加强地税基层部门“两权”监督的实践与探索

作者：余尚军 彭赣兴 袁荷平 张明才 来源：《城市建设理论研究》2012年第29期

摘要：地税基层部门“两权”（指税收执法权和行政管理权，简称“两权”）的行使几乎涵盖了基层工作的全部内容和过程。因此，对地税基层部门开展反腐倡廉建设工作的重点和核心就是对税收执法权和行政管理权“两权”运行的全过程进行有效的监督和制约。对县局以下的地税分局（所）、办税服务厅、稽查局以及有管理权和审批权的相关股（室）等基层部门加强监督，是我们开展“两权”监督的重点，也是本文论述的主要监督对象。 关键词：基层部门；“两权”监督

Abstract: the land tax grassroots department \"two rights\" (tax refers to perform and

administrative power, hereinafter referred to as \"two rights\") from the exercise of covers almost all of the grass-roots work content and process. Therefore, the department of land tax on anti-corruption construction work and focus of core is to perform and tax administrative power \"two rights\" run the whole process of the effective supervision and restraint. The following land tax bureau to county office (have), tax services agency, JiZhaJu and and administration and the new rights related stocks (room) the department such as strengthening supervision, is we carry out the \"two rights\" of supervision of the key, is also the paper discusses main supervision and object. Key words: the department. \"Two rights\" supervision

中图分类号：D267文献标识码： A 文章编号： 一、地税基层部门“两权”监督的主要内容 督。

二、当前地税部门基层“两权”监督的现状分析

当前“两权”监督管理机制在地税工作中发挥了监督保障作用，但“两权”腐败问题仍有发生，究其原因，主要有以下几个因素。

一是对税收执法权的监督，着重对征收、管理、稽查、税收减免以及处罚等环节监

督；二是对基层部门行政管理权的监督，重点是对人员岗位管理的监督和对财、物管理的监

一是两权监督观念淡泊。个别单位和个人对于加强“两权”监督的问题不重视，接受监督不情愿。主要原因是：一是少数领导干部对基层单位出现的执法随意性、不规范性等种种执法隐患和苗头性问题听之任之；二是少数干部自身业务素质不高，责任心与法律意识不强，关系执法的观念仍根深蒂固等导致执法不严、为税不廉；三是有的干部消极片面地理解对“两权”的监督，未能真正从内心深处认识到这是组织上对自己的关怀和爱护。

二是内部监督苍白无力。目前，地税部门内部监督作用没有有效发挥，上、下级之间的监督及专门机构的监督，其具体的操作办法和手段还较乏力，出现上级对下级疏于监督、下级对上级不敢监督、干部之间不愿监督等问题。比如，在实际执法检查和执法监察活动中，无论是省、市、县哪级组織开展的税收执法检查和执法监察，检查人员碍于被查单位的面子，考虑到对被查单位年终绩效考核扣分等不利因素，往往是避重就轻，蜻蜓点水，轻描淡写地提出一些无关痛痒、无足轻重的问题，形成检查报告，形成通报了事。对于通报上反映的一些问题，被查单位也通常是只停留在写一个整改报告回复上级，问题的整改和销除只停留在纸上，对执法责任涉及到的单位和个人，被查单位采取的态度是“对事不对人”，致使责任也就难以追究到具体的单位和个人。

三是外部监督形同虚设。不少单位为加强外部监督，借助外力，聘请特邀监察员、召

开座谈会、上门走访征求意见、建议，设立举报箱、公布投诉电话、开设网上“评廉系统”等形式，可谓是形式多样、新颖别致。可现实是特邀监察员深入企业、深入到纳税人中间去了解税务干部执法情况还不够；开展纳税人座谈会、向社会发放政风行风测评表等活动往往成了“认认真真走过场、搞形式”；普遍存在着各部门对特邀监察员、纳税人发现或反映的问题捂盖子、遮掩摆平的通病，所有聘请的监察员都是“友好单位”的法人代表或是关系较“铁”朋友，请他们来也只是说说地税部门的好话，多是对地税的溢美之词，很难听到真实的想法，这样也就助长了干部执法不严、为税不廉等歪风邪气。

四是责任追究举“鞭”难下。制度难落实、责任难追究往往导致监督效果虚化。目前，在税收执法权方面虽然层层建立了岗责体系，但是对岗位的具体执法责任，在量化、细化程度上仍显不够，尤其是对执法责任大小的量化标准不够明确，对第一责任、直接责任、连带责任等的界定标准比较模糊。在行政管理权方面，除非重大失职渎职行为，被追究刑事责任外，一般性的失职渎职很难有效追究责任。纵然，各单位都制定了洋洋数万字的“执法过错责任追究办法”，但在实际工作中，对于那些不按规定开具发票、引税、卖税、盗领发票、收“人情税”、“关系税”、积压税款、税款私存、擅自减免税等问题也只是给予一个诫免谈话或是通报批评，再就是罚过十元或几十元了事，这样的风险成本，对那些责任意识、法律意识不强的干部来说触动不大，何况怏怏中华，礼仪之邦，“人情”胜天，遇到个别干部违纪违法，往往是“爱”之深切，举“鞭”难下。

五是纪检监察队伍力量薄弱。从当前地税监察队伍现状上看，监察部门力量单薄，每个县市、区的纪检监察部门基本上为2-3人；年龄结构上不合理，除了监察室主任较年轻外，配

备的监察干部多是即将退休的干部；队伍的业务素质不高，没有经过业务的系统培训，对于纪检监察、信访办案等业务知识严重不足；工作任务繁杂，涉及面广，既要抓党风廉政建设的责任落实，队伍的工作作风建设，又要抓主题年活动；既要应对市局布置的工作，又要应付县效能办、县纠风办、县双优办、县纪工委等部门的资料报送、工作会议等，让人感觉到分身无术；“好人”思想普遍存在。由于地税纪检监察干部在政治待遇等方面缺少应有的保障机制，岗位也会不断变化的，他们对于身边出现的违纪、违规现象也不愿意监督或是不敢监督，不如睁只眼闭只眼，得过且过，多一事不如少一事，少一事不如相安无事。 三、加强基层部门“两权”监督的几点建议

（一）抓好宣传教育，不断提高对“两权”监督重要性的认识。

提高干部对“两权”监督的正确认识。教育大家牢固树立正确的权力观，严守高压线，算清四笔帐（政治账、经济账、家庭账、自由账），谨慎用权。每个地税干部要懂得自己既是税法的执行者，又是被监督监控的受制约者，真正认识和体验到“两权”监督是对自己最有效的保护和关爱。

提升自觉接受“两权”监督的潜意识。通过正面典型的模范、表率作用，增强地税干部的廉洁意识，使教育工作取得实际成果。通过以案为鉴，剖析反面典型，主动查找监督薄弱点，增强风险防范意识。积极开展典型违纪案件剖析，以案说法析理，从思想教育、日常管理、制度约束和机制保障四个方面查找自己工作中的薄弱点，自觉接受纪检监察部门和社会的监督，不断改进工作措施，避免违纪违规事件发生。

（二）加强制度建设，不断发挥制度在“两权”监督中的作用。

细化制度，强化科学监督。要深入到税收执法的全过程，重点围绕征收、管理、稽查、处罚等方面，从税源管理、减免税报批、税费款项入库、纳税定额核定、停歇业户管理等环节入手，监督检查基层内部管理制度是否规范、条规是否明晰。针对目前地税工作的薄弱环节和重点领域，如对税收管理的票款结、报、存环节，负责税收优惠、停业、复业、资产损失和税前弥补扣除报批的重要部门，掌管发票和税费票款的重要岗位，监督是否健全了一系列配套的内部管理办法和规章制度，是否了理顺工作程序、细化责任追究的内容和标准，促使税收执法行为科学化、规范化。

亮化制度，强化决策监督。在人事管理、财务管理等方面，针对干部职务任免、基建工程、大宗物品采购等行政管理权重要环节，重点制定各种单项行政管理制度，公开亮化，形成以制度管人、管事的透明体制，侧重监督这些制度在行政决策过程中是否形成了制约作用。

监督财务管理、干部管理等制度的落实是否公开透明，重点监督是否严格执行“负责人”不直接分管财务的规定，是否实行“阳光财务”，定期将有关资金的使用情况向全体干部公开，是否落实了科学的干部竞聘上岗和定期轮岗制度，是否建立个人廉政档案并严格落实责任追究等情况。充分发挥机关内设纪检组对基层领导班子重要决策过程的监督作用，监督决策过程是否符合相关管理制度的规定，形成对基层工作的监督制约机制，以保证行政管理权的规范运作。 通过细化、亮化各项税收执法制度和行政管理制度，充分发挥制度的约束力，将无形的制度化为干部头上有形的“紧箍咒”。以制度来化解“风险”，避免“风险”，使地税干部在税收执法管理活动中力求“保险”。

（三）强化内、外监督，不断拓宽监督内容和创新监督措施。

积极抓好内部监督，加大监督力度。积极开展税收执法检查与执法监察工作，设立局长督查室加强工作督查，组织开展风险岗位廉能管理自查自纠、开展基层分局专项整治活动自查自纠、发票专项检查以及对经费等进行专项内部审计等活动；认真落实《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》和《关于领导干部报告个人有关事项的规定》；积极开展领导干部民主生活会、述职述廉、廉政谈话等活动；加大明查暗访力度。不定时间、不定路线、不定对象，深入各基层分局、机关各股室进行明查暗访，重点督查工作纪律、工作作风，查迟到、早退、脱岗、游戏、环境卫生等问题，深入走访部分纳税人，了解地税干部税收执法和服务水平等方面的情况。监督过程中要本着对单位和干部的高度负责的原则，对干部执法过程和行政管理中存在的问题要敢于面对，敢于亮丑，不回避、不遮掩、不避重就轻。对发现的问题及时通报，限期整改，做到防微杜渐。

虚心接受外部监督，创新监督措施。坚持阳光用权，强化社会监督。通过服务大厅、政务公开栏、电子触摸屏、新闻媒体，创新多种形式对税收政策、纳税定额、服务承诺、办税流程等内容进行全方位公开，监督办税公开制度落实情况。看是否及时更新设置税务公开栏，最大限度地向纳税人公开内容，包括职责范围、执法内容、执法标准、执法程序、行为时限以及违法责任惩戒方法等，保证纳税人的知情权和监督权。依托监察网络，汲取外部信息。通过地税廉能管理网络监督系统，方便纳税人在网上对税务干部执法行为进行监督和评议评价，公布监督举报电话和设立举报信箱，增加举报案件来源渠道；定期召开座谈会，广泛征求社会各界及广大纳税人的意见及建议，开展“三评议两评选”、邀请第三方监督、开展环境监测满意率测评等活动，积极参与县委、县政府开展的“双百双评”活动，接受当地政府监督等，进一步形成对“两权”的内、外监督整体合力。

（四）强化责任追究，不断彰显“两权”监督成效。

事实上，对于“两权”监督能否真正落到实处，取决于能否真正对违法违纪者进行严格的责任追究，是“两权”监督工作能否取得成效的关键。因此，要搞好以下三个“狠抓”工作。 要狠抓过错追究制度完善。完善过错责任追究制度，细化责任依据。在明确权力界定和岗位职责划分的基础上，制定完善的过错责任追究制度，不断完善公开承诺制、首问责任制、廉洁办税违诺责任追究实施办法、税收执法过错责任追究实施办法和廉政保证金制度等，强化了对干部执法责任与廉洁自律方面的考核责任追究依据。加强工作督查，健全督查问责机制。通过丰富效能督察方式和手段，充分运用日常督查、明察暗访、受理效能投诉、发展环境监测等手段，加强工作督查。完善处理举报投诉案件制度，加强对举报投诉案件的处理力度。通过推行“一案双查”（外查纳税人偷税行为，内查地税人员失职渎职行为）和“一案两报告”（案件调查报告和案件分析报告）制度，充分发挥查办案件的治本功能。重视执法考核结果，完善绩效考评体系。把执法考核内容列入年度绩效管理考核，强化建章立制，确保责任落实。 要狠抓过错追究责任落实。过错责任追究是执法监督的必然结果。根据执法考核结果，严格落实执法责任，做到发现一起、处理一起、责任落实一起。还把执法考核结果和过错追究情况作为重要内容列入个人尤其是各级领导干部的年度绩效考核；涉嫌违法犯罪的，及时移交司法机关处理。

对于工作检查中发现的问题，根据问题严重程度处理。分别采取谈话告诫、通报批评、取消考核评先资格、调整岗位、降职使用、辞职辞退、党纪政纪法律处理等形式，严肃追究责任。对涉及部门和单位的问题，追究主要领导和分管领导责任；涉及个人的问题，除追究本人责任外，对督促整改不力、导致整改不到位的单位主要领导和分管领导一并追究责任。近几年我局为减少干部的执法风险，坚持每季开展一次税收执法检查和税收执法监察，有针对性对干部在税收执法活动中多发、易发“风险事故”的重点环节进行监察，如发票的领购、异地发票的开具、税负的核定、未达起征点的认定等，同时对违规人员的加大了惩处力度，取得了良好的监督效果。先后有11人（次）受到执法过错责任追究，其中1人被调离原工作岗位，同时追究责了相关领导的经济责任，对加强干部的执纪、执法起到了敲山震虎的作用，也较好的保护了干部，让干部更加清晰地认识到执法的风险和更加有效地防范执法风险。

要狠抓职务犯罪打击力度。主动加强与检察机关协调和配合，加大对职务犯罪的打击力度。邀请检察院的专家为地税干部讲解预防职务犯罪的相关法律知识，增强地税干部对各种职务犯罪的性质和要件的发解；充分利用近几年来税务部门出现的職务犯罪案例，制作成大型的警示教育宣传栏，教育和引导地税干部要树立正确的权利观，决不能利用手中的权力化为谋取不法之财的工具。对涉嫌职务犯罪的案件，采取严肃认真的态度，该移交的移交，绝不能姑息袒护，以遗祸患。

（五）切实抓好队伍建设，真正提高纪检部门力量

认真抓好纪检监察干部队伍建设，备齐备强队伍力量。一是领导要高度重视纪检监察队伍力量上的配备，不能会上重视，会下忘记，会上关爱，会后不再。要选调年轻、素质高、业务强的干部充实监察队伍，不能把纪检部门看成是养老休闲的部门；二是加强对纪检监察干部的业务技能培训，强化理论知识的学习，坚持用中国特色社会主义理论武装头脑、指导实践、推动工作，熟悉税收政策法规和业务规程，掌握纪检监察业务知识和基本技能，着力提高履行职责的能力；吃透上情、了解下情、沟通左右、协调内外，着力提高组织协调能力。三是深入开展“三比活动”，比境界、比奉献、比自律，着力提高拒腐防变的能力；积极参与县纪委组织开展的监察系统“十要十戒”思想作风主题教育活动，结合自身工作实际，深入开展“十查十纠”，进一步提高了地税纪检监察干部的政治素质和业务素质；四是要为纪检监察干部提供政治保障。在干部选拔任用上、在非领导职务的配比上、在工作岗位的调整上应给予纪检干部相应的组织保障；五是纪检干部自身要不断加强党性锻炼和党性修养，强化自我约束，带头遵纪守法、廉洁自律，切实做到对党和事业无限忠诚，对腐败分子和消极腐败现象坚决斗争，对广大干部和群众关心爱护，对自己和亲属严格要求，努力树立纪检监察干部可亲、可信、可敬的形象。