当代中国村民自治以来的乡村治理模式研究述评

作者：蔺雪春 来源：《中国农村观察》2006年第1期

内容提要：对中国20世纪80年代实施村民自治以来的乡村治理模式问题,学术界一是从肯定村民自治的方面,构设出总体上可称作“理想村民自治”的各种乡村治理模式,期望乡村社会治理实现“理想”的飞跃;二是从批判村民自治甚至否定乡镇政权机构的方面,提出了总体上可以概括为“批判村民自治”的乡村治理模式。初步分析来看,这些模式尚存在较大缺陷,一方面容易使民众在自上而下的制度化过程中遭受不应有的损失,另一方面可能不符合中国非均质性的社会历史环境。因此,关于乡村治理模式问题,我们还需要一个更加科学、更加完善的分析框架。 关键词：村民自治乡村治理模式研究

自20世纪80年代推行村民自治以来，中国的乡村治理实际上形成了“乡镇政权与村民自治”的“乡政村治”模式，即国家基层政权设立在乡镇，在乡镇以下的村实行村民自治。理论界曾经认为，在“乡政村治”模式下，政府政务与乡村事务截然分开，互不干涉，应当说是乡村治理的理想状态。但通过20余年的治理实践来看，实际运行中的村治与乡政，主要表现为合流与冲突的关系，并且村治与乡政的合流最终占据主导地位，使村民自治正在逐步丧失其本有的自治意义，在很大程度上衰变为“乡政”的统治。

面对“乡政村治”的无奈困境，理论界不得不深入思考村民自治的道路应该怎样走，乡村治理应当采用什么样的模式。有些学者站在总体上肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治的角度，对现时期乡村治理问题进行了深入思考，进而构设出总体上可称作“理想村民自治”的各种乡村治理模式，期望乡村社会治理实现“理想”的飞跃。有些学者则依据自治理论与国外自治实践，对我国村民自治的实践和理论进行了批判，甚至对乡镇机构的政权性质加以否定，进而提出总体上可称作“去村民自治”，准确地说应该称作“批判村民自治”的乡村治理模式。

一、“理想村民自治”的乡村治理模式

这里提出“理想村民自治”的概念，主要是说，与村民自治以来“乡政村治”模式下的治理实况相比，学界期望通过改革或重构乡镇层级组织，让村治真正实现四项民主——民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，达到三个自我，即自我管理、自我教育、自我服务的目的，并像曾经设想的那样，使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作、双赢。“理想村民自治”的乡村治理模式主要有：

1.县政•乡派•村治模式。徐勇教授认为，“任何孤立或单项的乡政改革很难取得实质性成效”，“必须从国家对乡村社会治理的角度，进行县、乡、村连动性的结构性改革。”据此，徐教授提出应当由“乡政村治”模式向“县政•乡派•村治”模式转换。这一模式大体包括三个方面的内容：①县政：县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责。作为独立的财政核算单位，县拥有更多的根据

本县实际进行治理的自主权，并主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接采用行政干预方式。县人大代表和县长都实行直接选举。县人大代表职业化，专司议事和监督；县长则对本县行政事务全面负责。②乡派：乡成为县的派出机构，接受县政府的委派，专门从事县政府委托的任务。在财政方面，乡财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。在组织机构方面，乡实行人员精简，不必设立与县政府对口的机构。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权；原来为农民提供服务的机构转变为中介机构。乡长由县长委任，不设副职，可根据需要设乡长助理职位。乡设立乡民代表会议，乡民代表并非专职，其主要职能是反映民意、监督乡政府工作。在职能方面，乡的主要职能一是完成计划生育、社会治安等任务；二是指导村民自治活动。另外，根据城镇化发展趋势，在城镇化程度较高的地方可实行市镇制，与城镇化程度较低的县乡制并行。③村治：村民委员会的主要任务是搞好村民自治，使村委会真正成为群众性自治组织。村内公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定，村委会直接对本村村民负责。村民委员会只是协助政府工作，应该由政府给予适当补贴。乡镇可根据需要选聘村干事，由乡镇支付报酬，从事乡镇委托的工作，由此将一部分地方选聘“村官”合法化。

推行这一模式的基本理由是：压力型体制造成行政扩张，行政成本过高，“乡政”对“村治”进行强势干预，村民自治组织日益行政化；乡级政府无所不管，无所不能，仍在延续全权全能的管理体制；行政机构日益膨胀且脱离乡村社会，农民负担日益沉重。因此，“乡政”不能适应“村治”的变革，已成为乡村治理的瓶颈环节。“县政乡派村治”模式作为一种结构性的改革，既可以为乡政减轻自上而下的行政压力，又可以减少因机构人员不断膨胀而造成的财政压力，还可以打通乡政与村治的隔绝机制，通过村民委员会的协助和村干事的委派，有效地履行政府必须履行的职责，由此建构起一个高效廉价、国家与社会良性互动的治理体系。

2.乡派镇治模式。这一模式也是由徐勇教授提出的。他认为，“乡级体制改革的基本原则是在工农分业基础上进行乡镇分治”，其基本思路是：“精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行结构性改革。”主要内容是，把乡级政权改为县政府的派出机构，如同上述第一种模式中的乡派设计；同时，扩大镇的自主权，将镇改为市以下的基层地方自治单位。把包括地方性事务的决策权和财权在内的许多由县(市)控制的权限下放给镇，使镇成为一级地方法人自治团体，实行依法自治。在此基础上考虑双轨制即县—乡—村、市—镇—社区体制的可行性。

实行“乡派镇治”模式的基本理由是：①乡级机构日益膨胀，但不具备一级完备的政府的功能；而且在上级政府任务型管理的压力体制下，行政的不断扩张使财政捉襟见肘，行政扩张与财政萎缩之间的矛盾日益尖锐，农民负担日益增加，造成乡级政府与乡村社会逐渐疏离。②镇与乡不同。由于乡镇企业的崛起，许多镇的产业主要是非农产业，经济实力雄厚，而乡的产业基础则主要是单一的农业，经济力量薄弱。同时，乡域社会是同质性社会，利益关系简单，而镇域社会则是立体的多样化的异质性社会，利益关系复杂，自主能力较强。因此，由于乡与镇产业基础、社会构成、经济地位不同，应该实行乡“政”与“治”分离、镇“政”与“治”合一即乡镇分治两种不同的治理模式。

3.乡派镇政模式。徐增阳认为，在农村税费改革的背景下，乡镇政府改革路径的现实选择既不是简单的“乡(镇)派”，也不是乡镇自治，而是乡、镇分设，实行“乡派”和“镇政”，即在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府，同时应提高现行的建制镇标准。“乡派”的理由如前面两种模式所述。实行“镇政”的基本理由是：建制镇的数量虽然增长迅速，并于2001年底超过乡的数量，但其平均非农业人口却一直在下降，说明我国建制镇的标准太低；在以第二、三产业为主要经济基础的镇设立政府，有利于满足辖区内居民和企业对公共产品的需求，同时财政也具备支付能力。而达不到新建制镇标准的仍以农业为主的消费型镇则恢复为乡建制，将原政府改为乡公所或办事处等派出机构。

二、“批判村民自治”的乡村治理模式

之所以不称其为“去村民自治”而是“批判村民自治”的模式，不仅是因为这些模式是在批判村民自治的理论与实践的基础上提出来的，更重要的是，它们尚未全然摈弃自治理念，而是反映了对自治理念的不同认识和理解。“批判村民自治”的乡村治理模式主要有：

1.乡镇自治模式。郑法认为，应当“构筑以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度”，“建立农民自治体意味着在目前实行村自治基础上实行乡(镇)民自治”。綦彦臣也认为，政权必须从农村结束，在新政治群众组织充分运作并获得认可的基础上让农村接受“乡镇自治”。基本理由为：①要消除县乡一体化的压力型体制，就必须实行“釜底抽薪”——撤销乡镇政权，而且目前撤销乡镇政权的时机已经成熟。在撤销乡镇政权后，由乡村农民自治体和农民组织填补其权力真空。②“乡镇自治”在中国历史上具有悠久传统，在1949年以前，中国历代统治者只是将国家政权下沉到县一级，县以下实行自治；而且地方自治也曾在中共解放区实行过，例如1946年《苏皖边区乡镇选举条例》规定，乡镇为地方自治基层政权组织。③县乡两级政府同在一个行政区域范围内行使政权职能，使乡镇领域内事实上存在两个政府，机构重叠(主要表现为县派出机构)。由于县乡两级政权的设立原则为“县政权建设取实，乡政权建设取虚”，乡镇这级政权已经有名无实，其政府机构和编制极其有限，根本无法履行一级政权的职能，而县政府为了在其区域范围内履行管理职能，也建立起自己的垂直控制系统，导致“条块分割”问题的出现。④乡镇政权作为中国预算外收入的最大消耗者之一，已变成纯消费性机构，它所提供的东西并不像其他各种公共产品那样具有广泛的外部效应。撤销乡镇政权、实行“乡镇自治”则可以理清县乡之间的非隶属关系，取消原来的乡统筹费，减少农民一大笔负担，同时也能有效地培育农民组织发育，使农民尽快自立，减少对政府的依赖感。

2.乡治•村政•社有模式。沈延生基于对中国现代化与政治发展的总体设想，针对“乡政村治”、“村社合一”(包括“村企合一”)的现行体制，参照日本、台湾的治理模式，借鉴西方的自治理念，提出了“乡治•村政•社有”的农村基层组织改革新模式，其具体设想是：①乡治：即乡镇自治。中国在未来应当实行两级地方自治，以现在的直辖市和地级行政建制为上级地方自治体(简称地方自治体)，以市(非现在的县级市而是新设立的县辖市)、镇、乡、坊为下级地方自治体(简称社区自治体)。乡镇作为社区自

治体，由地方自治体依法设立，其财政体制与人事制度也由地方自治体统一规定，其职能以社区服务为主，以行政决策为辅，是地方自治体领导下的次级自治体。乡镇自治体作为公法人，享有法律上的独立人格，拥有自行支配的法人财产，并依法行使各项自治权。乡镇长由选民直接选举产生，并应算作政务官，乡镇干部均纳入地方公务员序列。乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，均为无给职，只需在会议期间酌情给予补贴。行政首长和自治代表之间的关系，由地方自治法规加以协调。②村政：将政府组织延伸至行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构——村公所。村公所可由1～3人组成，1000人以下的村只须设村长，1000～2000人的村设村长、副村长，2000人以上的村可加设村干事一名。村公所成员均由乡镇政府委派，由地方公务员担任，村公所经费由乡镇财政负担。在行政村设立议事机关——村民代表会议。其成员可由设在行政村的村民委员会(应改称村社委员会)成员兼任，也可由设在自然村或原生产队的各村民委员会的主任兼任。在有大量的非村社成员居住的村，村民代表会议中还应有与其人口比例相称的非村社村民代表。村民代表会议成员均为无给职，可酌情给予误工补贴。村民代表会议听取村长的村务工作报告，向村长提供咨询意见，议决村内公益事项，可由绝大多数票提出罢免村长的建议，报乡镇政府批准。③社有：是指通过立法，明确规定农村土地属于村社所有。未来的中国村社是社区自治体(市、镇、乡)的一部分，是管理和依法处置其辖区内的农村土地(包括耕地和山林、水面等)及其收益的社区法人，但村社的职能只限于专门的土地管理和收益分配职能。村社设立村社大会和村社委员会(以村社委员会取代现有的村民委员会)；后者是村社的法人代表，其产生方式与现有的村民委员会完全相同；村社委员会成员为无给职，不脱离生产。村社委员会与村民委员会的区别是，它在原则上下沉到自然村、村民小组或原来的生产队，如果现有行政村的村委会早已是承包土地的发包人并且能够继续得到村民认可，也可以直接将村委会改称村社委员会。

这一新模式的基本依据大体如下。①实证政治学表明，选民并不喜欢过多的选举，地方性选举的参选率通常低于全国性选举，越是基层选举参选率就越低。在小的社区内，自治容易被有钱有势者操纵；而在大的社区当中，穷人和社会弱势群体就能聚集起足够的力量争取自身权益。因此，不如把村委会的“海选”和行政首长直选等有益的民主尝试和经验，用之于乡镇组织，由选民直接选举乡镇长和乡镇自治代表机构。②实行乡治村政后，可以彻底改革农村现行财政税收制度，取消乡统筹村提留，以解决农民负担过重的问题。因为现行农村税费制度极不公平，主要表现在贫富、地区和产业之间，尤其是城乡之间的不公平上。迄今为止的财税改革也都未触及现行税制坚持城乡分立、农村税费单设，将农民置于特殊纳税人和二等公民地位的根本性弊端，也不符合世界大多数国家都不实行单独的农村税制的国际惯例。中国农村税费制度改革的理想模式，应当像对工商户和市民一样，对农户和农民征收增值税、所得税、消费税和资源税，并根据具体情况给予优惠和减免，进而取消村级组织包税制，由农户直接向国家税务机关按期依法纳税；取消对农民的“二税”(乡统筹村提留)、“三税”(各种摊派)以及一切歧视性的区别待遇。③村民委员会现在所具有的农村土地管理和分配功能并没有明确的法律依据。根据法学原理，农村集体经济组织属于私法人(根据私法规定而成立的法人，以私人事业为成立目的)，可由一部分人根据其意愿而成立，也可以根据全体成员的决定而解散。而村社作为地域性组织，是公法人(根据公法规定而成立的法人，以公共事务为成立目的)，由地方政府依法成立，以管理村社土地为目的。村社成员既无权自行成立村社，也无权自行解散村社。村社委员会则对外代表村社，对内承担村社大会委托

的具体事项，共同处理好收回承包地或其地租的再分配，部分农地转为非农用地后地租或地价的分配，剩余农地的再分配，非耕地(果园、鱼塘、林地、荒山荒坡等)承包及其承包费的分配等事务。村社在明确其土地所有权后，对村社土地可以坚持“耕者有其田，不耕者不有其田”的基本原则，继续实行双层经营制度，稳定土地承包关系，实行类似于过去的永佃制(田底权归村社，田面权归农户)，取消已取得城市户籍的前农户的村社成员的资格与待遇。同时，把村政和村社分离，在土地管理上由村社自主决策村政依法监督，还有利于限制当前农村方兴未艾的“圈地运动”，保护农民的命根子——稀缺的中国耕地资源。④把村干部改为国家公务员，不会增加国家负担。在现有的70多万个村建立政府机构，以每村3～5名公务人员计算，将增加210～350万政府公务人员。若由国家支付工资，如以每人每年3000～5000元计，共需63～175亿元。这与1995年底全国党政、工团管理人员1年4700亿元的工资和奖金相比，实在是个微不足道的小数。另外，通过精简县级机构，压缩现有村干部数目，也能保持总编制不增加。

三、对以上诸种乡村治理模式构设的初步评析

以上各种治理模式构设，是理论界诸多矢志于乡村治理和建设的优秀学者精心思考的成果，具有很强的科学性和说服力。但本文无意于对其科学合理的一面再加赘述，而是期望更加客观独立地初步表达另一种立场，这种立场及其表达或许对这些治理模式的理解甚至完善更有助益。

1.这些模式(尤其是上文所述前三种模式)无疑是从国家整合乡村社会的角度出发的，需要在县、乡、村之间进行大规模的复杂手术，整体上要循着自上而下的方向形成制度化过程。一般而言，制度化过程有两个阶段。第一个阶段是从“具体”到“一般”的过程，大量的行为惯例会从这个阶段的实践个案中自发形成，大量的个案调查和实验也主要是在这一阶段展开，进而从中抽象出一般的原则或模式。这些实践、惯例、原则或模式成为制度的主要来源。第二个阶段是从“一般”到“具体”的过程，也就是把总结抽象出来的一般原则或模式变成具体操作方式，尽量推广应用到所有的实践个案中去，并期望所有行为个案都照此原则或模式进行，这种原则或模式即形成所谓的制度。因此，在制度化过程的第二阶段，“从某个特定空间区位发展出来的制度，被应用于更为广泛的范围”。但是，第一阶段所调查和实验的部分个案与第二阶段的所有个案之间存在很大差异，从部分个案所形成的原则或模式并不一定就恰当地适用于所有个案。这种制度对那些尚未实践而变成行为惯例的区域来讲是外加的，制度与行为惯例之间也并不是天然一致的，可能会出现以下几种情况：一是对普遍原则或模式进行证伪而将之抛弃；二是可能对其加以证实而全盘接受；三是不得已而接受它，但造成大量的具体利益损失；四是将这种制度在实践中加以变通以适应于具体需求。

各级政府在推进各类改革政策和政治动员过程中，惯于以行政方式强力推行“从某个特定空间区位发展出来的制度”，这就容易造成问题。村民自治首先是一种自发的治理模式创新，是具有共同利益的各方平等协议的产物，而后才被国家政权拿来作为整合及控制乡村社会的制度化工具。这种在特定区域自发协议产生的模式并不一定就非常适合其他乡村地域。村民自治的实践证明，上层政权握有实施、推进变革的权力，倾向于从维护自身利益的角度思考变革方案和进程；愈是自上而下的推进体制变革，乡

村社会的多元化权利诉求与行为方式就愈容易被覆盖淹没。任何制度化过程在其实质上都是求稳而非求变的，总是把有活力的因素凝固下来，框入体制之内；总是易于重视终端目标忽略中间目标，造成大量中间目标利益的丧失，因此贬抑了各类因素的发展活力，某种新生因素就容易坠入制度化的陷阱当中。正因如此，村民自治的运作情况才出现了不同类型的划分，甚至其中行政型村与瘫痪型村占70％以上。

2.实行“乡派”或者“镇政”而未改变本不合理的激励约束机制，并不能解决问题，而这正是处理乡村矛盾的重要之处。中国虽已在形式上建立了乡镇干部选举制度，但对乡镇干部的选拔和评价实质上仍取决于上级党政领导，并实行所谓的“一票否决”。“因此，对上级党政负责，贯彻上级党政的意图还是乡镇干部最主要的行为目标。”乡派机构或镇政府仍然要执行县政府委托的任务，而这些任务仍然是县政府不愿做也无能力做的计划生育、社会治安等工作，且上述模式对征粮、纳税、收款等任务论述模糊，恐怕这些任务最终还要落到乡派机构或镇政府的身上。任务指标还是要一级一级的往下分解指派，而乡派机构以其“精简”的编制更加难以完成“膨胀”的乡政机构才能完成的任务。即使多了几个“合法”的村官，也不过是对村委会“这条腿”的体制内承认而已，但村民对这些“合法”村官的认同尚值得怀疑，假使这些村官不是在村委会基础上或没有村委会的参与而产生，村委会与“合法”村官之间的冲突就不可避免，一个再也不能简单的道理：一山难容二虎，村委会还得卷入这些并不复杂但却十分麻烦棘手的任务之中，乡派机构、村官、村委会、村民之间，“乡派”与“村治”之间的关系会变得更加复杂。再加之机构组织“铁的膨胀率”的作用，县政府也得从完成任务的角度对乡派机构人员组织问题“慎重”考虑，“乡派”或许会变成“乡政”的另一个名词表述。

而且，目前的“乡政”在某种程度上已经变成了县政府的派出机构，主要是执行县政府指派的任务，其公共管理职能尤其是服务职能弱化。乡派机构在执行县政府委托的任务时，可以把“县政”作为盾牌，原有的“村治”与“乡政”的矛盾可能会转化到“县政”与“村治”之间，但“县政”与“村治”之间却缺少了原来乡镇政府在中间的缓冲作用，县政府将要艰难面对大量的村民诉求甚至各种行动，这对乡村社会的稳定乃至最终利益并不一定有利。

3.镇的情况虽然与乡不同，具有一定的二、三产业经济基础，但许多镇并未把农业排除在经济体系之外，其工农分业的界线也并不清楚，效果并不理想，况且中国几十年的工农分业、城乡分治缺陷已给中国农村、农民、农业带来极大损害，试图在工农分业基础上实行乡镇分设的治策并不在整体范围内可行。同时，理论界在分析乡级政权所造成的负担时，同样也包括镇政府在内，据《财经时报》2003年的调查发现，村级财政债务平均50万元左右，乡镇财政的债务平均200万到300万元。也正是在此背景下，第四种模式(乡镇自治模式)才主张撤销乡镇政权。

4.我们还必须考虑中国社会的非均质性特征。由于中国乡村社会的非均质性，我们不能否认上述模式各有其科学合理的一面；但正是因为这种非均质性，又不可避免地使它们存在以一概全的缺陷。试图以一种模式概括中国乡村社会之治策，不仅违背系统权变的基本规律，与中国的实际国情也明显不附。不同的乡村地域，纵向上处于不同的历史发展阶段，横向上处于不同的空间区位，具有天然的优、劣势之别。总体来说，

东部、东南部乡村的发展水平远高于并快于中西部地区乡村，城市附近乡村的发展水平又远高于并快于离城市较远的乡村，天然资源丰富的乡村又可能比资源贫瘠的乡村具有更大更强的发展优势。因此，不同的时空可能处于不同的境域，这会影响到治策的选择。

5.单纯推行第四种模式——乡镇自治，而不考虑前面所说中国乡村社会的非均质性特征，恐怕也不适宜。纵向来看，从长期目标考虑，“乡镇自治”是值得追求的目标；从近期目标考虑，非政府组织发育还不完善，司法系统尚难独立发挥公正的救济保障作用，大多数村民对政权还有较强的依赖性，乡镇政权难以从容退出历史舞台，还需要它发挥一定的公共服务和秩序功能。横向来看，东部、东南部二、三产业发达的乡镇虽已具备一定的自主能力，但正因为经济比较发达而导致各方(包括中央、地方、基层政权，以及与经济组织相关的人员比如企业主、职工、周围民众等)利益错综复杂，敏感且难以合理分割，实行乡镇自治的难度可想而知。在广大的中西部、西北部乡镇，由于经济落后，在财政方面要更多地依赖上级政权，离“自治”可能还有很长的一段路要走。问题再说回来，不尊重民间的自主权及其自发创造能力，而是由某一政权机构大规模推行“乡镇自治”，这与大规模推行“村民自治”没有什么区别，自治能力及权利诉求可能还会淹没于制度化陷阱当中。

6.第五种模式——乡治•村政•社有模式明显比第四种模式更进一步也更完善，不仅提出“乡镇自治”，还主张在各村设立乡镇政府派出机构——村公所，其成员由乡镇政府委派的地方公务员担任(这种方式比原地踏步式的村官“合法化”进了一大步)，且土地属于村社共同所有，实行永佃制以稳定承包关系，就目前土地问题的解决来看也不失为一剂良方。但除了前面所述的一些原因之外，它必须的前提就是立足于两级地方自治。这就需要对整个国家体制进行改革，可能要把现在的省市县乡全部变成自治体，进而再对行政、财政、法律体制进行一番相应的改革。这一系列改革若是能够推行，当然很好。但现实问题是，连“村民自治”尚有那么大的难度，更何况这样一项建国以来最为宏伟的政治工程呢？

7.还有最为关键的一个环节，就是必须认清党组织在管理体制中的核心作用，前面所讲的激励约束机制也与这一问题紧密相关。众所周知，党组织通过思想领导、政治领导、组织领导在整个体制运作中发挥核心作用，自然是解决一切矛盾问题的枢纽。无论“乡政”还是“村治”，“乡治”还是“村政”，抑或其他乡村治理模式，都必须科学合理地规置党组织及其运作体制，以及党组织与其他政权组织或非政权组织的关系，否则任何乡村治理模式都将成为蜃楼虚幻。

总而言之，“乡政村治”模式容易衰变或已经蜕化为“乡政”的统治。而以上各类乡村治理模式构设，无论是“理想村民自治”，还是“批判村民自治”，要么存在较大缺陷，难以避开制度化陷阱；要么就是不太具有可行性，忽略了重要关节。因此，究竟应当采用什么样的治理模式，才能促进乡村社会的良性发展，或者促进“村民自治”的良性运作甚至“理想运作”，才能达到治权与政权的良性互动，我们还需要一个更加科学、更加完善的分析框架。 【参考文献】

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