我国高校纪检监察派驻机构的建立及模式

继续教育研究　２０１６年第１１期　我国高校纪检监察派驻机构的建立及模式　刘金芝　（江苏理工学院，江苏常州　２１３００１）　摘要：我国高校纪检监察工作主要依靠高校内部的纪检监察部门负责，同时，上一级纪检监察机关也会采取高　校巡视的方式对高校党政领导班子进行监督。高校现有的纪检监察工作对高校反腐廉政建设发挥重要作用，但目　前高校纪检监察制度仍存在诸多的问题，高校纪检监察工作职能的发挥仍然面临诸多困境。结合我国纪检监察制　度的实践情况，提出建立高校纪检监察派驻机构制度的设想，并提出两种构建模式，即一是“派驻统管”的管理体制，　二是单独派驻与综合派驻相结合的模式。　关键词：高校纪检；派驻机构；派驻统管；单独派驻；综合派驻　中图分类号：Ｇ７１０　文献标志码：Ａ　文章编号：１００９－４１５６（２０１６）１１—００４－０４　我国高校的反腐倡廉工作是高校党建工作　的重要组成部分，而纪检监察工作的成效直接影　直接领导，在人事任免、工作经费、工资福利等方　面均由学校行政机构决定。因此，高校纪检监察　机构便完全处在被监督对象的领导之下，从而使　其难以对同级党委行政进行有效的监督”　。　此外，高校对于党的反腐领导体制和工作机　制并未进行较好的贯彻执行。部分高校的党委、　个别主要领导存在全面干预纪检工作的行为，更　有甚者，将纪检工作包揽在自己身上。具体而　响着高校反腐和廉政工作。目前，随着高校涉及　的权力方面的内容不断增多，加之相关制度正处　于不断完善中，高校贪腐问题愈来愈成为社会广　泛关注的焦点问题之一。现有的高校纪检监察　制度对遏制高校贪腐问题具有一定的作用，但该　制度尚存在诸多的局限性，亟须予以制度创新，　以更好地促进高校党风廉政建设的进步与发展。　一言，在责任追究中，存在主要依靠党委领导的观　点和态度的现象，而非依凭党章党纪和违纪事　实。纪检监察机构对于同级的领导干部缺乏独　立的考察和调查权，处分权则更无从谈及。在实　践中，也存在部分领导特别是党政一把－ｙ－独揽纪　、我国高校纪检监察机构职能发挥存在的　困境　我国高校纪检监察机构的设立和发展，与我　国的纪检监察体制变革和机构的调整有着协调　检监察机构的人事权和财政权，致使其对于同级　的党委在主观上不想、不敢监督，在客观上不能、　无法监督。　性和同步性。高校纪检监察机构共经历包括探　索、重建、增设和合署等阶段。经过数十年的发　展，我国高校纪检监察机构虽然在反腐败监督和　正因为受此体制制约，高校纪检监察机构职　能发挥受阻，使其地位难以提升，同时削弱纪检　监察的权威。高校的纪检监察工作也难以正常　高效地开展，高校反腐和廉政也无从得到监督和　保障。　（二）高校纪检监察机构干部的专业知识和　职业素质有待进一步提高。目前，我国已经开设　纪检监察专业仅为北京大学，反腐倡廉建设方面　也缺乏更高层次系统的学术培养。纪检监察机　构的工作人员基本上都是“转行”进入这一工作　岗位，而且缺乏足够的知识技能培训，难以满足　执行纪律的过程中具有重要的地位和作用，但面　对高校易发、多发的贪腐等问题，这一机构却时　常面临窘境，其地位亦显尴尬。　（一）高校纪检监察机构的职能受到体制制　约。根据《中国共产党章程》第４３条和第４４条　的规定，党的基层纪委在同级党委和上级纪委双　重领导下开展工作，同时规定党委委员有违犯党　纪行为的，可以先进行初步核实，如需要进行立　案检查的，应当报告同级党委进行批准；涉及党　委常委人员的，经报同级党委后再报上一级纪委　批准。同时根据党中央和国务院的规定，高校的　现代纪检监察工作对于专业知识的要求。另外，　违纪违法行为日益呈现高智商、高科技等特征，　如若从容应对，必须掌握相关的组织行为学、法　学、管理学、心理学、证据学和财会学等　Ｊ，而相　关的办案技巧和经验也需要系统的培训和长期　的工作积累。　纪委已经和其监察处（室）进行合署办公。上述　规定的实施在一定程度上出现如下客观结果：原　本高校纪检监察机构即受到高校同级党委的领　导，需要对其负责；而合署中的监察处（室）本身　即为行政序列，其从属于校长之下，受到校长的　目前，部分高校将纪检监察员作为解决单位　的时间一般为１—２个月，高校巡视的时间一般也　维持在前述时间，从而使得高校巡视存在时间的　局限性。这主要体现在两个方面：一是巡视组探　干部职级待遇的一种方式，其纪检监察干部大多　数为五十多岁。这导致纪检监察干部一方面自　身没有相应的专业素养；另一方面，因为“半路出　家”导致其缺乏在工作岗位上的实践锻炼，使其　无从获取相应的办案技巧和经验，造成高校纪检　监察工作职能难以正常发挥。　（三）高校纪检监察机构尚缺乏足够的办案　经费和相关制度保障。纪检监察机构的主要２１２　查、调查了解所巡视高校的反腐廉政情况的时间　较短；二是让问题暴露的时间太短。　前者主要体现在巡视组对于所巡视的高校　的内部事务之前并无了解，试图利用短短的一个　月或者两个月的时间即对高校的反腐廉政情况　进行了解和熟知，同时能够确证问题之所在，实　作是查办案件，但有些高校却以办公经费紧张为　由，扣减办案费用，同时对于机构办案所需的交　非易事。因为高校的贪腐既可能涉及其本人，也　可能涉及其亲属朋友；既可能涉及工作方面，也　通、通信和其他设备等也不予以保证，高校纪检　工作往往处于被动的局面。另外，部分高校不依　从纪检监察工作的特性，使相关工作人员流动性　过于频繁或停滞不前，使其工作和生活待遇难以　正常地落实，从而大大制约纪检监察工作人员的　积极性和主动性，使这一工作的职能和作用也无　从发挥。　（四）高校纪检监察机构仍不能较为集中精　力地突出主业。我国部分高校纪委监察机关过　多地承担与其主业无关的工作，相关职能部门的　工作也交由纪检监察机构牵头或参与，使得其难　以发挥自身的监督作用。部分高校纪检监察员　未能明确党章赋予其的“三项主要任务”、“五项　经常性２１２作”以及《行政监察法》所规定的法定　职责，反而承担起部分科研管理、人才引进、基础　建设和后勤保障等应由其他职能部门负责的无　关工作，从而导致其“干了他人的工作、荒了自家　的田地”。相关的工会工作、组织工作、日常教学　和考务等事宜，纪检监察人员完全应当从中抽　离，集中自身精力，突出自己的主业，搞好高校党　政权力的内控建设，认真履行自身的执行纪律和　监督问责的工作。　二、我国高校纪检巡视制度存在的局限性　巡视制度是我国中央和省、自治区、直辖市　党委通过建立专门的巡视机构，按照有关规定对　下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度。　高校巡视是按照中央要求，以党章和党内巡视制　度为依据，以高校为专门的巡视对象开展巡视工　作　。高校纪检巡视制度是为了解决高校纪检　监察机构职能的体制制约问题，在一定程度上使　得高校纪检监察机构所受到的高校党政领导的　影响的问题在高校纪检巡视中几乎不会出现。　事实证明，高校纪检巡视制度的作用显著，能够　加强高校领导班子的建设和推进高校科学发展。　但是，我国高校巡视制度依然存在一定局限性，　这主要体现在时间的局限性和外部性两个方面。　（一）高校巡视时间的局限性。目前，我国中　央巡视组和省级巡视组对于下级党组进行巡视　可能涉及生活方面；既可能涉及基建、采购、后勤　等行政事务，也可能涉及课题招标、学术学位等　学术事务，牵扯面较广。后者则主要体现在贪腐　问题的发生并非在一朝一夕，在实践中，贪腐人　员都是在日积月累中逐渐增加自己的罪错，而且　这些贪腐行为体现在日常的工作和生活中，仅仅　通过巡视组短期的巡视，很难使高校的贪腐问题　暴露和显示。　（二）高校巡视的“外在监督”性质。就巡视　的方式而言，巡视是一种自上而下的党的监督。　这种方式从不同的主体视角会产生不同的监督　性质。一是对于中央、国家部委或有关省一级单　位而言，高校巡视制度属于体内的监督，毫无疑　问，其具有内部性。二是从高校视角而言，则正　好相反，其体现为外在的监督，始终是一种具有　外部性质的监督方式。高校党委在处理或者面　对巡视组时，往往会在表面上予以积极配合，但　在内心则充斥着一定的排斥心理。三是对于高　校领导而言，最好的结果是不被发现问题，而当　被发现问题时，高校领导则希望不被上报。上述　现象均是因为涉及高校的利益：一旦发现问题，　轻则损失已获之利益，重则将受到党纪国法的追　责，甚至被追究刑事责任。所以，高校与巡视组　之间始终存在博弈关系。　高校巡视组的“外在监督”的性质，又使得高　校占据绝对的“主场”优势，高校党政领导只需对　巡视组有所保留地交代问题，便会为巡视组的巡　视工作增添困难。因为高校的不配合，使得巡视　组探查和发现问题的方法变得愈加有限。对于　外来的巡视组而言，其对所巡视的高校单位的一　般情况或许可以有所了解，但是涉及高校党政干　部的违纪违规甚或贪腐行为则因其具有极强的　隐蔽性，巡视组对此则较难获知。　而如前所述，因为巡视时间过短这一局限性　的存在，使得常规地通过参加日常的党组和行政　领导会议、对党组成员的用车住房、出国、兼职、　配偶子女从业收受礼品等情况的了解等都无从　做到；加之其本身纪检手段和方式有限，二者因　素的叠加更使高校巡视制度问题突显，亟待通过　其他方式解决。　５　（三）高校巡视制度的其他局限性。除了上　检监察机构与所驻高校之间存在监督与被监督、　指导与被指导、裁判与被裁判的关系，所以其能　够更好地实现对党政一把手在内的驻在高校领　导等进行监督。　派驻纪检监察制度有利于强化纪检监察机关　述两点最严重的问题，高校巡视制度还存在其他　方面的不足。具体而言，包括高校巡视制度不健　全，目前的巡视主体主要是中央和省一级针对地　方党委和党政机关部门，尚无专门针对高校巡视　的基础性制度。教育部方面的制度也仅针对其　直属高校，对于这一范围之外的高校巡视如何进　行则留下诸多的空白点，也使高校巡视工作难以　从整体上正常推动；另外，一些省一级地区虽然　进行高校巡视，但在制度建设方面仅仅是对于前　述两级的照搬，这一行为阻碍巡视制度在高校正　的监督检查职能，更重要的是能够更为有效地对驻　在单位的领导形成有力的监督，从而防止驻在单位　的权力失控，避免驻在单位的决策失误等问题。　（二）派驻纪检监察机构具有“驻”的优势。虽　然高校巡视组与派驻机构相同，也具有“派”的权　威，但其则缺乏“驻”的优势。如上所述，高校巡视　具有时间上的局限性和“外在监督”的性质，所以　常发挥纪检监察的职能。巡视对象和内容不够　突出，在高校巡视２１２作中，可以看到巡视的对象　主要侧重于领导班子集体，而未对个人特别是班　子一把手形成直接的压力。此外，还包括诸如巡　视的内容太过宽泛、缺乏对问题的针对性等。巡　视队伍的素质相对于高校巡视２１２作的要求尚有　一定的差距：一是巡视工作组的人事结构不够优　化，具体体现为熟知专门业务的少、年轻同志不　足，而且文化结构与专业结构有待优化；二是欠　缺足够的责任意识。　三、我国高校纪检监察机构派驻的制度安排　通过上文分析可以发现，我国高校目前的纪　检监察制度存在诸多的问题，亟须通过制度创新　予以解决。向党政机关和国有企业派驻纪检监　察机构和人员是一种特殊的制度安排，是党在反　腐倡廉实践中的重要探索和制度创新　Ｊ。该种　制度安排也可以运用于高校中。事实上，派驻纪　检监察机构一方面可以替代现有的高校纪检部　门，在建立高校派驻纪检监察机构的同时，裁撤　原有高校内部的纪检监察部门，如此即不会产生　可能增加相应的编制和经费的问题；另一方面，　派驻的纪检监察机构为上级纪检监察机构的人　员，其自身的专业性和相关纪检监察经验相对于　高校原有的纪检监察部门中的“转行”纪检监察　员更甚，因Ｊｔｌ：，其具有自身的优势，能够在强化责　任与熟悉业务方面有所突破。　（一）派驻纪检监察机构具有“派”的权威。　监督作为一种权力，其基本的要素是要解决监督　权主体与对象，即监督者与被监督者之间的受制　约和受控制的形式、方式与力度，其中心问题是　要保证监督主体的权力大于被监督对象的权　力　。　高校纪检监察机构受到体制制约，受制于所　在党委和行政机构，因此，缺乏足够的独立性和　权威性，而派驻纪检监察机构则不同，因其为上　级纪委所指派，是上级纪检监察机关的重要组成　部分，并能够代表上级纪委对所驻高校实施纪检　与监察，所以具有先天的权威性。同时，派驻纪　６　其难以发挥像派驻纪检监察机构所具有的“驻”的　优势。　向高校派驻纪检监察机构，能够极大地发挥　其“驻”的优势。根据２００６年《关于中共中央纪委　派驻纪检组履行监督职责的意见》的规定，派驻机　构或派驻人员具有如下职责或权力：派驻纪检组　组长能够参加所驻单位党组会议和相关的行政领　导会议；派驻纪检组能够监督驻在单位的干部选　拔等工作；能够知悉所驻单位党组成员及其亲属　的相关情形；能够形成对于所驻单位的工作情况　的监督；能够参加党组成员述职述廉会议；了解和　监督党组民主生活会；办理相关信访举报；召开座　谈会等。　除了上述“驻”的监督内容相对于高校巡视组　具有极大优势，派驻纪检监察机构在时间上也有　着自己的优势，派驻机构能够长期地驻在所驻高　校。一方面可以长时间地探查、调查了解所驻高　校的反腐廉政情况；另一方面，可以延长问题暴露　的时间，将高校贪腐问题在萌芽之时即尽早地发　现、上报和解决。　四、我国高校纪检监察派驻机构的构建模式　我国纪检监察派驻机构制度目前尚存在于党　政机关和国有企业中，对于高校而言，尚未有该制　度的存在。笔者认为，我国高校纪检监察派驻机　构的模式可以包括以下两种。　（一）高校纪检监察派驻机构“派驻统管”模　式。我国纪检监察派驻机构的管理体制有一个不　断发展和演进的历史过程：从中国共产党成立之　初到２１世纪，我国纪检监察派驻管理体制变化过　程主要可以归结为由“双重领导”变为“双重领导，　一个为主”，再演变为“派驻统管”。而现今的纪检　监察派驻机构的“派驻统管”则是我党加强党内监　督和反腐倡廉的一项重大举措。　建立高校纪检监察派驻制度应采取“派驻统　管”模式，派驻至高校的纪检监察机构由上级纪检　监察机关进行统一的管理。如此便可实现对高校　的／Ａ严治党、治政，强化监督特别是对于党政一把　，手的监督，并且可以使派驻的纪检干部在履行监　督的人员对象、学校的监督任务、纪检监督任务的　督职责时尽可能地少受或者不受驻在高校的限　制。由于其本身是受到上级纪检监察机关的指　派，代表上级纪检监察机关对所驻高校进行监督，　故其应当成为高校的监督员、裁判员和指导员。　目前，中纪委和监察部通过一系列具体的举　措来保障“派驻统管”的正常实施：派驻纪检组组　长由中纪委会商中组部提名考察，同￣，－ｊ－任免亦通　过中纪委，相应的考核情况也是经由中纪委会商　轻重等均有较大的差异，所以在选择构建高校纪　检监察机构的派驻模式时，应当对不同的高校加　以区．４ｊ－＇－。具体而言，对于系统规模较大、具有较多　的附属单位和部门、纪检监察部门需要监督的对　象较多、纪检任务较重的高校而言，应当建立起单　独派驻的纪检监察机构；而对于系统规模小、纪检　监察部门所需监督的对象少、地理位置较为接近　的高校而言，则应当考虑建立综合派驻的纪检监　察模式。　相比之下，在上述两种模式中，单独派驻的纪　中组部或向中组部备案；派驻机构其他干部录用　和考察任免、奖励和交流等，亦由中纪委负责；省　级及以下的纪检监察机关也采取前述方式。但必　检监察模式与综合派驻的纪检监察模式存在差　须注意的是，目前绝大部分的纪检监察派驻机构　的２１２资关系、党（团）组织关系、福利及社保等关系　依然由其所驻部门具体管理，这便不可避免地使　派驻机构受到所驻单位的影响。因此，高校派驻　纪检监察机构“派驻统管”模式应当更加彻底，以　摒弃上述缺陷与不足。具体而言，既不应当仅局　限于将其领导和隶属关系归至上级纪委之下，也　应当将其工资关系和其他福利关系等归至上级纪　委而非所驻单位（而相关的后勤保障、职务和职称　的评定、党团和退休等关系，因其特殊性，可仍由　驻在高校负责）。　事实上，这一做法也已有实践，在２００３年，江　苏省南通市通州区便尝试对派驻纪检监察机构实　施统管，三年后推广至全市。该改革具有一定的　彻底性，派驻纪检监察机构的工资福利等关系归　至上级纪委，而派驻干部除了工作方面的后勤保　障、相关职称职务的评定和党团组织关系与退休　关系尚由派驻部门负责之外，将不在派驻部ｆ－ｊ享　受其他任何福利　。　（二）高校纪检监察机构单独派驻与综合派驻　相结合的模式。２０１６年６月１５日，随着佛山市纪　委派驻市委组织部纪检组的入驻，佛山市纪委派　驻机构全覆盖人员已全部到位。此次佛山市纪委　派驻机构“全覆盖”，采用单独派驻与综合派驻相　结合。其中，对系统规模大、直属单位多、监督对　象多、监督任务重的部门单独派驻纪检组；对业务　相近、相关或系统规模小、监督对象少的部门综合　派驻纪检组。佛山市纪委派驻模式反映我国当前　纪检监察机构派驻的两种模式：单独派驻模式和　综合派驻模式，或者称为点派驻和片派驻。　高校纪检监察机构派驻模式可以借鉴上述两　种派驻模式，形成单独派驻高校纪检监察模式和　综合派驻高校纪检监察模式。至于如此构建派驻　模式的原因亦与上述佛山地区的派驻具有相同　性。教育部２０１６年最新发布的《中国高等教育质　量报告》显示，全国各类高校已达２８５２所。基数　如此庞大的高校规模，其学校的系统规模、需受监　异，具体体现在工资福利制度、信息获取方式和后　勤保障制度等方面。其中最为重要的差异是工资　福利方面：在第一种模式中，派驻纪检监察机构干　部的３２资关系、党组关系等均受到所驻单位的管　理，相关的工资性收入、住房、医疗等方面均需仰　仗所驻单位。而第二种模式则相反，相关的工资　福利均由派出的上级纪委负责。由此可见，现有　的单独派驻的纪检监察模式贯彻“派驻统管”制度　并不彻底。因此，在构建高校的派驻纪检监察制　度时，必须考虑对“派驻统管”充分落实，即应当将　单独派驻的纪检监督机构的工资福利等也纳入上　级派出纪检监察机关，以防止出现派驻机构人员　与驻在高校之间形成“利益共同体”的关系，从而　大大折损派驻机构纪检监察的功能和作用。　本文对我国高校当前的纪检监察工作所存在　的问题进行分析和探究，为了解决这一问题，本文　结合我国纪检监察制度的实践情况，提出建立高　校纪检监察派驻机构，并论证其可行性，最后提出　建立该种制度的模式构想。但是，由于我国尚未　有在高校建立纪检监察派驻机构的实践先例，因　此，这一制度的实际效果仍有待通过将来可能出　现的实践情形来观察。　参考文献：　［１］夏剑平．加强纪委对同级党委的监督［Ｊ］．理论　前沿，２００９（２３）．　［２］刘学群．综合性大学纪检监察干部队伍建设的现　状、问题与对策［Ｊ］．教育与职业，２０１１（１５）．　［３］曾起郁．高校巡视制度建设的进展“问题与构　想”［Ｊ］．福建农林大学学报：哲学社会科学版，２０１１（３）．　［４］［６］过勇．中国纪检监察派驻制度研究［Ｊ］．国　家行政学院学报，２０１４（２）．　［５］徐喜林．论纪检监察派驻机构统管体制机制的建　立与创新［Ｊ］．中州学刊，２００７（６）．　【刘金芝：江苏理工学院讲师，研究方向：高校　思想教育】　７