基本公共服务质量评价研究

基本公共服务质量评价研究

作者：谢星全

来源：《宏观质量研究》2018年第01期

摘 要：文章采用全国大规模抽样调查数据，从县级和个体两个层面建构模型，以基本医疗卫生服务为例，定量研究基本公共服务质量如何受微观的个体选择与宏观的县域绩效和价值规范的影响。结果表明：在微观层面，选择参加医保的居民获得的基本医疗卫生服务满意度比未参保居民更高，但满意度差距受宏观绩效与价值规范的外在调节。具体表现在：一是县级层面的基本公共服务绩效总体水平能从宏观层面缩小参保居民与未参保居民之间的满意度差距，但在微观层次的政策作用相反。二是蕴含 “公共性”价值规范的基本公共服务宏观质量，能从宏观和微观两个层面共同减少参保居民与未参保居民之间的满意度差异。数据揭示：如果把县域基本公共服务整体绩效作为质量评价的构成要素，就必须将“公共性”的价值追求作为质量测评的补充。

关键词：基本公共服务质量；基本公共服务绩效；价值；多层线性回归 一、引言

党的十八大以来，随着中央对基本公共服务的价值、范围、标准、供给机制及制度体系的重新认识和政策规定的出台，极大地推动了我国基本公共服务从“规模效率”向“质量”目标转变。如何推进我国基本公共服务从粗放型管理向精准化治理成为理论和实务部门思考的重要问题之一。一般认为，基本公共服务质量主要是指基本公共服务目标的实现程度，关注的是基本公共服务的产出层面，主要分为生产过程的绩效、分配过程的均等化程度与用户端的居民满意度评价。虽然新公共管理对绩效主义的推崇，在一定程度上助推了基本公共服务质量评价聚焦产出层面的定量研究。但新公共服务学派从“新人本主义”和“民主公民权”理论出发，规定基本公共服务的根本目标是实现公共利益和民主治理。他们把公民与政府的平等对话与协商作为实现社区共同利益的重要途径。据此承载公众意愿和需求表达的公众满意度而不是基本公共服务产出更适合作为基本公共服务质量目标的代理变量。这样对基本公共服务质量的评价则转向对满足人的公共需求、增进基本公共服务满意度和获得感的评价。满意度作为基本公共服务质量的构成要素，深受个体因素和宏观情境的影响。个人因素主要是反映人口特征与微观的理性选择对基本公共服务需求的影响。前者包括性别、年龄、受教育水平等，后者包括个体的政策参与等。宏观因素主要指基本公共服务的价值文化、组织结构、法律制度、供给机制等对基本公共服务满意度的影响。总结而言，微观个体的理性选择因素、宏观的绩效与价值因素分别是制约基本公共服务质量目标的内在约束与外部条件。以基本医疗保险为例，个体是否参与医保不仅取决于如职业类型、个人收入、年龄、政治面貌等微观层次的人口特征，还受到有关基本医疗保险的法律制度和国家政策规定的硬性约束。学界通常从微观层面解释基本公共服务生产目标的实现程度，即在结果环节评价基本公共服务质量，落脚点集中在“效益”与“均衡性”，对应

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的评估主题分别是“绩效”与“均等化”。总之，目前学界尚缺少采用全国大规模抽样调查数据，定量研究基本公共服务质量目标—居民基本公共服务满意度在微观和宏观两个层面的变化规律和基本公共服务质量的实现机制为何。

本文采用全国大规模抽样调查数据，以基本医疗卫生服务为例，采用多层线性回归方法。实证分析县级基本医疗卫生服务整体绩效与价值追求，如何调节微观层次参保居民与未参保居民之间的满意度差距。进而综合归纳影响居民基本公共服务满意度的调节机制，以期为持续改进基本公共服务质量、提升居民基本公共服务满意度和增进公众获得感提供有益参考。 二、基本公共服务质量：概念、要素与评估途径 （一）基本公共服务质量的概念界定

基本公共服务作为政府一项基本职能，其质量界定应遵循一定的标准。有学者提出用功能、价值、过程和关系四个标准界定公共服务质量（陈朝兵，2017）。功能标准是指政府提供满足全体居民基本生存和发展需求，保障全体居民的底线公平，它实际上规定了基本公共服务质量的要素、范围标准与职责，包括基本公共教育、基本劳动就业、基本社会保险、基本医疗卫生、基本社会服务、基本住房保障、基本公共文化体育、残疾人基本公共服务，旨在实现满足全体国民“学有所教”、“老有所获”、“病有所医”、“住有所居”、“文体有获”、“残有所助”等需求功能。价值标准是指提供的基本公共服务如何协调“效率”与“平等”，主要反映公共服务供给模式的定位是“公共性”还是“市场化”。“公共性”规定基本公共服务的价值起点与归宿是促进公共利益，“效率”则要求基本公共服务需以最少的成本实现基本公共服务产出最大化，暗含绩效是质量评价的基础。过程标准是指基本公共服务是公共权力运用公共资源的行为活动，贯穿提供、分配、获得等全过程，而过程标准的“提供充足”、“分配均衡”和“获得方便”规定了基本公共服务质量目标的实现途径。关系标准是指基本公共服务的提供者与享用者是政府与公众的政治民主关系，而不是生产者与消费者或顾客的市场交换关系，说明基本公共服务本质上是政府民主责任与公众权利之间的一种公共关系，是公共部门运用公共资源促进公共利益的一种公共活动。关系标准规定政府提供基本公共服务的民主责任和享有大致均等的基本公共服务是每一位公民的基本权利。由此，适用质量的标准界定，规定了基本公共服务质量的主体与客体、要素与价值、过程与途径，有助于厘清基本公共服务质量的概念逻辑。据此，本文将基本公共服务质量重新界定为：为增进公共性价值，政府提供旨在满足公众基本生存和发展需求，保障基本公共服务提供充足、分配均衡、获得方便、享用普惠，不断提高居民满意度的动态过程或行为活动。因此，基本公共服务质量应该是个动词，而不是名词。 （二）基本公共服务质量的构成要素 1.绩效是公共服务质量的基础

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基本公共服务绩效评价最常使用的是投入指标、产出指标和效率指标。这些学者通常用政府公共服务财政支出指标（公共服务财政支出占一般公共预算支出、公共服务财政支出占GDP比重等）测度投入 ，用基本公共服务设施、服务人数、人力素质等指标测度产出（如每千人医疗卫生床位数、接受就业指导人数、15岁以上文盲人口占总人口比重等），用投入-产出系统的观察指标（如病床使用率、义务教育巩固率、有效新增荒漠化治理面积等）测度效率，实际上反映了基本公共服务的客观绩效，即有形产出的水平如何，而不能反映基本公共服务的“无形收益”。例如高质量的义务教育对人性（或理性能力）的培养和美德教育，可以净化社会风气，塑造了文明的公共秩序，客观上降低社会治理的成本。秩序、文明等纯公共产品的整体收益和长远报酬无法用统计数据进行全面、准确的描述和评价。最后，统计指标也无法反应绩效是否满足了公众的需求，全国大规模抽样调查显示，基本公共服务绩效较高省（区、市）的基本公共服务满意度并不高。因此，让公众评价基本公共服务在提供充足、分配均衡、获得方便、享用普惠等过程的资源配置状况，成为弥补客观绩效缺陷的重要手段。在新公共服务语境下，公共服务绩效主要是指公民对客观绩效的主观评价，来源于公民对公共服务产出或结果如公共服务设施、资源、服务的使用和参与过程的消费体验或亲身观察的直接经验。例如对本社区每千人医院床位数的消费体验、城乡居民基本医疗保险受益情况等。公民对基本公共服务数量充足、分配均衡、获得方便、享用普惠等过程的亲身体验或直接评价是有效检验质量的关键。本文“绩效”的维度划分为三个方面：

（1）提供充足。本文中的基本公共服务“提供充足”是指基本公共服务提供主体的基本行政单元——县级（县、区、不设区的市、自治县、自治旗）单元供给的基本公共服务数量是否充足，意指供需匹配和规模效率。从供需关系视角剖析充足性内涵，个体对基本公共服务充足性的评价来源于自身使用公共服务资源而形成的消费体验或观察他人消费而形成的第一手资料。公众科学评价公共服务资源提供环节的充足性，主要从三个方面考量：一是供给是否少于需求；二是供给是否高于需求；三是供给是否匹配需求。基本公共服务“充足性”是提供环节的主要特性，承载基本公共服务“量”的需求，不仅是实现公共服务规模效率的关键，也是“量”向“质”转变的重要条件。

（2）分配均衡。这里的基本公共服务“分配均衡”是指县级（县、区、不设区的市、自治县、自治旗）单元基本公共服务分配过程和结果总体是否均衡。基本公共服务均衡性强调公共产品的分配的权利公平和资源公平，一方面要求政府最大限度地提供给贫困居民、底层群众和弱势群体等群体的净福利，另一方面政府通过基本公共服务均等化来最大限度减少“非选择”等先天或偶然因素对个人福利的不利影响。因此，均衡性是调控收入差距，减少贫富悬殊，抑制发展失衡，增进公共利益的关键一环，是政府履行基本公共服务主体职责和承担“兜底”责任的道德基石。例如，学界通常用“医疗卫生机构数/每千人”衡量基本医疗卫生资源分配的相对均衡程度，用“公共医疗机构政府财政补助占公共医疗机构总支出的比重”测度一国政府对基本医疗卫生的公共财政责任。这些指标不仅具有可获得性和科学性，而且与公众生产生活学习过程紧密相关，能亲身感受或直接观察，指标评价的效度较高。

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（3）获得便利。基本公共服务的“获得便利”是指县级（县、区、不设区的市、自治县、自治旗）单元供给的基本公共服务资源的便利程度或消费过程的容易程度。公共服务的便利性也是一个复合概念，它以使用的便捷性为核心内容。公众对公共服务资源便利性的评价，来源于自身的消费体验或观察的直接经验。因此他们科学评价公共服务便利性，主要从以下几方面：一是测度公共服务供给与消费的空间距离；二是计算单位公共服务生产成本与居民支付能力的差距；三是衡量公共服务本身使用过程的难易程度。便利性是可及性的重要内容，是增强居民获得感的关键指标。

2.价值规范是公共服务质量的必要补充

新公共服务学派认为，政府提供基本公共服务的重要基石是公共利益。公共利益是根据所有公民的利益和我们社会所公认的价值概念对某一情景的最佳回应（Stivers，1990）。这种最佳情景被认为是，提供者应该将社会福利在全体公民中公平分配，虽然不表示所有人都有权享有相同的利益，但却说明每一个公民都应该受到政府的平等地对待（Redfold，1954）。此时公共利益是决策道德和伦理标准，是一个县级层面的基本公共服务供给的价值规范。以县级单元的共同利益为导向的基本公共服务体系是承载本地全体公民共同需求与公共性价值的制度载体。进而，基本公共服务宏观质量的最重要特征在于其价值取向是公共性而不是市场化，对公共价值的追寻是新公共服务致力于实现政府民主责任和公共利益目标的根本途径。说明公共性价值不依赖公共服务产生过程，但决定了服务结果如何产生（Cassinelli，1962）。进而，基本公共服务不是满足居住分散、偏好多元和具有不同支付能力的顾客偏好，而是在基于公民的共同需求及公共利益之上，区别于理性选择层次的基于私人利益之上的顾客需要（Vigoda，2001）。客观要求政府在基本公共服务供给中履行民主责任，坚守“公共性”的道德底线，确保“公共利益”在基本公共服务供给中的支配地位，避免利润、效率和顾客满意等市场选择机制的支配。从新公共管理与新公共服务的哲学立场寻找差异，需要基本公共服务的提供者在“效用”和“平等”之间保持平衡（Stone，1997）。在实践层面，县级政府供给基本公共服务的价值规范倾向于“市场化”还是“公共性”，成为判断其基本公共服务价值取向的有效标尺。 3.基本公共服满意度是评价质量目标的观察变量

基本公共服务满意度指社会公众对政府供给基本公共服务体系的主观感知与认同度，是评估基本公共服务最终目标实现程度的关键变量。既能从需求侧表达公众对基本公共服务的诉求与偏好，也能从供给侧引导政府改善基本公共服务供给机制，提升基本公共服务质量。满意度是衔接居民心理预期与体验服务绩效差距的“桥梁”，是避免质量测评落入“高绩效-低满意度”陷阱的有效路径。因此满意度既是反映基本公共服务能否满足公众需求的度量表，更是引导基本公共服务供给由政府“为民做主”走向“由民自主”的价值指南，是增强居民获得感、安全感、公平感、幸福感的关键，是基本公共服务质量目标的有效观察变量。 （三）基本公共服务质量的评估策略

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1.绩效与价值相结合

新公共管理对市场机制改进公共服务供给效率的价值推崇，决定了如何以最少的投入促进基本公共服务的最大产出成为质量评价的首要议题，奠定了绩效是质量评价的基础要素。然而，基本公共服务质量的宏观内涵表明，联系公共利益最近的概念是县级单元的共同利益，而不是顾客的个体利益（Raudenbush和Bruk，2002）。说明“公共性”是基本公共服务的应然价值取向，是质量内涵的必要补充。因此，倡导绩效与价值相结合是全面评价基本公共服务质量的规范要求，是避免传统质量评估陷入单一化、碎片化和模糊化“泥沼”的有效途径。 2.宏观与微观相结合

基本公共服务满意度是指作为理性个体比较主观预期与体验服务绩效差距的消费心理，是测度个体需求被满足程度的指标。因此，体现分散的个人需要及私人利益的实现程度的居民基本医疗卫生服务满意度是反映个体基本公共服务需求被满足程度的有效指标。但是，个体需要需求的被满足程度并不能代表一个县域全体居民的基本公共服务满意度都越高。现实中，城乡分割的二元体制和复杂的社会经济结构，导致基本公共服务并不能有效覆盖县域一部分贫困居民、底层群众和弱势群体。基本公共服务在区域、城乡和人群之间出现非均等化。县级政府作为主要的供给主体，必须站在促进公共利益和维护社会公平正义的道德高度，保证基本公共服务提供充足、分配均衡、获得方便和享用普惠，才能从根本上提高全体居民的基本公共服务满意度和获得感。进而，综合反映一个县级全体居民的公共需求和共同利益的整体绩效和宏观质量，即县级政府提供的基本公共服务整体绩效水平和价值追求，构成了制约个体基本生存和发展需求、制定供给标准及受益水平的外在约束。充分说明贯通基本公共服务提供-生产-分配-获得-享用等整个环节的基本公共服务宏观质量能够控制和影响基本公共服务最终目标的实现程度，即保障每位居民大致均等地享用基本公共服务的预定目标。进而，倡导宏观与微观相结合基本公共服务质量多层次评价方法是维护基本公共服务“底线公平”，促进其“增量福利”的有效路径。

三、假设、数据与统计 （一）理论假设

学界对基本公共服务满意度影响因素的研究，主要分为两类：个人和情境。情境因素包括社会环境特征、组织特征、供给模式、制度体系、价值规范等宏观变量。但是主流公共选择学派认为，个体因素而不是情境因素决定着基本公共服务需求、绩效和满意度评价（Perry和Wise，1990）。他们认为，微观的个人因素主要包括个体的人口特征和经济社会特征。前者主要指人的自然属性如性别、年龄，后者包括人的社会属性如受教育水平、政治面貌、民族归属、户籍类别等。换言之，个体理性选择策略而不是县级政府提供的基本公共服务整体绩效更能影响居民的基本医疗卫生满意度，这迎合了新公共管理宣称“企业型政府”的理论架构： 建立“顾客导向”的公共服务供给机制，最大限度地满足具有不同偏好与消费意愿的顾客需求，是提

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升公共服务质量的关键。现实中，不同人口与社会属性的公民对基本公共服务的种类、范围、标准、提供方式等存在不同诉求，进而影响其对公共服务绩效和满意度的评价。有必要将个体的主要人口特征与社会特征作为控制变量。而对于基本医疗卫生服务而言，居民是否参与医保的理性选择策略，直接决定了个体负担医保的费用比例、参保类型、受益范围和补助标准，因此对个体评价基本医疗卫生服务满意度有直接影响。因此将居民是否参与医保政策作为微观模型的解释变量，其他个体特征作为控制变量。提出理论假设：

H1：参加医疗保险的居民比未参加医疗保险的居民的满意度更高。

对“理性选择”机制持不同意见的学者认为，虽然个体自然与社会特征能影响基本公共服务需求的形式和内容，但是并不能决定公民预期需求的完全实现和满意度的提高（Boyne，1998）。基本公共服务契合个体的人口与社会属性，只能提高基本公共服务供给的专业性和精准性，而不能保证基本公共服务配置的“均衡性”。公众平等地享有而不是按支付能力消费公共产品，是基本公共服务供给不同于市场资源配置的主要区别。为防止市场供给基本公共服务时“重效率轻公平”的弊端，政府作为基本公共服务提供主体，保障辖区内的基本公共服务提供充足、分配均衡与获得方便是构筑全体居民基本生存和发展需求的道德“基石”。特别是部分生活在贫困地区、边疆地区、民族地区和偏远山区的居民，基本公共服务供给不仅十分滞后，而且在区域、城乡、行业和人群之间分配严重不均，构成制约公民满意度和获得感提升的重要“瓶颈”。而县级政府（区、自治县、自治旗和不设区的市）是承上启下、沟通条块的枢纽，横跨城乡，接近基层，公共服务职能完备。相比于乡（镇）和村（社区）公共组织，县级政府负有统揽全局和提供辖区内几乎所有基本公共服务的重大责任。现实中，中国公共服务事权的80%基本由地方政府提供，其中县级政府是主体。可以说，县级政府行政效能的高低、公共服务职能强弱、财政资源的多少、供给方式的新旧、县域的公众需求大小等直接影响辖区基本公共服务整体绩效，成为约束个体基本公共服务满意度和获得感提升的外部条件。进而提出研究假设：

H2：县级政府提供的基本医疗卫生宏观绩效对居民参与医疗保险获得的基本医疗卫生满意度有显著影响。换言之，县级层面的基本公共服务整体绩效能缩小微观层面医保政策拉大参保居民与未参保居民满意度的差距，即县级层面的基本医疗卫生资源提供越充足、分配越均衡、获得越方便，参保居民与未参保居民的基本医疗卫生服务满意度差距越小。即居民之间的基本医疗卫生满意度高低，不只受个体是否参与医疗保险这一微观层面等理性选择机制和个体因素的影响，而且受县级政府提供的基本医疗卫生宏观绩效的外在约束。

不同于新公共管理学派“绩效主义”、“顾客导向”等理性选择机制的价值取向，新公共服务学派更重视影响基本公共服务满意度的情景因素。他们认为，作为基本公共服务的主要“提供者”—政府，应该向“公共利益”而不是效率和顾客满意负责。“公共利益”不是个人利益简单相加的“计算器”，而是公民与政府就社区共同利益进行平等协商和对话的结果（Denherdt和Denhardt，2000）。“公共性”是公共利益的根本特征，蕴含民主、参与、共同利益等价值诉

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求。实现其价值的关键是政府应该直接提供基本公共服务而不仅是“掌舵”。因此，重视“公共性”价值规范的基本医疗卫生服务供给模式，能有效耦合全体居民的公共需求与共同利益，是推进基本公共服务均等化与提升基本公共服务满意度的重要途径。进而提出研究假设： H3：加入基本医疗卫生的价值判断后，更遵守基本医疗卫生服务“公共性”价值规范的县级政府，其提供的基本医疗卫生的宏观质量能缩小参保居民与未参保居民满意度之间的差距。 图1 基本公共服务质量分层模型 资料来源：作者自制。 （二）数据处理

本文全部数据来自中国综合社会调查（CGSS2013）公共服务板块。依据调查数据PPS抽样设计，清理数据并多重插补后，保留层2的126个县（包括县、区、不设区的市、自治县、旗）级样本，对应层1的个体样本8555份。数据变量描述如表1所示： 表1 分层模型变量描述 注：#表示变量的众数。 资料来源：作者自制。 （三）研究设计

综上可知，个体的基本医疗卫生服务满意度主要来源于三个方面：一是微观层次的个体人口特征，如性别、年龄、民族、户籍、教育水平、政治面貌、个体是否参与医疗保险等。二是宏观层次的县级政府提供的基本医疗卫生服务整体绩效，如县域基本医疗卫生服务提供的充足程度、分配的均衡程度、获得的方便程度。三是县级政府对基本医疗卫生服务供给的价值选择，即更倾向于“市场化”供给还是更遵守“公共性”的规范。因此，采取多层线性回归，定量研究居民基本公共服务满意度在组内（同一县域不同个体的满意度）和组间（不同县域个体的满意度）的变化特征。据此，被解释变量是个体对基本医疗卫生服务的满意度得分。构成的多层回归模型分别为：（1）在随机截距模型1中，第1层解释变量是个体是否参与医疗保险，控制变量是户籍、性别、年龄、民族类别、教育水平、政治面貌，第2层控制变量是县级基本医疗卫生服务整体绩效，如提供的充足程度，分配的均衡程度，获得的方便程度；（2）在随机固定效应模型1的基础上，增加县级基本医疗卫生服务整体绩效对参保居民的基本医疗卫生服务满意度的随机效应，构成模型2；（3）在随机固定效应模型3中，在模型2的基础上，增加县级政府对基本医疗卫生服务供给的价值判断，考察供给模式的公共性价值与市场化价值分别对参保居民的基本医疗卫生服务满意度的随机效应为何。

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微观层次模型（层1）：Yij=β0j+βqjXqij+rij（1）

在公式①中，Yij是第j个县级第i个人的基本公共服务满意度得分，Xqij是第j个县级第i个人的第q个因素如户籍、性别、年龄、民族、受教育水平、政治面貌、是否参与医保等个人特征，β0j是截距，rij是误差项。

宏观层次模型（层2）：βij=γ0j+γqjWsqj+μqj（2）

在公式②中，βij是个人特征的分布效应，是县级政府基本医疗卫生服务宏观绩效或宏观质量的函数，γ0j是层2的截距，Wsqj是第j个县级第sq个县级基本公共服务供给特征，本文主要是县级的基本医疗卫生服务绩效提供充足、分配均衡、获得方便及公共服务的价值取向， μqj是县级的随机效应。 （四）统计分析

如表2所示，在有条件随机截距模型1中，在控制个体的人口与社会特征后，参加公共医疗保险的居民对基本医疗保险的满意度比没有参保的居民高2.32分（p

模型2显示，增加县级基本医疗卫生服务整体绩效后，参保居民获得基本医疗卫生满意度比未参保居民高15.24分（p

模型3显示，增加县级政府对基本医疗卫生服务供给的价值判断后，微观层面的医保政策提高参保居民满意度的政策效应降低了约40%（p

数据揭示：无论是微观理性选择的满意度认知模型，还是宏观基本医疗卫生服务绩效模型、多层次的基本医疗卫生服务质量模型都显示：虽然参保居民比未参保居民的基本医疗卫生服务满意度更高，但其政策机制有两点不同：

一是县级层面的基本公共服务总体绩效水平，能从宏观层面缩小参保居民与未参保居民的满意度差距，但在微观层面的政策作用相反，会扩大基本公共服务满意度的人际差距，导致微观领域医保政策的民意评价较低。虽然影响“医患冲突”、“就医难”、“看病贵”、“以药养医”等社会热点问题因素是多方面的，但是县级政府缺少对基本医疗卫生服务“公共性”价值规范的定位，过分推崇医疗改革的市场化，可以说是这些矛盾纠纷的深层症结。

二是遵守基本公共服务“公共性”价值的宏观质量，能从宏观和微观两个层面共同缩小参保居民与未参保居民之间基本公共服务满意度差距。即多层次的基本公共服务质量模型在宏观和微观领域，都具有调节不同群体基本公共服务满意度差距的均等化效果。研究结论对促进基本医疗卫生服务在不同人群之间的均等化，提高基本医疗卫生服务满意度和居民获得感有重要的理论意义与政策启迪。

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研究表明，如果把县域基本公共服务整体绩效作为基本公共服务质量评价的构成要素，就必须要把“公共性”的价值追求作为质量测评的必要补充。否则，基本公共服务供给将会落入“高绩效-低满意度”的“陷阱”，会放大基本公共服满意度在群体之间的差距，不利于服务型政府的有效治理和居民获得感的提高。 表2 基本公共服务质量的分层效应 续表2

注： ***，**，*分别在1%、5%和10%的统计水平上显著；#表示交互项；1e-5为科学计数法。

资料来源：作者自制。 四、结论与启示

本文实证分析了基本公共服务的质量目标，即居民的基本公共服务满意度如何受微观个体特征与县域宏观绩效和价值选择的影响。发现宏观层面与微观层面的影响因素对基本公共服务质量有不同调节机制。具体结论及建议如下： （一）研究结论

总结基本公共服务质量的实现机制与满意度变化规律，可以在理论层面得出两个研究结论：第一，基本公共服务客观绩效是质量概念的基础要素。正如实证研究所揭示的，绩效包括基本公共服务投入、产出、效率、结果和效益，直接决定基本公共服务生产目标的实现程度。从基本公共服务配置过程和结果环节看，提供的充足性、分配的均衡性、获得的方便性在宏观层面影响基本公共服务质量的最终目标——居民基本公共服务满意度。县级政府提供的基本公共服务整体绩效是促进县域基本公共服务满意度在人群之间均等化的政策保障。说明政府应该承担基本公共服务的民主责任（“划桨”），而不仅是监督引导（“掌舵”）基本公共服务生产。政府直接对“公共利益”的物化形态——基本公共服务负责，而不是对效率和顾客满意度负责。因此，县级政府提供的基本公共服务的总体绩效应该是其质量测评的基础要素。第二，基本公共服务价值取向是质量概念的必要性补充。理论和实证分析均表明，基本公共服务绩效不同于基本公共服务质量的关键，后者蕴含基本公共服务公共性的价值规定。基本公共服务是典型的公共产品，含有促进公共利益，保障底线公平的价值追求。“公共性”是基本公共服务质量的价值起点，是公共利益的核心内涵，不仅承载着政府辖区内全体居民的共同需求，还是支撑辖区底层群众弱势群体和贫困居民等特殊需求的道德基石。如果仅从“绩效”范畴测度基本公共服务满意度，不利于基本公共服务体系均等化的纠偏和获取民众认同。站在基本公共服务公共性而不是市场化的价值起点，有助于各级政府为公共利益行动，维护辖区全体居民的基本生存和发

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展需求，实现基本公共服务平等待人和公平正义等价值目标。因此，遵守基本公共服务公共性而不是市场化的价值规范，更符合行政伦理与基本公共服务均等化的政策预期。 （二）政策启示

基本公共服务质量评价的多层次模型表明，基本公共服务质量在宏观与微观领域都具有显著的均等化效应，能有效缩小基本公共服务在不同群体之间的满意度差距。其政策价值有二：第一，承认绩效是质量的基础，蕴含着提升基本公共服务质量方面的政策建议。一方面是要鼓励各级政府增加基本公共服务投入、扩大基本公共服务产出，促进基本公共服务在城乡、区域和人群之间充足提供、均衡分配与方便获得。另一方面是要创新基本公共服务提供方式，尽可能地提高宏观层面的基本公共服务绩效。地方政府特别是县级政府要重点从提供、分配与获得等环节加强基本公共服务质量考评与监测，尽可能地提升基本公共服务供给的效益与质量，保证每一位公民平等地享有社会福利，降低基本公共服务消费成本，增强居民获得感。第二，肯定公共性价值是基本公共服务质量的必要补充，就规定了政府必须承担基本公共服务供给的主体职责和民主责任。增强政府提供基本公共服务的职责，关键是要求政府向“公共利益”负责。维护社会公平正义和促进机会均等是最大的公共利益。这要求各级政府特别是县级政府，着重在基本公共服务规模不足、效益不高、发展不平衡和可及性不强等环节，切实履行保障基本公共服务“底线公平”的民主责任，并随经济社会水平和人口需求变化动态调整供给标准，及时提高全体居民的“增量福利”（姜晓萍，2015）。总体来说，各级政府要坚持“保基本、均等化、普惠性与可持续”的供给原则，不断提升辖区基本公共服务质量。只有这样才能补齐社会民生的发展短板，缩小基本公共服务在区域、城乡、行业和人群之间的差距，促进全体公民有尊严地生活和自由发展，维护社会公平正义。这是推动国家十三五时期基本公共服务从“规模效率”向“质量”目标转变的关键。 参考文献：

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A Study on the Evaluation of the Quality of Basic Public Services ——Taking the Quality of Basic Medical Service as An Example Xie Xingquan

（School of Public Administration，Sichuan University，Chengdu Sichuan 610065） Abstract：Based on large-scale sample survey data across China， models are constructed in this paper at both the county and the individual levels to perform a quantitative study of how the

quality of basic public services is influenced by the microscopic factors at the individual level as well as the macroscopic factors at the county level， taking the quality of basic medical service as an Example.The results show that， at the microscopic level， the residents participating in the medical care insurance arrangements are more likely to exhibit a higher degree of satisfaction than the non-participating residents， while the satisfaction disparity is externally mediated by individual microscopic and county-level macroscopic factors. To be more specific， there are two points worth noting.One is that the overall county-level quality of basic medical service helps to narrow the

satisfaction disparity between the residents participating in the medical care insurance arrangements and the non-participating residents， while the policies at the individual level have negative effects.The other is that the macroscopic quality of basic medical service whose value orientation favors publicity can reduce the satisfaction disparity between the two groups of residents at both the macroscopic and the microscopic levels.It is revealed by data that if the performance of basic medical

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service is to be the basic component of quality evaluation， then the value orientation favoring publicity will need to be a necessary supplement to these quality evaluation operations.

Key Words：Quality of Basic Public Service； Performance of Basic Public Service； Value Orientation； Hierarchal Linear Regression 责任编辑 叶 青

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