北京市能源交通环保统筹协调发展研究

中国电力教育　２Ｏ１　Ｏ年管理论丛与技术研究专刊　北京市能源交通环保统筹协调发展研究　刘向晖　’　严旭剑　（１．北京市能源发展研究基地，北京１０２２０６；２．华北电力大学公共政策研究所，北京１０２２０６；　３．华北电力大学人文与社会科学学院，北京１０２２０６）　摘要：北京市的交通发展给能源和环境带来巨大压力，为实现首都能源交通环保统筹协调发展，亟待提高公众的节　能和环保意识，合理发展公共交通以实现出行方式由低容量向高容量的转移，运用多种措施构建高效清洁的交通发展机　制，加强交通需求管理以保持交通供给与需求的平衡，采用绿色税制等财税手段限制和引导机动车交通运输量的发展，提　倡零耗能零污染的自行车和步行交通，提高政府能源交通环境一体化管理水平等。　关键词：能源；交通；环保；统筹　一　北京市交通发展引发的能源和环境问题异常突出　北京市的污染类型已从过去的煤烟型转为煤烟和机动　１．北京市交通发展引发了大规模的能源需求　车混合型污染。形成这种状况的因素包括：一是机动车废　北京市能源资源约束突出，能源供需始终处于紧平衡　气污染。机动车是北京市空气污染物中氮氧化物（ＮＯ　）、　态势。北京属于能源资源短缺地区，经济发展所需能源严　一氧化碳（ＣＯ）和扬尘污染的主要污染源。２００７年北京　重依赖外部调入，供应体系存在安全隐患。然而，北京却　市大气首要污染物为可吸人颗粒物（ＰＭ１０），其年均浓度　有着巨大的能源需求，１９９０年以来北京市能源消费规模不　值超过国家标准４８％。　Ｊ二是交通扬尘污染。北京市的交通　断提高，进入２ｌ世纪，尤其是２００２年以来，北京的能源消　扬尘主要来源于降尘、货车遗洒、货车空车扬洒、车辆带　费增长更呈现出强劲增长势头。２００８年北京市能源消费总　泥、建筑施工、市政和道路施工、道路附近的裸露土壤以　量达６３２７．１Ｔ吨标煤，比１９９０年增￣Ｉ１３６０７．８万吨。…　及未铺装道路等。　三是交通噪声污染。从市区建成区环境　北京市的交通发展，特别是公路机动车消耗了可观的能　噪声功能区定点监测的结果来看，目前北京市市区建成区　源。交通运输系统使用的能源主要是矿物燃料，如石油、天　的道路交通干线两侧区域的夜间噪声年均值达￣１１６３．２多分　然气和煤，而在公路运输中主要使用的是石油。能源消耗具　贝，超标８．２分贝，　严重影响了居民的身心健康。四是交　体包括直接能源消耗和间接能源消耗两方面，其中，直接能　通振动污染。大量机动车辆由于发动机的运转、路面造成　源消耗主要是消耗于驱动车辆的那一部分，间接能源消耗主　的颠簸、外力作用（如制动）等不断产生振动。此外，还　要包括建设、维护运营交通运输系统所需要的能源。【２　存在其他形式的交通污染，如机动车辆在维修、维护中更　北京的交通运输系统严重倚赖巨大的能源消耗。交通　换的废机油、废防冻液、废电池等造成的环境污染等。　运输行业不仅在北京，在全国也是能源消耗增长最快的行　二．北京市交通发展带来巨大能源和环境压力的原因　业领域。美国能源基金会提供的数字显示，中国机动车目　１．交通系统本身具有排污危害型和能源消耗型特点　前已消耗了全国石油总产量的８５％。目前北京市的机动车保　交通运输的资源消耗主要表现为交通运输的能源消　有量已突破４００万辆，根据２００８年的数据估算，北京市年车　耗。改革开放以来，北京市各种运输方式承担的客货运量　用燃油总量约为１４０万吨左右，几乎是人口规模也在千万以　迅猛增长，从统计数字来看，北京市２００８年客运交通服务　上的广州市年车用燃油总量的３倍。　量比２００５年增长了２１．９０％，２００８年货运交通服务量￣Ｌ２ｏｏ５　２．北京市交通发展过程中造成了突出的环境问题　年增长了５４％。　同时，北京市机动车的数量在持续攀升，　交通污染现阶段已成为北京城市大气环境的最大污染　交通能源消耗量也随之逐年攀升，也产出了巨大的环境排　源。虽然目前北京市的机动车密度比世界上一些发达国家　放。汽车排放是北京空气质量的最大威胁，产生的有害气　的城市低得很多，但是由于机动车发动机技术、燃料、维　体主要为ＨＣ、ＣＯ、ＮＯ　以及ＳＯ　、铅和微粒等。　修保养以及道路、交通管理等水平较低，使机动车对城市　２．交通运输业能源利用率低加剧了能源消耗和环境污染　污染的贡献率远远高于发达国家，目前交通污染对北京城　中国汽车产业发展起步较晚，交通运输业能源利用　市大气污染指标的贡献率约高达６２％，居全国之首。　北京　率较低，油耗浪费严重，加之国家运输服务规模的快速发　目前是世界上污染最严重的城市之～，环境污染危害着首　展，交通运输行业已成为中国能源消耗增长最快的行业领　都市民的健康。　域。由于北京市公路运输的快速增长、城市化的加快以及　＋作者简介：刘向晖，女，北京市能源发展研究基地、华北电力大学公共政策研究所，副教授。　北京市能源交通环保统筹协调发展研究　人均收入的提高，交通部门的能源消费比其他部门增长更　标准，针对机动车尾气、交通噪声污染防治也制定了一些　快，加之城市规模较大，交通能源消费高度分散化的特性　相应的管理办法。尽管如此，机动车耗能量大、污染严重　将使得能效的提高更加困难。能源利用效率低必然伴随着　问题依然突出，主要是由于尚未形成完善的法律、法规和　高油耗，而高油耗汽车对环境的污染可比最小排量汽车高４　标准体系，缺乏综合和全面的控制措施，执行过程中由于　倍。这些因素加大丁北京市的交通能源消费总量，也导致　没有执法依据和缺少标准而给执法工作带来困难，各管理　交通排放的增加并引发大气污染。　３．快速机动化发展导致能源需求激增。污染排放增加　部门之间和部门内部之间的关系未理顺导致监督管理出现　空位和脱节现象，排放严重超标车辆治理难度相对较大，　机动车辆保有量高速增长，特别是个人机动化交通消　交通节能环保意识浅薄而不能自觉遵守或自愿执行法规制　耗了大量的能源。截至２００９年年底，北京市机动车保有量　度等。　已超过４００万辆，是改革开放之初的１９７８年的５Ｏ倍还多。由　于机动车数量的猛涨，汽油消费强劲。同时，北京市的机　动车使用率较高。调查表明，在居民出行结构中地铁和公　交车占２７％，自行车占３８％，其他近３２％为私家车、公务车　和出租车。　北京市每辆小客车平均每年要行驶１万至２万公　里，是日本首都东京的４倍。　这些因素在整体上大大增加　了对能源的消耗，增加了大气中氮氧化物的浓度。同时，　城市道路负荷持续增加，交通拥堵的频率和持续时间增　加，车辆运行速度降低，加速、减速、怠速频繁等都进一　步增加了能源耗费和环境污染。　４．道路规划的不合理不利于能源和环境压力的减缓　规划误区主要表现在：一是北京市城市道路面积率　偏低。北京四环以内的道路面积率只有１２％，而东京、巴　黎、纽约等世界大都市都在２５％左右。　。　而且道路增加速　度不及机动车辆增加速度。二是北京市道路中主干道布局　有欠合理。现已建成的二、三、四、五、六环路中，五环　和六环是高速路，但都在城市外围，城中心高速路少，而　且不能与外围高速路形成联系，解决不了中心城区的交通　拥堵问题，汽车发动机经常处于低速、怠速状态，增加了　油耗和有害气体及颗粒物的排放。三是北京市主干道和次　干道及支路的比例不够合理。城市主干道偏多，次干道和　支路偏少，而且主干道位置分布不尽合理，交叉路口多，　通行能力低，加剧了交通能源消耗和交通污染。四是机动　车停车场建设存在供需失衡。大约每３．９辆机动车才有一个　合法的车位，中心城区则是达到了５．２４辆，…　加上个别停　车场位置不合理等原因，使得找到停车场需要花费很长时　间，造成无谓燃油浪费和污染。　５．公共交通的主导地位尚未确立以致城市运输效率低　北京市公交车数量才２．５万辆，仅为机动车数量的　０．６％，北京公共交通客运分担率只有约２９％，公共交通完　全免费也只能再增加１　３％，而一般认为８０％是较理想的目　标。¨　降低北京公共交通价格只能在一定程度上增加公共　交通的交通分担率，基本上不会影响小汽车的使用量。因　为小汽车使用量增加的主要原因是人们对高质量交通的需　求增加，但是目前北京公共交通服务质量还存在诸多问　题，如快速性差、等车时间较长、准点率低、有些间隔偏　大、高峰满载率高、乘车两端步行时间长、换乘不方便、　舒适性差等。ｕ　６．政府在统筹管理能源交通环境方面存在一定的不足　北京市已颁布了多个控制机动车能耗和污染物的排放　三、实现北京市能源交通环保统筹协调发展的建设性　思路　１．合理发展公共交通以实现出行方式由低容量向高容　量的转移　，　城市公共交通结构中一般包括公共汽车、无轨电车、　有轨电车、快速有轨电车、地下铁道和出租汽车等客运营　业系统。实现由低容量向高容量出行方式转移的思路包　括：一是尽快确立起公共交通的主导地位。有必要实施公　共交通优先政策和相应的产业、技术、经济、投资、财税　政策，如中央和市政府对首都公共交通给予重点保护和更　多的财政补贴及优惠；保证公共交通发展的高质量服务，　如继续建成公交专用通道和发展轨道交通，使用公交优先　交管系统红绿灯可识别公交车并保证其优先通过交叉口，　优化公交车站布局，便利换乘系统，提供舒适的车厢，提　供　步时刻表、标准的运价表和信息系统等，适当提高公　共交通工具乘用费用从而为公共交通的发展提供财力支　持，这是考虑到低价格（公共汽车票价刷卡仅为０．４元、　地铁票价２元）只在一定程度上增加了公共交通的交通分　担率，基本上不会影响小汽车的使用量，因此，可考虑将　公共交通票价调整到适度价位，既不给出行者造成太大负　担，又可适当为公共交通设施的建设和公共交通工具的增　加、改善提供一定的财力支持。二是将大容量快速轨道交　通作为北京市交通运输发展的战略重点。北京市的轨道交　通，除了现已运行的１、２、５、１０、１３号线和Ｌｌ线（机场　快轨）、八通线、奥运支线外，还规划了３、４、６、７、８、　９、１０、ｌ４、１５、１６、１７、ｓ６号线和Ｌ２线（亦庄线）、大　兴线、良乡线等。预计到２０２０年，地铁新线陆续建成，北　京轨道交通运营总里程随之猛增至７００公里。“　决速轨道交　通运行过程中，要重视对既有的轨道运输设施进行更新改　造，还可利用现有铁路开行近郊列车等，促进交通服务量　由个体交通向公共交通转移。三是采取逐步缩小出租汽车　规模的政策。北京市出租汽车具有绝对数量不多、占整体　流量过大、空驶现象严重等特点，不利于交通耗能和交通　污染的控制。北京市出租车保有量约为６．７３万辆，表面上　仅占机动车保有量的大约１．７％，但是，出租汽车占整体流　量过大。据统计，每辆出租车是其他每辆社会机动车平均　行驶公里数的１０倍，即６．７３万辆出租车相当于６７．３万辆其　他社会机动车在行驶，约占社会机动车总量的ｌ６．８％，况　且这只庞大队伍又主要集中于繁华地区，占据市区主要道　路、路口流量的２５％～３０％左右。因此，在提高公共交通服　北京市能源交通环保统筹协调发展研究　务水平的同时，宜采取逐步缩小出租汽车规模的政策。　如可利用银行、顺利店等向市民提供购买车票、交费等服　务项目，从而减少不必要的出行。　４．采用绿色税制等财税手段限制和引导机动车交通运　是合理征收燃油税影响交通方式选择。燃油税作为　２．采取多种措施构建高效清洁的北京交通发展机制　有利于构建高效清洁的交通发展机制的措施包括：　一是在终端利用技术层次上尽可能采取清洁能源运输方式　输量的发展　和发展清洁替代性燃料。采取先进低能耗低排放技术，大　一力发展清洁运输工具和清洁替代性燃料，可减少对传统燃　能源税的一种，已经正式实施。原来的税、费支出等固定　油的依赖程度，是实现车用能源多元化发展的有效途径。　二是严格制定和实施北京市机动车燃油标准和排放标准。　成本，变成了可以由车主自主选择、控制的动态成本，可　引导更多消费者养成选择买小车、少开车的消费习惯，在　严格禁止制造、销售和进口超过排放标准的机动车，加强　某些情况下还会选择不开车而改乘公交车。当然，费改税　环保一致性检查以确保新生产机动车稳定达标，严格实施　在用机动车环保年检制度，严格控制高污染超标机动车的　拥有与使用等。三是提高燃油质量和推广使用无铅汽油，　有条件的可推行使用液化气和天然气燃料。使用无铅汽油　能有效控制汽车废气中的有害物质，减少碳氢化合物、一　氧化碳及氮氧化物等污染，中国在２００６年发布的修订后的　车用无铅汽油标准规定：自２００９年ｌ２月３１日起，全国范围　内的无铅汽油含硫量降为１５０ｐｐｍ，淘汰硫含量为５００ｐｐｍ　的汽油。燃油质量的不断提高有利于减少交通来源污染物　的排放。有条件的情况下可让部分机动车使用液化气和天　然气燃料。四是大力推行在用车辆检查／维护制度，保持　车辆处于正常技术状态。通过确保机动车良好的运行状态　可减少排放。为此，应实施机动车的全过程控制与生命周　期管理，鼓励在用车淘汰与更新，按国家标准报废老、旧　机动车。五是采用先进技术手段改进运输车辆，从而优化　能源使用和减少环境污染。通过技术进步着力对汽车发动　机、燃料系统及排气系统进行改进，改善发动机的燃料经　济性，减轻车辆自重，减少行驶阻力，改进车速箱和传动　系等，以提高燃料燃烧效率，并减少废气和噪声等。　３．加强交通需求管理以保持交通供给与需求的平衡　除了在观念上明确应着重从交通需求而非交通供给方　面进行调控以外，北京市实施交通需求管理（ＴＤＭ）的　具体策略还应包括：一是通过城市规划调整交通分布以实　现土地利用和开发结构合理化。北京的城市功能基本聚集　在五环路以内，机关、学校、娱乐场所等公共设施均分布　在城区，造成巨大的交通流量，导致交通拥堵。应大力发　展卫星城市，规划建设多个分等级中心，以利于分散城市　人口。同时加强就业岗位配置与配套公共设施建设，以缩　短客运距离，减少交通出行量和避免交通流聚集。二是区　别对待刚性交通需求和弹性交通需求。对于刚性需求（如　上学、公务等）在时间上有较强的规定性，在地点上不具　有选择性，应重点保证；而对于弹性需求（如休闲、购物　等）则不应过度强调。三是利用价格、财税等经济杠杆抑　制个体交通出行。如合理设计和征收各种形式的能源税，　推行非高峰时段乘坐公交优惠措施，引导非上班市民错峰　出行等。四是明确鼓励利用现代信息技术手段减少交通需　求。例如，鼓励电信替代，尽量利用无线宽带和移动通信　技术手段，实现网上办公，采取电话会议、视频会议等形　式开展活动，鼓励有效利用电子支付、网络购物等电子商　务形式等。五是鼓励利用各种服务网络以方便就近消费。　后应限制其他不规范收费的抬头。二是在中心城区和区域　采取差别明显的停车差别化收费。北京市已开始了这方面　的实践，但中心城区和中心区域的差别收费还应更明显，　通过采取一定的措施调整需求，例如，在市中心公共停车　场地实施高收费政策，停时越短收费越高，随着停时延长　收费逐渐降低；对于某些繁华地段的停车泊位实行分时段　收费，拥挤时段提高收费和平峰时期降低收费以调控停车　数量；在和市区连接的部位建立免费或经济停车场，以鼓　励市民转乘公共交通工具进人市区；路边停车实施计时高　收费政策，并使用累进式收费和超时强制开车政策相结合　等。ｕ　三是尝试收取城市交通拥挤费。拥挤收费是指在城　市交通严重拥挤的情况下，通过对使用者收费来引导和调　节交通需求，在时空上改变交通流量的分布，从而达到缓　解交通拥挤的目的。国外一般对交通拥挤路段、拥挤时段　实施分时段道路使用收费制，引导车辆避开拥挤路段和高　峰时段或者改变交通方式，收益还可用于改善运输系统。　此外，上海用市场化的方式拍卖机动车牌照，也是拥挤收　费的一种。交通拥挤收费对于北京市中心及上下班交通拥　堵严重、交通投资不足的情况非常适用，对于促进私人交　通向公共交通的转移也不失为是一种建设性思路。但拥挤　收费十分敏感，须考虑公众接受度。　５．鼓励零耗能零污染交通方式　自行车交通和步行交通作为绿色交通方式具有零耗　能、零污染的特点，符合国家节约能源政策和有利于首都　的环境保护，应对其采取积极的、扶持性的政策。建议制定　自行车及步行交通规划并纳入城市综合交通体系，具体措　施包括：一是重视对自行车与行人交通的保护。可以在机　动车与非机动车之间设置物理隔离，保证自行车和步行交　通的安全；在居住小区、社区街道的规划和设计中，采用必　要的物理手段降低机动车的行驶速度；运用相应的规划手　段，在十字路口右转机动车和直行行人、非机动车争道时　优先让行人和非机动车通过，左转自行车和机动车做到同　步等；　强制要求骑行自行车的市民戴头盔等。二是完善自　行车和行人专用道以保障骑行人和步行人的路权。完善道　路两侧的自行车专用道和专用步道，原有的道路建设应合　理保留或改造自行车道，新建的道路应该规划出自行车道　等。三是实现自行车与行人交通的无障碍化。如过街设施　和地下通道的设计应以平面形式为主、立体方式为辅，高　标准实现此类设施和步道的无障碍化等。四是保证自行车　交通的停车空间。在重要的交通枢纽周边建设足够的自行　北京市能源交通环保统筹协调发展研究　车专用道以便两种出行方式转换，在繁华商业区和写字楼　和文明意识，让民众充分认识能源的稀缺性和环境污染的　周边、居民区及周边购物场所设立充足、安全的自行车停　严重性，鼓励选择公共交通出行和使用节能环保型交通运　放场所和进行自行车（修理）服务配套等。五是通过促进居　输工具。加大宣传教育力度，具体的宣传教育渠道可以包　住和就业岗位的就地平衡等措施保持自行车与行人交通需　括：将现代交通意识和知识纳入全民普法教育序列和纳入　求。随着郊区新城的发展和部分人口的外迁，人们的出行距　幼儿园、中小学的教学过程，借助各级安委会、劳工组织　离会有所增加，自行车和步行交通需求会降低，但可以通　等对全社会进行宣传教育，还可以发动民间团体的力量号　过促进居住和就业岗位的就地平衡等政策加以克服。　召民众为北京市的空气和环境做贡献等。其次，应倡导和　６．提高北京市政府能源交通环境一体化管理的水平　一推广资源节约型和环境友好型交通消费方式。例如，鼓励　是制定和完善交通管理法规并要求严格遵行。有　单位开班车和学校开校车，鼓励一些大的商业企业使用专　必要制定更加严格的内容广泛的交通管理法规，例如，　按照国际标准制定标准严格的机动车燃油、车辆排放专　项法规等，并要求一体遵行。二是发挥交通发展规划和政　策的指导作用。完善和健全交通运输发展战略规划政策体　系，关注资源节约、环境保护、安全保障的要求，强化节　能减排、环境保护等专项规划与相关政策，加强相关规划　的衔接和协调，同时建立健全重大决策的专家咨询、社会　公示、听证和信息公开等制度。三是提高政府综合管理水　平。加快制定和完善相关政策规范和标准体系，把节能减　排和环境保护作为交通行业监管重点和加大综合执法力　度，建立行业节能减排长效机制和产品认证制度，把环境　影响评价作为判定城市交通政策和工程建设的先决条件之　一，积极推进交通战略环境影响评价技术以及建立健全安　全生产、节能减排、环境保护等的目标责任制，把资源节　约、环境保护等要求纳入各级交通运输主管部门的绩效考　核体系等。四是加强各有关部门的配合与协调。交通耗能　和交通排污的控制与管理牵涉公安、交通、环保、公交、　规划、财政、税收等多个部门，需要理顺各管理部门之间　和部门内部之间的关系，防止出现空位和脱节现象。五是　发挥政府财政资金的引导作用。首先，积极调整交通运输　投资结构。加大对资源节约、环境保护、安全保障、科技　创新等公益性领域的投入，为节约利用资源、保护生态环　境、加强节能减排、发展循环经济以及开展相关示范工程　等提供资金支持。其次，积极推进交通预算项目绩效考评　工作。不断改进项目管理和预算资金管理，提升资金的使　用效率和效益。六是不断提高北京市交通智能化水平。进　一步建设覆盖面积更广、更加完善的现代化交通管理与控　制系统，保证车辆更有效率地运行，提高道路通行能力，　降低能耗和环境排放。此外，提高城市道路管理水平，如　合理组织交通流、做好路口渠化等。　７．倡导绿色交通和提高公众资源节约和环境保护意识　首先，应培养公众的绿色出行理念和建立绿色消费　观念。通过宣传倡导绿色出行，提升民众的节能环保意识　车接送顾客，鼓励和推广近年来出现的拼车等新方式，倡　导自觉少开一天车活动等。此外，北京市还已经实行了错　时上下班制度，错时出行拉长了交通高峰时段，就意味着　减弱了交通高峰。这些交通消费方式都值得推广和坚持。　参考文献：　【１］北京统计局，国家统计局北京调查总队．能源消费总量及　万元地区生产总值能耗（１９８０－２００８年）【ＥＢ／ＯＬ】．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．　ｂｊｓｔａｔｓ．ｇｏｖ．ｃｎ，２０１０－０１－１９．　【２】王文勇．交通运输的能源消耗【Ｊ】．公路运输文摘，２００４，（９）．　【３Ｊ刘红梅，雷黎，蔡毅．北京市交通污染及管理对策［Ｊ】．山西建　筑，２００４，（２）．　ｆ４】［　￡京市环境保护局．２００７年北京市环境状况公报【Ｒ】．　【５】王晶．北京市交通成本的社会评估［Ｊ】．交通环保，２００５，（２）．　【７】赵娴．北京市２００８年交通能源需求与环境排放分析【Ｄ】．北　京：北京交通大学，２００７．　【８］吴海燕，刘蓉晖，张蕊．北京城市交通出行合理结构模式的目　标一可持续发展的对策［Ｊ】．交通运输系统工程与信息，２００５，（４）．　［９】刘婷婷，宋海瑜．机动化时代我国城市公共交通的系统优化　与制度保障【Ｊ】．城市，２００９，（１）．　【ｌＯ］王新建．行车畅通，路在何方？【Ｎ】．人民日报，２Ｏｏ９一ｏ４一ｌ３．　【１ｌ】任翔．我国大中城市机动车停放设施研究【Ｊ】．交通与运输，　２００３，（５）．　【１２］郭继孚，赵辉．改革开放３０年北京市交通规划理论与实践回　顾【Ｊ】．城市交通，２００９，（１）．　【１３１汪文杰．北京城市交通需求管理的策ＩＩ￣ｇｒ［Ｊ１．综合运输，２００５，　（８）．　【１４１￣ｔ京市交通委员会．北京市发展和改革委员会．２００８－２０２０　北京城市轨道交通规划【Ｒ】．　【１５１汪文杰．北京城市交通需求管理的策ＩＩ￣［Ｊ１．综合运输，２００５，　（８）．　【１６１中国文化书院、绿色文化分院、自然之友、。骑行北京　项目组．关于实施并完善北京市自行车交通规划的建议书【Ｒ】．