我国社会保障制度与就业问题的研究

我国社会保障制度与就业问题的研究

摘要:

就业与社会保障是中国当前社会面临的两个最重要的民生问题,他们是不可分割、紧密相关的一个整体,都是促进经济发展、社会和谐的重要因素。但现实中两者却处于相互分割状态,这种状态直接影响了两大宏观政策体系的综合效能。就业是最好的社会保障的观点是不正确的,这是割裂两大密切相关的政策体系的误区,应将两者放在同等重要的位置并协同考虑。中国的未来发展既需要长期坚持积极的就业政策,亦需要一个健全的社会保障体系,只有两者协同发展,才能实现中国健康与持续发展的目标。目前我国的就业形势非常严峻，社会保障制度虽经过多年改革, 取得较大效果, 但与其他相关领域的改革衔接配套不够, 效果不尽如人意, 尤其是社会保障制度存在的诸多影响就业的弊端亟待解决。

关键词: 灵活就业; 社会保障; 劳动力市场

与人民生计密切相关的问题莫过于获得生活所需的收入和得到一定的生活保障。因此,就业与社会保障便构成了人们生存、生活的两个基本问题。就业是民生之本,社会保障则是民生的最后一道“安全网”。

一、现状分析

近几年,我国政府坚持把就业工作摆在了突出位置,千方百计做好就业工作,把就业纳入到了国民经济和社会发展的规划当中,不断实施积极的就业政策。与此同时,我国也在不断完善社会保障体系:提高养老金、加快医疗改革、扩大工伤保险范围等等,这一系列的措施使人民的生活有了基本保障。当前,我国正从重视经济增长的时代向重视民生的时代转变,当然,新时代所面临的问题也是全新的。

（一）就业方面

1.劳动力供求矛盾突出。截止到现在,全国劳动力总量达到8. 3亿人,劳动力供给岗位有5, 000万,而劳动力需求岗位只能提供4, 000万个,劳动力供大于求的矛盾进一步加剧。2009年10月到2010年3月,我国城乡失业登记率为4. 3%,失业人数达到915万,是历年新高。

2.劳动力结构矛盾突出。一些传统行业出现大批下岗工人,而一些新兴的行业所需的高素质人才又供不应求;同时,职业教育与岗位培训的条件相对滞后,进一步完善以就业为导向的职业培训显得十分迫切。

根据2008年第三季度中国劳动力市场信息网监测中心对全国93个城市的

劳动力市场职业供求信息的统计分析，各技术等级的求人倍率均大于1，劳动力需求大于供给，其中，高级工程师、技师和高级技师的求人倍率较大，分别为4.05、2.02、1.86。与全国供大于求（求人倍率0.97）的状况形成反差。据广东省第三季度人力资源市场数据，珠三角地区缺工现象依然存在：一名求职者有1.16个岗位可选，最短缺的是电子元器件制造工、机械冷加工工和计算机工程技术人员。因此，虽然目前是总体就业需求明显减少，但仍未改变一直以来存在

的部分职业岗位供大于求的结构性矛盾，\"招工难\"的问题依然存在，并且在逐渐严峻的就业形势下，结构性的矛盾更加尖锐。所以，当前危机形势下我国失业问题的性质，总体来看，仍属结构性失业，经济周期性失业特征尚未完全显现。

3.目前返乡农民工中有一部分是暂时返乡，\"自动流失\"的人员。因为企业不景气，但又不愿承担或无力承担裁员的经济补偿负担而采取了停薪留职放长假的方式。这部分人成为名义上有归属、实际上失业的潜在的或隐性的失业人员。

(二)社会保障体系方面

1.城镇社会保险覆盖不全。医疗、养老的参保率相对较高，但占城镇从业人员的比例仍在80%以下；失业、工伤等社会保险的参保率更低；灵活就业人员、农村进城务工人员、城镇非就业人口及机关事业单位人员等部分人群，尚未进入社会保障覆盖范围之内。

2.农村社会保障体系建设严重滞后。近些年，新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度相继建立，农村社保体系正在愈益完善之中。但总体制度缺陷严重，城乡差距显著，制度建设滞后。尤其是在农村社会养老保障方面，仍处于地方自选动作状态，缺乏统一的制度设计。农村新型合作医疗和最低生活保障制度刚刚起步，保障水平仍然偏低。

3.部分流动就业人员的保险关系难以转续。由于现行\"分灶吃饭\"的财政体制，使得地区间的利益分割严重，造成社保地区间转移的障碍，统筹部分无法带出，流入地也不愿承受新增负担，在很大程度上制约了劳动力和人才的自由流动。再由于目前的社会保险统筹层次不高，对转移接续的技术上也造成较大困难。

4.相关立法建设缺失。现有的社会保障制度的法律法规立法层次低，还没有一部专门调整社会保障关系的基本法律。作为社会保障制度核心内容的社会保险，目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理不规范。社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺。国家立法滞后，地方立法分散，社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行。

二、趋向预测

· 目前我国社会保障制度对劳动就业负面影响的分析

目前, 我国阻碍劳动力资源自由流动并实现有效配置的障碍主要有两种: 一是垄断性的市场结构,二是制度性约束。当前我国社会保障制度的部门或地区分割成为影响劳动力资源再配置的重要制度性约束因素。

( 一) 社会保障制度的部门或地区分割严重影响了劳动力资源再配置 不同部门之间社会保障制度差异, 扭曲了劳动回报率水平, 阻碍了劳动力的自由流动。目前,许多私营企业等非国有企业未被覆盖在社会保障范围之内, 导致很多从国有部门下岗的职工、新生劳动力以及失业人员不愿进入非国有部门就业, 阻碍了劳动力资源再配置过程, 造成大量劳动力资源滞留于失业大军之中。此外, 我国目前在机关、事业单位以及企业中实行的社会保障制度有很大差别,也阻碍了劳动者在三者之间的合理流动。

我国目前的社会保障制度的建立是以户籍管理为基础的, 而僵化的户籍管理也阻碍了统一的劳动力市场的建立, 最终形成了城乡分割和地区分割的二元格局, 导致个人的社会保障利益不具有可携带性, 严重限制了劳动力在不同地

区之间的流动。

( 二) 不适度的社会保障缴费水平与发放时间影响劳动力供给与需求 1.如果社会保障水平增长过快, 就会直接或间接地增加经济活动主体( 企业) 的生产经营成本。目前, 由于我国社会保障的历史责任与现实责任没有明确界定, 导致企业负担过重, 尤其是在许多老工业城市, 企业负担的 社会保障费( 税) 率甚至超过30% 。企业生产成本的增加, 一方面会削弱其竞争力, 另一方面, 企业会因雇佣劳动力 的成本增加而降低对劳动力需求, 从而不利于就业的增加。

2.不适当的社会保障水平与发放期限也不利于劳动力的市场供给。过高的失业保险金、过长的失业保险金领取期限可能会导致一些失业者寻找工作的积极性下降, 从而导致失业持续时间的延长和失业率的增加。目前我国的最低生活保障金水平虽然不是很高, 但由于其与就业政策相脱节,导致很多青年人宁愿领取低保而不愿工作。

3.不完善的社会保障会影响就业方式的多样化发展。灵活就业对缓解就业压力和优化劳动力配置有积极作用, 使得它成为我国现阶段促进就业的亮点之一, 也是世界各国解决失业问题的一个主要趋势。但我国现行的社会保障制度, 尤其是社会保险制度对灵活就业劳动者没有提供足够的支持。

（三）社会保障制度普遍原则下的实质性不公平

下岗失业人员内部具有很强的异质性，按照与原有单位关系的不同，可划分为四类下岗失业人员，即国有公司失业人员、国有公司下岗职工、集体公司下岗职工和“放长假”人员，四类不同的身份即意味着他们在失业保险、养老保险、治疗保险等方面享有不同的待遇。一般来说，对于已经解除劳动关系的国有公司失业人员而言，养老保险已经由原来的单位足额交齐，失业后续保即可，他们往往比较愿意续缴，而对于大部分无法解除劳动关系的下岗职工和“放长假人员”，个人账户不实的情况较多，续缴养老保险相对困难，此外，在职职工与下岗失业人员的差别、下岗失业人员内部的差别非常显著，但养老、治疗等社会保险是按照普遍原则征缴费用的，因此，在目标人群的身份、收入等因素存在种种不同的情况下， 看似程序公平的社会保障制度在实践中困难重重， 公平的效果也没有足够彰显， 反而在某种程度上带来更大的不公，这主要体现在以下两个方面：第一，身份认定不能象征下岗失业人员的全部；第二，社会平均工资不能象征下岗失业人员的客观经济收入，这样就导致实际结果与目标相背离的现象；第三，建立失业社会保障制度的初衷是为确保失业者的基本生活，但社保设定的高门槛，却致使在改革过程中被排挤出体制之外的下岗失业人员，难以进入门槛较高的社会保障体系，陷入越来越贫困的境地。

（四）现行社会保障制度和管理方式不适应促进就业的需要

首先是覆盖面窄；其次，是现行社保制度是针对有固定用人单位的正规就业形式设计的，费率过高，作为基本保障的待遇也偏高，既不利于公司，特别是中小企业和非公有制公司吸纳就业者，也不利鼓励劳动者从事各种灵活就业；再次，是管理服务不适应就业多元化的需要；最后，是失业保险的促进就业功能未能充分发挥。

· 当前就业格局的变化对社会保障制度的影响

新就业格局的变化给社会保障带来前所未有的冲击。由于我国新增劳动力规

模巨大， 农村劳动力还需要持续不断地向城市转移，因此就业压力将长期持续存在，不仅如此，近年来，随着经济转型和结构调整，特别是加入WTO之后面对经济全球化、国际竞争加剧的大环境，我国就业格局发生明显变化：就业市场化，在向市场经济转轨过程中， 劳动力市场逐步发育完善，城乡统一的劳动力市场初步形成，计划用人机制被基本摒弃，就业市场化格局已不可逆转，其结果是就业双向选择，人员在公司之间、地区之间、城乡之间流动加速，供求矛盾显性化，失业已成为社会经济生活的“常态”，就业方式和渠道多元化，一方面，伴随着结构调整，股份公司、私企、外企及个体经济成新增就业的主渠道，而国有经济单位正规就业一统天下的就业局面已成历史，另一方面，由于产业结构变动及全球化导致的剧烈市场竞争，正规就业相对萎缩，劳动力市场中的部分弱势群体， 特别是下岗失业工人在激烈的就业竞争中不得不进入非正规的灵活就业领域，此外，从就业的产业结构角度看，第一产业就业大幅下降，第三产业明显上升，就业格局的深刻变化，给社会保障带来前所未有的冲击和挑战，制约社会保障事业的发展，也损害劳动者依法享受社会保障的权益，

通过对社会保障与劳动就业之间的关系的研究，我针对劳动力市场的发展问题，对如何完善社会保障制度，从而发挥其促进就业作用进行了更深入的思考和研究。我觉得这是一个非常值得深入研究的问题，有了问题就应该得到解决，而面对现有的社会保障水平，为了更好地促进就业，保证社会和谐稳定，我们又能有什么好的建议和措施，显然十分值得研究和探讨。

三、完善社会保障制度与促进就业的建议

(一)强化政府职能

促进就业离不开国家政策的支持。切实解决劳动力供求矛盾和劳动力结构性矛盾,就要充分发挥国家宏观经济政策在促进就业中的重要作用。在当前的经济环境下,政府虽然不能“大包大揽”就业,但可以运用职权进行有效地干预。但是过多的干预劳动力就业会产生一定的负面影响,现阶段使劳动力完全自由化、市场化仍还不具备条件。因此,在坚持市场经济的前提下,政府应介入劳动力市场,采取一些积极的就业政策。首先应加强立法,同时保证制定的政策得以有效的实施,使就业政策落到实处;其次,政府应运用行政手段,消除就业歧视,使当前存在的就业不公平问题得到彻底地解决;再次,政府应将统筹城乡和区域的就业政策落到实处,建立可行性的城乡劳动者平等就业制度,促进和引导农村劳动者有序的转移就业。

(二)扩大社会保障覆盖面, 尽快实现制度的统一

统一健全完善的社会保障制度, 可以为劳动力市场发育提供良好的制度环境, 消除劳动力流动壁垒, 实现就业市场化, 提高劳动力资源配置的有效性。健

全统一的社会保障制度是确保统一劳动力市场健康发育并不断成长的重要基础, 也是创造公平竞争环境推进就业政策的维系机制。因此, 我国应尽快完善现行社会保障体系, 对养老保险等尽快实现制度统一, 它既是社会保障制度自身发展的需要，也是积极就业政策取得预期成效的需要。

（三）大力实施并逐步完善积极劳动政策

积极劳动政策是通过就业培训、创业扶持等手段，对就业困难群体实施积极就业援助， 使他们留在劳动力市场。 只要具有劳动的意愿、也具有一定的劳动能力的劳动者，我们就应该通过特殊政策的帮助扶持，为其创造重返劳动力市场的机会，更大限度地实现就业公平，缩小收入差距，减少福利开支。 积极劳动政策的类型很多，要不断总结各地实践，根据不同就业困难群体的实际需要采取针对性的措施，使有限的资源发挥更大的效益。在公共投资项目中，要把吸收和扩大就业作为刺激经济增长措施的重要目标。

政府应加大对积极劳动力市场政策的投入。建立完善、高效的劳动力市场体系，为失业者真正实现“市场就业”提供条件，这也是摆脱政府直接安置失业者的有效办法。2007年中国积极劳动力市场政策财政支出为371亿人民币，到2012年，这一支出应每年增加10%左右，逐步达到600亿人民币，到2020年到1200亿人民币。

（四）完善失业保险制度和救济保护制度

《失业保险条例》不少规定明显不符合国际经验，也落后于中国经济社会发展的实践。建议根据参保类型确定合理的缴费标准和待遇标准，体现失业保险权利与义务相统一的原则。要大力提高失业保险的覆盖质量，尽快将失业保险缴纳收缴率提高到80%甚至90%以上，强化失业保险基金的保障功能。更为合理地确定失业保险金支付时间和更为失业保险金标准，要适当缩短领取失业保险金的时间，下决心减少失业保险金的积累率，可以加大对积极劳动政策的投入，或者适当提高失业者待遇水平。应根据缴费贡献确定与工资挂钩的失业保险待遇水平，建立待遇递减机制，使其发挥激励人们积极就业方面的作用。要提高失业保险制度的统筹层次，尽快建立省级统一、全国调剂的失业保险待遇体系。

为了解决失业保险制度难以覆盖灵活就业、农民工、新就业人员的问题，可以适当降低缴费比例和发放标准。对失业概率较小的劳动者建立一个可以降低费率的参保激励制度，设计一个失业补偿金个人账户。 如果退休前遭遇失业，可以按规定领取失业保险金。如果一直没有享受过失业保险金，可以根据其个人账户积累额在其退休时向其养老保险账户返还一笔补偿金。如果退休前享受过失业津贴，则退休后不再享用这笔补偿金。失业补偿账户以及该账户与养老保险账户的有效联结，可以激励劳动者的参保积极性，同时能够发挥激励他们积极寻找就业、为个人养老金账户提供积累的作用。

随着城市化进程的加快，为促使常住农民工稳定就业，需要改革以户籍为依托的事业人员的低保制度，建立与就业地相关联的失业救济保障制度，让农民工、流动就业人员得到就业地的帮助与扶持。

（五）建设城乡一体化的劳动力市场服务体系，建立就业导向型的失业保障制度和最低生活保障制度

劳动力市场的健康运行必须以高效运转的劳动力市场服务体系作为支撑。必须打破城乡、地区、行业、身份等因素造成的劳动力市场分割状态，加强一体化的劳动力市场建设，促进劳动力的合理流动，大力开发人力资源，实现劳动力资源的有效配置。要把失业保险、失业补偿与促进再就业密切结合起来。

要尽快建立起有权威和信誉的全国统一劳动力供需信息的搜寻与组织系统及其管理制度。在公布登记失业率的同时，发布调查失业率数据，提供全面决策依据。要适应市场取向就业制度改革的需要，切实抓好劳动力供需信息搜寻的网络建设，并通过对全国城乡广泛的劳动力资源调查与需求预测，及时掌握其供求状况。同时，做好信息的收集、整理、储存、交流、传播与咨询工作，发挥信息的引导作用，为企业下岗职工再就业和农村剩余劳动力有序转移提供优良的信息服务。

建立以劳动力市场需求为导向的教育和培训体制，要积极培育和发展培训市场，鼓励各种形式的职业和技能培训，提高灵活就业、农民工、农村非农就业人员就业成功率和失业者再就业的能力。借鉴国外有关经验可考虑：(1)制订法律法规，以法律形式动员全国力量加强职业培训，要求全社会重视并支持职业培训,规定职业培训和职业教育应达到制定的目标。(2)改革培训管理体制，更好地调动私人企业和社团的积极性。政府不直接参与就业培训工作，而是把培训的权力下放给地方和私人企业，这不仅可以减轻政府的工作负担，也使培训更加行之有效。(3)实行多种形式的培训。不仅包括课堂的培训，还进行就业现场的培训，同时还提供介绍工作、咨询、基础技术训练等项服务。 (4)建立社会化的职业培训中心。针对农民工和下岗失业者建立由政府资助、社会团体管理运营的职业培训中心，对需要就业的农民工和下岗失业者进行免费的职业技能培训和就业信息介绍。

此外, 最低生活保障制度可借鉴失业保险制度,对领取低保金的有劳动能力的人员, 限定其领取资格和时间, 即必须使其接受相关的职业培训和职业介绍等服务, 以促进其尽快就业。

（六）分清历史责任与现实责任, 减轻企业负担

责任不明确将会影响不同主体承担社会保障责任的主动性, 既不利于社会保障制度的推广, 也不利于就业的增加。因此, 分清责任是社会保障制度改革和促进就业的关键一步。在明确国家财政应该承担社会保障责任的基础上, 制定稳定的拨款机制, 对财政收入增量确定一个固定比率用于社会保障, 以保证中央及各级政府有能力承担责任。

（七）调整社会保险经办方式, 以适应灵活就业方式

增进现行社会保障制度的适应性与有效性, 已经成为中国现阶段发挥社会保障制度促进并维护就业增长功能的必要举措。现阶段需要完善的灵活就业人员社会保障制度应该是使绝大多数灵活就业人员可以参加的、可持续的、低门槛的、多形式的保险制度。在制定社会保险政策的时候, 一是要实行低进低出，即低准入、低享受, 这样既可以使灵活就业人员能够参保, 又不至于增加基金的支付压力。二是在制度设计时, 注意可选择性, 使不同收入水平、不同年龄、不同职业状态的灵活就业者都能接受; 三是通过简化操作程序, 优化服务吸引灵活就业群体参保。

（八）加强就业法制建设促进和保障就业

近年来，我国劳动力市场法制建设取得了很大进展。但是，仍需进一步提高有关法律法规的质量和针对性、有效性，比如适当加强对无失业保险人员的劳动保护和就业扶持，加大对劳动力市场灵活性的维护，根据经济形势需要适当修改和调整有关条文，对中小企业就业可以采取更加灵活的政策。

（九）采取更加积极灵活的措施应对经济危机时期的失业高峰

受全球金融危机影响，中国正面临新的失业高峰。中国政府要高度重视此次

失业高峰，把解决就业问题放在与保持经济增长同等重要的位置。要建立弹性就业制度，保持劳动力市场的灵活性，健全劳动关系三方协商机制，扩大集体劳动合同覆盖面，采取灵活用工、弹性工时、弹性工资、组织培训等措施，应对危机时期的就业岗位和劳动关系。失业保险基金和政府扶持基金要加大对困难企业尤其是中小企业就业困难的扶持力度，加强对困难企业裁员的指导管理，积极预防和妥善处理企业工资拖欠问题，建立健全解决劳动关系重大问题的沟通协调制度。要采取积极措施缓解大学生就业困难和农民工就业问题。应当指出，失业问题是伴随经济增长全过程的一个痼疾、顽疾，任何缓解措施都应当适度和量力而行。要将失业高峰期的反危机措施与发挥劳动力市场机制的基础作用有机结合起来，形成更加健全完善的劳动力市场体系。

四、总结

确保充分就业与社会保障制度的协调发展,是我国现阶段乃至未来很长一段时期内所面临的重大任务。只有解决好社会保障制度与促进就业的关系问题,才能为我国长期稳定健康的发展铺平道路,扫清障碍;才能从根本上提高人民的生活水平,使全体人民共享改革发展的成果。

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王 辰

08劳经