传统社会中对世袭地位的认同，在现代民主国家中对选举和制定政策的法律程序的认同，均属于系统文化。过程文化指公众对于政治过程的一整套倾向，据此大致上可以把公众分为狭隘观念者（对政治系统一无所知或知之甚少的人们）、顺从者（对政治系统影响有所认识，但对政治参与抱被动态度的人们）、参与者（形成了鼓励自己利用各种参与机会的态度、认为努力去做就能影响政治事务的人们）。政策文化是人们对对公共政策的倾向模式，其核心是：一个社会中的公民是如何看待理想社会的。
系统文化、过程文化对于政策的在于，“如果人们认为自己的行动能影响社会发展，得到某种结果，那么那些维护已实现的理想并努力实现新的理想的政策
5
就有了一股强大的推动力”。政策文化对政策的影响则更为直接。假定关于理想社会和现存社会利弊得失的倾向是明确的，那么政策的目的就比较明晰了，就可以专注于考虑为实现这种目的应当遵循那些政策方针。因此政策文化可以对政治系统的行为作出选择。不过，政策分析者、决策者可能会发现某些公众认同的理想社会的要素，如和平、自由等，但公众在诸目标的优先性、子目标内容、实现目标的途径等方面的冲突仍然是难以避免的。例如在环境保护方面，以关心生产效率的人为一方，以关心公众健康、社会保障的人为另一方，双方的争论会长期存在下去。然而，如果争论双方在政治文化方面不是差异很大，争论依旧可以会对政策过程产生积极影响，使得帕累托改进可能实现。
一般说来，公民更关心会直接影响自己生活的政策领域，而像外交政策这样的领域可能较少被关心，这时上层的政治决策者可以更自由地作出自己的决定。但在特定的情形下，外交政策也会成为公民关注的焦点。在越战后期，成千上万的美国士兵付出了生命，全国性的辩论和大规模的反战运动出现了，这时政策文化以及整个政治文化就开始明显影响外交政策了。
这里强调政治文化对公共政策的作用，丝毫也没有否认法定制度的意思。作为一个系统的不同部分，政治文化与法定制度是自洽的。对于政治文化的培育以及其发挥作用的可能性而言，“收集和散发新闻消息的自由、组织反对派的自由以及寻找潜在政治盟友，以及迁居的自由，所有这些对政治体系各个层次职能（含政治文化的职能——引者注）的行使都是至关重要的。想要获得暂时稳定的动机，
3
加布里埃尔·A·阿尔蒙德和小G·宾厄姆·鲍威尔，比较政治学：体系、过程和政策，上海：上海译文出版社，1987，第29页。 4
俞可平，权利政治与公益政治，北京：社会科学文献出版社，2000，第86页。 5
加布里埃尔·A·阿尔蒙德和小G·宾厄姆·鲍威尔，比较政治学：体系、过程和政策，上海：上海译文出版社，1987，第48页。
4
常常诱使已掌握政治多数或其他政治资源的现任领导人竭力压制上述种种自由，因为假如他们能防止人民了解到各种可能的政策选择，或是了解到存在着潜在的的反对派联盟，或者假如他们至少能够防止这种联盟的组成，那么现状就可维持下去。在独裁主义政权下，这种控制是理所当然的，除非在控制稍微放松一点的罕见情况下，才会出现争论”6。一句话，政治文化在支撑法定制度的同时，也需要法定制度的保障。
二、外部环境因素
伊斯顿认为外部环境包括国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统。与此类似的是，施奈德将决策的外部环境分为非人类的环境、其他文化、其他社会、
7
其他国家的状况和政府行动。在全球化进程难以回避的今天，公共政策的外部环境变量变得越发重要。今天研究外部环境的作用，必须将全球化的大背景考虑在内。
德国学者乌尔利希·贝克给出这样的总结：“全球性指的是，在封闭空间的设想全是虚幻的意义上，我们长期生活在一个世界社会中，没有一个国家，没有一个集团能够与外界相互隔绝，所以各种不同形式的经济、文化、政治相互碰撞，这是理所当然的。” 而“全球化描述的是相应的一个发展进程，这种发展的结果是民族国家与民族国家主权被跨国活动主体，被它们的权力机构、方针取向、认同与网络挖掉了基础”。8 我们正生活在一个“网络社会(network society)”中。这些网络已经超越了原有的疆域界限，使我们不得不重新省视曾经为各民族所经历的文化和经济的自给自足。全球化的各个方面，经济、技术、政治、社会和文化等，几乎同时整合在一起，相互强化并不断扩大对人类影响的过程。全球化对于很多国家和政府意味着风险，而抗拒这种风险的最好方式就是参与全球化。然而当政策制定还停留在封闭社会的水平时，全球化的风险几乎肯定是无法化解的。
1996年年底，在京都国际温室气体会议上，形成了《京都议定书》，但是美国的布什政府上台后拒绝接受该议定书规定的义务。在美国极力倡导的全球化过程中，美国的专横给各种全球性的利益和人类共有的自然环境带来了极大的威胁。然而如果拒绝全球化，其他各国就更有能力阻止美国的专横行为吗？在我国加入WTO的艰苦谈判中，我国政府意识到，无论加入WTO与否，只要我们还有大量的进出口贸易，我国都会受到WTO规则的制约，不平等的经济秩序不会因为我们拒绝它就对我们失去作用；进入WTO，至少可以参与制定游戏规则，使用WTO规则保护我们自己的利益。这样的认识可谓远见卓识。
今天，一个试图融入世界的国家，她的对内、对外政策应该主动考虑外部环境因素的影响。一个开放世界中的孤立系统，最终只能是一个死系统。有时，政策的目标可能需要随着外部环境的变化而调整；有时，即使不改变政策目标，政策手段也需要作出调整。下面，我们以政府的某些经济政策为例，来进一步说明这样做的必要性。
无论一个国家是否是市场经济国家，也无论一个市场经济国家是否是世贸组织成员，该国政府都会有一些政策手段，保护本国的某些产业，维护国家的经济
6
加布里埃尔·A·阿尔蒙德和小G·宾厄姆·鲍威尔，比较政治学：体系、过程和政策，上海：上海译文出版社，1987，第53页。 7
转引自俞可平，权利政治与公益政治，北京：社会科学文献出版社，2000，第78页。 8
转引自张世鹏，什么是全球化？，欧洲，2000年第1期。
5
安全。关税壁垒、非关税壁垒、财政货币政策，均可用于上述目的。有时某些国家的政策可以到无所不用其极的地步。20世纪80年代初，法国每年从日本进口大量的录像机，国内舆论为之哗然。于是法国政府决定对日货采取措施，将海关进口商品检验的地点由国际港口移到法国中部的一个小镇。法国海关人员有意放慢商品检验速度，使得大量日本电器堆放待检，从而有效地阻止了日本录像机的大量进口。9不过，这样的手段毕竟不能太多使用，因为即使没有WTO规则的制约，也要考虑国家间爆发贸易战的可能。我国政府为了保护本国企业，也采取了大量的相关政策，例如，我国的名义关税率一度大大高于发展中国家的平均水平。加入WTO后，依靠高关税等传统壁垒阻挡外国商品的难度越来越大，最终大部分政策将被终结或者失去作用。在制定新的政策时，我们不妨看看施奈德说的“其他国家的状况和政府行动”，看看其他国家用什么政策阻止我国的商品进入。2002年，浙江某地的出口对虾被大量退货，进口国的退货理由是，对虾中抗生素含量超标。近年来，虽然欧洲爆发疯牛病，但中国的肉类出口却始终没有什么大的起色，因为中国许多肉类产品中的农药含量超过了欧洲国家的标准。透过这些现象，可以看到一种新的壁垒正在发挥作用，这就是“绿色壁垒”。
“绿色壁垒”是指在国际贸易领域，某些国家凭借科技优势，通过立法建立环保公约、法律法规和标准、标志等形式，对商品进行准入限制。它把环境保护的要求与国际贸易结合起来，以保护环境为由，实行贸易保护主义。“绿色壁垒”实际上已经对我国的出口产业形成重大威胁，我国许多传统出口产品出口严重受阻，丧失了很大的市场份额。据中国国际绿色化学研讨会称，仅1997年我国受“绿色壁垒”限制的出口商品价值就高达74亿美元。10与传统非关税壁垒相比，“绿色壁垒”更具有名义上的合理性、形式上的合法性，它必将成为主要的贸易壁垒。从理论上看，我国保护本国产业的政策也完全可以纳入绿色壁垒手段，但绿色壁垒却是一柄地地道道的双刃剑，在本国产业技术水准落后、技术标准和环保标准低下、保护消费者的政策不健全的条件下，建立绿色壁垒恐怕会首先“砍伤”自己。因此，我国能够拿来作“绿色壁垒”的法律、标准数目很少，低标准的外国商品往往可以长驱直入。但如果因为要保护本国企业而不敢制定并执行高技术标准、环保标准和严格的知识产权法规，最终非但不能保护本国企业，也将直接伤害普通国民的利益。我国的汽车工业已经在高关税政策的保护下运行了20多年，但至今具有自主知识产权的产品少得可怜，产品价格远远高于国际市场价格，质量问题层出不穷。而在因汽车质量问题引起的纠纷中，消费者却面临着民事诉讼中的“举证壁垒”，许多人望而却步。甚至《消费者权益保护法》中的内容一般也无法用于汽车质量纠纷。很难想象，这样严密保护下的中国汽车企业（实际上多为中外合资企业）能真正起到支柱产业的作用，更使我国在关税壁垒消失后，可能没有其他手段阻止国外产品。不过，这方面的政策改进也正在进行中。据国家质量监督检验检疫总局质量管理司负责人透露，我国关于汽车召回的讨论稿“已有10多稿”，关于汽车“三包”规定的讨论稿更有20多稿，“年
11
内有望双双出台”。
然而罗马不是一天建成的，我国的科技竞争力不足，企业自主研发能力不够是一种基本事实。要制定新型的产业保护政策，必须进一步考虑多方面因素，尤其是全球经济一体化条件下的外部环境影响。例如，发达国家热衷于向发展中国
9
赵桥梁，科学技术与国际政治经济，北京：知识出版社，1996，第191页。
唐明皓，WTO与地方行政管理制度研究，上海：上海人民出版社，2000，第227页。 11
程尚，诸“车”争霸 百车“争鸣” 谁会是未来霸主，http://www.sina.com.cn， 2003年4月3日下载。
10
6
家转移环境代价很大、劳动力密集的产业和技术，而发展中国家在技术上普遍存在对发达国家的依赖。根据1999年度IMD（瑞士洛桑国际管理学院）的国际竞争力报告，我国科技竞争力在47个国家和地区中名列第25位。同上一年相比，排名下降了12位。2000年度的国际竞争力报告中，我国的科技竞争力排名又下降至第28位。从IMD的竞争力评价指标看，我国的企业还没有成为创新的主体。国内大多数企业自主创新能力弱，且对创新的需求不足是我国许多企业的通病。这种情况几年来没有明显改进。对2000年排名下降影响最大的指标是“企业间技术合作”和“企业与大学间技术转移”（这两项指标集中体现了企业的创新机制和创新能力），前者排名第35位，比1999年度又下降了10位。有关部门研究表明，在我国企业的技术创新来源中，“合作研制”和“委托研制”的比例是最低的；许多企业热衷于“引进”甚至“买进”，对购买设备的热情超过了对培养企业自身创新能力的热情，甚至很少想到购买专利。我国的技术贸易中，设备贸
12
易占据总金额的比例高达80%，其他技术转移、专利许可不到20%。不改变这个现实，技术将一直从以发达国家为主体的“中心”向以发展中国家为主体的的“边缘”转移，同时“中心”以此控制“边缘”，13 形成有效的绿色壁垒也就成了奢望。
外部环境对公共政策的影响力在全球化的背景下将继续增强，它不仅会影响诸如产业政策、科技政策等具体政策，也可能影响涉及深层制度的元政策以及政治文化。这种深刻的影响利弊并存，所以自然引起了激烈的争论，尤其是当这种影响深入意识形态领域和民族国家地位的时候。但是，显然不能因为需要意识形态的辩护功能而试图将外部环境因素绝缘、过滤掉——这样做如果不是徒劳的，也是极其有害的；也不能因为害怕主权国家地位的消解就制定封闭自守的政策，历史已经证明这样做会将国家置于更加不安全的境地，民族国家反而会被削弱。
三、内部环境因素
一个政策研究的实例，足以说明内部环境因素的多样性、相关性以及它对政策意味着什么。1975年，经济学家布赖恩·阿瑟（B·Arthur）和人口统计学家麦克尼考（G·McNicoll）来到孟加拉，研究那里的人口高出生率根源以及政府控制人口的措施何以失败。此前，大部分经济学家认为，国家只要给予它的人民适当的经济刺激，以控制他们的生育，他们就会自动地、理性地做合乎他们自己利益的事。这样，该国的人口数量就会变得适合经济增长，而经济一旦增长了，公民便会更加主动地降低他们的生育能力，就像欧洲国家那样。但孟加拉的情况是，尽管政府免费为公民提供现代化的节育措施，尽管公民对于他们国家因为人口过多而经济停滞的情况似乎完全清楚，每个农村家庭依旧要平均生7个孩子。在六周的调查中，两位学者像记者一样“和村里的头人谈，和村里的妇女谈，和所有的人谈”，他们终于得知，人口控制措施失败的原因在于孟加拉社会的微观运作方式。14
阅读：“我们发现，孟加拉的可怕困境，是村民的个人利益和群体利益之间的关系导致的结果。”对任何一个农村家庭来说，既然孩子很小就可以开始干活，尽可能地多生孩子就可能带来很大的好处。由于一个没有防御能力的寡妇，其亲戚和邻居很可能登门来把她的财产拿走。所以一个年轻的妻子为了自己的利益就
1213
熊义志、胡鞍钢，中国能否实现科技跨越式发展，瞭望，2000年第17期。 赵英，中国经济面临的危险，昆明：云南人民出版社，1994，第93页。 14
米歇尔·沃尔德罗普，复杂，北京：生活·读书·新知三联书店，1997，第19页。
7
要尽可能多、尽可能早地生儿子，这样等到她老了的时候就有已经成年了的儿子来保护她。所以就有了这样的话：“族长们、竭力抓住丈夫的女人们和农业社会——所有这些利益合起来造成了多生孩子阻碍发展的现象。”
——摘自米歇尔〃沃尔德罗普著：《复杂》（生活〃读书〃新知三联书店1997年版）第19页。
经过这次调查，阿瑟对于寻找一个关于人类生育问题的普遍的、决定性的理论不再抱任何希望。他开始把生育问题看作在特定的社会习俗、神话和道德惯例下形成的、具有自我连贯性的特有形式的一个部分。在一个国家适用的衡量标准，在另一个国度可能适用，但却可能需要完全不同的标准。“所有的事情都是相互纠结在一起的，没有一个谜是可以脱离开其他因素得到解答的。孩子的数量与社会的组成是有相互关联的，社会的组成方式与这个社会中的家庭生育孩子的数目
15
也有极大的关系。”
在这里，作者无意去对大量存在的内部因素重新分类。尽管政治学家已经做了大量的工作，作者还是认为，由于“所有的事情都是相互纠结在一起的”，任何分类方式都会有明显的错漏。但制度和社会文化特征、社会中组织和团体的特征、自然条件特征不论置于何种分类之下，也是内部环境因素中最值得重视的。
内部环境中的制度，与前文所说的政治制度之间没有清晰的界限，这里更侧重于除政治制度以外的部分，这些部分与政治制度有很大关系，且可能是政治制度的基础；它们与政治制度一起调节人类各方面的活动。“无论好与坏，‘政策’
16
从本质上说都是制度的产物，而不是人的善恶本性或智慧心术的产物”。例如经济制度便规范着人们的经济活动，每一种典型的经济制度都在公共政策方面有明显的映射。
自给和半自给的经济制度下，政策会表现出对人和其他要素的严重束缚、对自由选择的尽力否定倾向。自给和半自给意味着流通的不发达，统治者很难从流通的环节中攫取统治所必须的资源，因此就形成了一种依赖，将要素固定住，再用行政权力或其他权力来盘剥。在中国的封建时代，商业被轻视，农民很少有迁徙的自由，只能世代在很小的区域里活动，统治者可以方便地甚至无节制地从他们那里榨取财富，除非在极端的情形下，他们只能忍受沉重的赋税、徭役。自先秦以来，历朝都很重视“户口”，将它作为制土处民、征收贡赋、组织军旅的基本依据。其他作为赋税依据的还有户数、田地、产品数量；唐代的赋役办法便是“有田则有赋，有家则有调、有身则有庸”，很具有代表性。显然，对要素流动、自主选择的强力限制政策、对商业的“抑末”政策，是贯彻这类赋税办法的保障。尽管有过“一条鞭法”、“摊丁入亩”等著名的改革，但这些改革最终难免“积累莫返之害”。虽然大一统的中国不同于“麻袋中的土豆”式的欧洲，但在欧洲，包括人在内的要素也是被想方设法固定住的。《剑桥中世纪史》中这样描述：“庄园佃农和自由民承担的各种税用家禽、鸡蛋或其他特殊的给付来缴纳。佃农除被束缚于土地外，其女儿结婚须缴纳婚嫁费（merchet）和依附金（formariage），他死了要征收他最好的牲畜作为遗产税（heriot）或称死手权（mainmorte）；他要按领主的意愿交付货币税金；他的谷物要在领主的磨坊里碾
1516
米歇尔·沃尔德罗普，复杂，北京：生活·读书·新知三联书店，1997，第21页。 樊纲，经济学：“选择”还是“契约”？，载樊纲，经济文论，北京：生活·读书·新知三联书店，1995，第5～20页。
“调”，包括所谓“户调”、“丁调”；前者是政府以户为单位向农民征收的赋税，后者则是以人为单位征收的赋税；可用乡土所产的物品缴纳。
“庸”，代替力役的赋税。
8
磨；在法兰西，领主的烤炉和酿酒榨汁机是封建领主的专利品”。17
另一种近现代的典型经济制度是计划经济制度。这种制度下，公共政策往往会出现对私有财产的剥夺、对个人行为甚至思想的严密控制倾向。以计划方式支配绝大部分资源在一般情况下是否有效率已经不用再作争论，哈耶克的一段话应该已经是相当一部分人的共识，“（不可能得知所有的事实）。当然甚至这样一种假设也是荒唐的，即如果某人在某一特定的时刻能够知道所有由生活在那个时代的无数个人以分散方式知道的特定事实之总和，那么他就应当有能力实现一种比
18
市场所能实现更为有效的人类生产活动秩序。”需要解释的是政策为什么会有上述倾向。计划经济要求一个外在于市场的主体对资源进行配置，可问题是进行经济活动的人们是否会听从这样的配置指令。于是，政府需要掌握资源，各种资源都被直接或间接纳入政府手中，至少是被政府控制，私有通常不被许可，个人财产也不被保护。即使这样配置资源的方式在解决供需矛盾方面是有效的，计划经济制度也还有一个重要的内在缺陷，就是它的产权安排排除了对个人最有效的激励机制。除非现阶段绝大部分人都是纯粹的利他主义者，这个缺陷就无法消失。正因为如此，计划经济国家不但要进行产权上的变革，还需要对人民进行人的基本属性的改造，但这种努力成就有限甚至完全失败。斯大林说过，社会主义没有竞争，只有竞赛。可是前苏联明显缺乏前进的动力，非但个人如此，企业也是如此。连勃列日涅夫都哀叹，我们的企业害怕技术进步，就像魔鬼害怕正神一样。结果，“在‘各尽所能，各取所需’口号下允诺的共同分享制度，导致了大范围
19
的偷懒和由此而来的低水平生活，······。结果，不得不对人民实施强制。”个人生涯几乎完全由国家安排，且必须服从国家的安排，经济自由完全不复存在，为了使强制更加有效，国家甚至控制个人的思想、言论。
在中国走向市场经济的过程中，我们发现，需要改变、调整的政策数量极大，可以说经济制度的转型，导致了生产、分配政策、消费政策的全面转型，甚至其影响已经远远超出了经济政策方面。市场经济制度对公共政策的影响，已经成为学术界探讨的共同主题，在此不再一一述及。
文化概念受到来自不同领域学者的高度重视，政策科学家也不利外。近年来，新制度主义习惯于用社会文化因素解释一国经济社会发展的成功，他们对文化的描述既保留了文化概念的愿意，又把文化纳入制度范畴，形成了新的有效分析框架。文化经常被称为“内在制度”、“软制度”，它与正式的外在制度一样，共同规范、制约人类的行为。“人们发现文化和道德观念之类的东西在一个最基本的问题上与法律、规章并无二致——都符合‘社会规范’或‘行为约束’这样一种对于‘制度’的定义”，20尽管得知文化内容的信息成本较高，但政策分析者不得不去了解它，正像阿瑟看到的那样，无视特定的文化，极易导致政策的完全失败。张金马等人认为，决策者作为特定社会的成员，在确定政策目标和行动计划时，会有意无意受到该社会文化的影响；即使他部分超越特定的文化，所制定的公共政策也不可能过分背离特定社会长期以来形成的行为规范和价值标准，否则
1718
转引自道格拉斯·C.诺思，经济史上的结构和变革，北京：商务印书馆，1999，第126页。
冯·哈耶克，建构主义的谬误，载邓正来选编，哈耶克论文集，北京：首都经济贸易大学出版社，2001，第223～257页。 19
柯武刚和史漫飞，制度经济学——社会秩序与公共政策，北京：商务印书馆，2000，第74页。
准确地讲，制度也是文化的组成部分之一，两者存在交叉。参见《制度经济学——社会秩序与公共政策》第196页。 20
樊纲，作为制度的文化，载樊纲，经济文论，北京：生活·读书·新知三联书店，1995，第139～152页。
9
21
政策便会遭到大部分社会成员的抵制与反对，甚至使统治的合法性丧失。 前伊朗国王巴列维推进的激进改革之所以失败，可以从这里寻找答案。能够成功执行的政策，总是有相应的文化——制度平台支撑。前些年，某省下令，追缴已经大量售出的关于农民减负的政策文件汇编（即所谓“农民减负小册子”），在追缴过程中甚至动用了“专政手段”，追缴工作当然是成功的。而他们这样做的理由是：这本小册子的内容被农民知道，会严重干扰正常工作。这不禁让人想起老子的名言，“民之难治也，以其知也。故虚其心，实其腹；强其筋，弱其志。”只有在具有这样特定文化的国度，才能有这样的政策行动。
文化与外在的制度相比，还是有明显不同，不仅在形态上、影响政策的方式上，而且在制度的变迁节奏上，文化均有其自身的特点。文化是一种“弥散性”的环境因素，若有若无却又无处不在，它影响公共政策的途径远远多于正式的制度。事实上，任何制度都需要“惩罚”作为保障，保障“文化制度”（而不是“关于文化的制度”）的惩罚手段远远多于正式制度，难怪文化的影响力和影响的广度惊人。文化的变迁速度一般较为缓慢。例如在中国，正式的封建制度早在1911年就已经灭亡，但到最近仍然有人大声呼吁反封建。看来即使在社会主义的中国，要去除传统文化的“糟粕”也不是一件易事。严格地讲，文化的变迁过程并不是人可以定向定时控制的。应该将文化看作“人之行动的产物而非人之设计的产物”（哈耶克语）。
对于中国传统文化的优缺点，我们很难简单地用“一分为二”一言以蔽之。韦伯认为中国文化中有阻碍发展的内容，占据主导地位的儒家就是一种很强的等级文化，“正如世袭制在根源上产生于家族的孩子对家族父辈的权威的孝敬关系一样，儒家是建立在官员对王公、下级官员对上级官员的从属关系上，首先也是建立在臣民对官员和对王公的子女孝顺的基本美德之上的。”“存在着重商主义的
22
萌芽。然而实践则是另一回事”， 也缺乏“资本主义精神”。韦伯的看法是西方学者对中国传统文化一种有代表性的评价，后来许多人认为儒家文化与现代化是格格不入的。然而当20世纪中后期亚洲工业地区崛起后，又有许多人认为中国儒家文化是东亚国家成功的一个重要因素；“东亚模式”、“儒家文化圈”、“新儒教国家”等概念也随之出现，赞誉之声不绝于耳。也有人提出这样的疑问，为什么儒家在经济腾飞中的作用都是出现在“海外”？经济学家樊纲用制度经济学理论对这一问题作了解释。他在肯定中华文化的一些积极作用的同时，也指出，“中华文化传统的一个重要特征是重视非正式的社会关系和非正式的制度安排，而不重视‘理性化’的正式制度的建立与实施。这种传统有利于在某些情况下节省短期的交易成本，但从长期来看不利于现代经济发展所需要的稳定的制度结构和稳定的行为预期，不利于形成实现现代化社会化生产与市场关系所需要的经济体制。”“华人经济成功的地方（如‘东亚模式’或‘海外华人经济’），迄今为止一定程度上都得益于某种外在的制度起到了‘理性化制度约束’的稳定作用从而弥补了华人文化的缺陷。” 中国大陆经济发展和现代化“将取决于自己逐步走上
23
制度理性化的道路。” 在上世纪90年代后期，东南亚爆发了金融危机，如果追究其原因，恐怕有一条是难以忽略的，即许多经济上一度很成功的东南亚国家的正式制度的建设还有严重缺陷，而裙带资本主义（crony capitalism）现象则很
2122
张金马主编，政策科学导论，北京：中国人民大学出版社，1992，第42页。 马克斯·韦伯，经济与社会（下卷），北京：商务印书馆，1997，第374页。 23
樊纲，中华文化、理性化制度与经济发展——对“华人经济”与“东亚模式”的一种制度经济学解释，载樊纲，经济文论，北京：生活·读书·新知三联书店，1995，第153～176页。
10
突出。是否也要把这一条归因于中华文化呢？
政策分析者应该切记，政策科学有明显的实证性，尽管解剖价值观的人没有自己的价值观倾向是不可思议的，但必须在一定程度上抛开感情因素，根据文化对政策的实际作用来客观地评价影响政策的文化，才能使政策分析工作经得起考验。
绝大部分政策分析中，都会出现这样有待考虑的问题，谁受益了？谁受害了？他们会做什么？这时，我们就要对社会组织和团体的特征、需求、能力进行评价。本章中，我们将考察范围限定于利益集团和“大众”。
利益集团是由一些有相同或相似利益诉求的人们为争取、保障自己的权益而结成的团体。杰费里·贝里（Jeffrey Berry）将利益集团定义为“一个由拥有
24
某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体”。作者在中性意义上使用这个名词，因为各种社会都可能存在利益集团，利益集团的作用也绝不限于让资本家以及大企业获得更多利益。“利益集团是好还是坏呢？这部分取决于他们加总其成员的偏好并传达该信息给被选举出和被任命的政治供给者的有效性。在没有利益集团的世界，政治供给者将难以评估选民的偏好。”当利益集团是多元组成时，起正面作用的可能性较大；“然而，如果现实是不断掠夺公共财物，从而以多数人为代价让少数人受益，那么利益集团将造就的就不是效率而是无效率。”25
一般来说，利益集团可以就其形成组织的纽带分为血缘—裙带性的、行业性的、地域性的、种族—民族性的。不过各国利益集团的特征和作用还是各有千秋的。在裙带资本主义盛行的国家，以血缘和裙带关系为纽带，结成以最高掌权者为核心的利益共同体，我们称这样的共同体为“血缘—裙带”集团。这种利益集团占据主导地位，且缺少其他集团的制约。它们一般掌握了该国最宝贵的资源，其成员能方便地进行大量的寻租活动，或直接掠夺公共财物，法律对他们无可奈何。投资者为了自己的利益能得到保护，不得不和“血缘—裙带”集团成员结盟，寻求利益集团的庇护，同时让集团成员得到很大的利益。而在民主制国家，也不能排除利益集团损害公众利益而肥己的可能。例如美国的行业性利益集团经常通过游说、院外活动来影响公共政策，造成政策的过度供给和供给不足。但民主国家的利益集团通常是多元化的，它们之间可以相互制衡，而且政治制度设计也限制了过分的不公正；政治制度甚至可以和利益集团形成某种互补，改善公共政策的质量。就像罗伯特·达尔（R.A.dahl）所假定的那样，民主过程对于一个好的政体是必须的，但还是不充分的26。 多元社会力量的形成是必要的。
主张利益集团的中性意义，便于我们将此概念用来分析中国的情况。而现在，部分研究者们经常在谈及中国的利益分配问题时，刻意回避这一概念，而将利益集团一概称之为“群体”，把利益集团的存在视为资本主义国家的专利。按照利益集团的定义，对照现实，我国的利益集团的存在是几乎没有疑问的，而且存在多种类型的利益集团，如行业性的和地域性的。在上世纪90年代关于小汽车制造业要不要成为我国的支柱产业的争论背后，就有利益集团的推波助澜；而今天关于“小康社会”是否就是“小车社会”的争议，也有类似的背景。与西方国家相比，我国利益集团有其自身的特点，一是利益集团与有法定权威的政治—行政组织界限更加模糊；如在绝大部分国家的行会属于NGO，我国的许多高层次行会
2425
Berry,J., The Interest Group Society.2nd ed., Glenview,III: Scott,Foresman,p4.
乔·B.史蒂文斯，集体选择经济学，上海：上海三联书店、上海人民出版社，1999，第243～244页。 26
罗伯特·A.达尔，多元主义民主的困境，北京：求实出版社，1989，第7页。
11
却有很强的官方色彩，有时甚至本来应该让NGO管理的内容也在政府的掌握中，客观上使政府部门自身也“兼职”成为利益集团组织。即使有其他集团存在，也很难与那些掌握了行政权力的集团抗衡。小汽车成为主要城市交通工具的主张虽然受到多方面的反对，但最终还是占据上风；有人担心这样的决策会使公交优先的设想永远落空。二是我国的利益集团多元化远远不够，个中原因，需要进一步探讨。长此以往，也许会出现多数人付出代价而让少数人受益的可能。
与利益集团相对的概念是“大众”，他们是那些由于经济贫困、居住分散、政治地位低下等原因而难以结成集团争取利益的人的总称。这些人可能为数众多，但采取集体行动争取利益的能力极弱；而且存在这样的马太效应：越是利益受到损害，越是缺少利益诉求的渠道，越是容易受到进一步的利益损害。在某些人看来，对付这样的利益诉求者，是一件非常容易的事情，至少暂时是这样。然而，当利益分配的不公正长期延续，社会分化严重时，公共利益总量必将受损。许多不能导致帕累托改进的行为将自发出现，于是原先的获益者也可能成为受害者。虽然作者并不认为如犯罪之类的行为是可以无原则原谅的，但一个明显的迹象已经摆在了我们面前——当众多贫困群体成员在大街上转悠时，生活富足的公民已经产生了恐惧感，就自己动手将自己关进了铁笼。不能因为“大众”缺少影响公共政策的能力，就无视他们的利益，甚至肆无忌惮地剥夺他们。作者认为，解决这一问题，光靠发展经济还不够，光靠决策者关心垂怜也不够；不能忘记制度创新，要用制度创新帮助“大众”形成利益诉求能力。
最后，我们简单说明一下自然条件特征对公共政策的作用。法国历史学家布罗代尔将地理条件因素与文化因素一样，看作是影响一个国家历史进程的“长变量”。自然条件通常会直接成为公共政策分析者决策者考虑的资源条件，例如鼓励经济发展、促进消费的政策，必须考虑自然的承载力。自然条件也会直接间接影响一个国家或地区的制度、文化因素，就像孔子说的，“仁者乐山，智者乐水”。自然条件还可能决定或者改变物品的性质，从而对公共政策提出特定的要求——这一点，恰恰也是政策分析者在设计公共政策的时候不能忘却的。
12
因篇幅问题不能全部显示，请点此查看更多更全内容