城市精细化管理在我国的产生和新时代的发展

城市精细化管理在我国的产生和新时代的发展

余池明

摘　要：城市精细化管理是精细化管理理念和方法在城市管理领域的具体应用，自改革开放以来，我国城市精细化管理经历了初步借鉴和尝试应用、广泛推广和自主创新两个阶段，目前正在进入系统设计和高位推动阶段。**总书记关于“城市管理要像绣花一样精细”的指示给城市精细化管理注入了新的动力，从上海、北京、内蒙古、云南、安徽等省、自治区、直辖市出台的城市精细化管理指导意见和行动方案来看，未来三到五年，城市精细化管理主要目标是构建精细化管理体系和标准，为解决城市管理突出问题，提升城市品质、改善城市环境奠定良好的基础。

关键词：城市管理；精细化；科学化；智能化

Abstract:Urban refined management is the specific application of refined management concepts and methods in the field of urban management. Since the reform and opening up, China's urban refined management has gone through two stages of initial reference and trial application, extensive promotion and independent innovation, and is currently entering the system design and high promotion stages. General Secretary Xi Jinping's instructions on \"urban management should be as delicate as embroidery\" have injected new impetus into urban refined management. Guiding opinions on urban refined management issued from Shanghai, Beijing, Inner Mongolia, Yunnan, Anhui and other provinces, autonomous regions and municipalities Looking at the next three to five years with the action plan, the main goal of urban fine management is to build a fine management system and standards, which will lay a good foundation for solving outstanding problems in urban management, improving urban quality, and improving the urban environment.

Key words： urban management ; refinement ; scientific ; intelligent

中图分类号：C912 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2020）-01-12（8）

１　　精细化管理的理论基础和应用缘起

１．１　　精细化管理的产生和发展

古代水利工程、城市修筑工程以及传统手工艺都涉及精细的设计、操作和管理，但没有形成现代意义上的精细化管理思想。精细化管理思想产生于第二次工业革命期间[1]，从国外来看，经历了以下三个发展阶段。1.1.1 科学管理阶段

19 世纪末20 世纪初，泰罗等人提出了科学管理理论。科学管理理论的核心问题是如何提高劳动生产效率，强调工作步骤和工作方法的标准化、定量化，强调对工人的培训和训练。1911年，泰勒出版了《科学管理原理》一书，这是世界上第一本精细化管理著作。泰勒的科学管理理论主要有两大贡献[2]：一是管理要走向科学；二是劳资双方的精神革命。泰勒对科学管理作了这样的定义，他说：“诸种要素——不是个别要素的结合，构成了科学管理，它可以概括如下：科学，不是单凭经验的方法。协调，不是不和别人合作，不是个人主义。最高的产量，取代有限的产量。发挥每个人最高的效率，实现最大的富裕。”这个定义，既阐明了科学管理的真正内涵，又综合反映了泰勒的科学管理思想。科学管理理论强调工作步骤和工作方法的标准化、定量化，强调对工人的培训和训练。对当时企业生产效率的提高发挥了很大的作用，也为企业的管理科学化奠定了坚实的基础。科学管理理论用科学化的、标准化的管理方法代替经验管理，其标准化、定量化的方法正是精细化管理的重要基础。1.1.2 现代管理阶段

二战之后，以管理科学理论为代表的现代管理迅速发展，将战争时期的一些管理方法（如运筹学）应用到管理实践中，希望利用数学模型的方法来辅助管理决

作者简介

余池明，全国市长研修学院城市所所长、副研究员。

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策。包括决策理论、运筹学、系统工程在内的很多理论被应用到经济管理领域。这些理论和方法以决策过程为着眼点，特别注重定量分析与数学的应用，以及系统结构与整体协调，所以被称为管理科学。从提高效率的角度来看，管理科学与科学管理理论一脉相承，都是设法找到最优的工作方法，不同的是，管理科学理论更强调系统思想，充分、吸收数学和计算机科学的最新成就，也更符合现代管理的要求。

许多现代管理学者都对精细化管理的技术和方法做出了贡献，如约瑟夫·朱兰、戴明、克劳士比、德鲁克、哈默和钱皮等[3]。约瑟夫·朱兰提出的质量计划、质量控制和质量改进三部曲是对全面质量管理的最大贡献[4]。

戴明（1900-1993）博士是世界著名的质量管理专家，对世界质量管理发展做出了卓越贡献。以戴明命名的“戴明品质奖”，至今仍是日本品质管理的最高荣誉。戴明强调运用系统设计（体系）的方法来进行质量管理，这就为全面质量管理理论的形成奠定了最为核心的理论基础。戴明质量管理理论对精细化管理理论有重要的贡献[5]：(1) 强调事先的流程和程序设计，只有流程和程序设计正确、精细，才能为员工行为提供精确的指导，才能保证最终工作的质量。而且，戴明还强调要不断对这些工作流程和程序进行检查和优化。(2)强调区分体系原因和非体系原因，并且指出85%的问题通常是体系原因所致，这就要求我们运用系统分析的方法来分析问题，对于点（通常是岗位）的问题，我们不能就事论事，要寻求面（即系统或体系）的解决。(3) 强调管理者应该不只是管，更重要的是帮，这与精细化管理强调的“管理者应该多理少管”的观点是完全吻合的。(4)强调对员工的训练，这种训练不只是知识的培训，更重要的是基于工作岗位所需的技能培训。

美国管理大师“现代管理之父”彼得•德鲁克，1954年在其《管理的实践》一书中提出并论述了目标管理理论，又在其1973年出版的《管理：任务、责任、实践》一书中对这一理论做了较为全面、系统的阐述。

菲利普•克劳士比在20世纪60年代提出了零缺陷管理理论，特别强调预防系统控制和过程控制，第一次就把事情做对，并符合组织所承诺的顾客要求。

1990年，克尔•哈默和詹姆斯•钱皮在《企业再造：公司管理革命宣言》一书中提出了业务流程再造理

论。

以上管理学家提出的一系列管理思想和方法都可以成为精细化管理工具箱的工具。1.1.3 丰田精益生产阶段

丰田精益生产方式（Lean Production）是丰田公司的一种独具特色的现代化生产方式。1950年以来，根据时代的发展和市场的变化，丰田英二和大野耐一开始了适合日本需要的生产方式的革新。经历了20多年的探索和完善，逐渐形成和发展成为一套完整的生产管理技术与方法体系。其主要内容是及时制生产、全面质量管理、并行工程、充分协作的团队工作方式和集成的供应链关系管理，逐步创立了独特的多品种、小批量、高质量和低消耗的精益生产方法。丰田精益生产模式的根本方法是，通过对流程的标准化和自动化，调动员工的参与，实现流程的持续改进和精益求精，最终改进效率、减少浪费、提高速度。丰田精益生产模式对精细化管理的主要贡献在于[6]：(1)强调正确的流程方能产生优异成果。只有先建立明确、稳定、无间断的流程，才能发现问题的根源，实现持续改进以及员工授权。精细化管理强调在明确员工工作流程的基础上向员工授权，这与丰田精益思想也是一致的。(2) 强调运用事先的设计来提高工作效率，只有事先对工作的每一个细节都考虑到，工作才能有条不紊。(3)强调对员工的训练，不仅是提高技能，还要改变态度，培养员工遵守规则的意识。(4)提出了一系列可操作化的管理工具和管理方法，如看板管理等。

１．２　　精细化管理在我国的推广和应用

精细化管理理念和方法在我国从企业车间管理向营销、服务、行政等企业管理全领域发展，最后向政府、军队、学校、医院等非盈利组织发展，成为提高管理质量和水平的科学管理理论[7]。

实践方面，改革开放以来，精细化管理理念方法首先在我国企业管理中推广应用，特别是在上个世纪90年代中期，随着社会主义市场经济体制的确立，以海尔为代表的一批企业自觉采用现代化企业管理方法，并逐渐形成一些中国特色的精细化管理模式。如，日事日毕、日清日高、高标准、精细化、零缺陷的海尔管理模式。

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理论研究方面，尽管精细化管理的思想源于泰罗的科学管理、西方管理科学和日本的精益生产理念，但第一次提出“精细化管理”这一表述的则是我国杨希冈、袁文刚2000年撰写的《精细化管理结硕果》一文[8]。该文指出“精细化管理”是四川希望集团董事长刘永行结合自身创业的实际情况提出的，“精”就是精心、精明，“细”就是量化、细化。此后我国诸多管理研究者在深入分析中国企业面临的现实挑战的基础上，系统整合西方的科学管理理论以及现代管理理论，提出了精细化管理的思想和理论[9]。舒化鲁进行了企业规范化管理的研究，把目标管理、平衡记分卡、关键绩效指标法等管理技术和中国传统文化融合，充实了企业规范化管理技术工具。刘先明提出了精细管理工程的概念，给出了“六精五细”的思路与方法，对企业的管理像实施工程一样进行精细化改造。汪中求将精细化管理作为一种管理理念正式提了出来，研究如何将现有的科学管理理论与精细化管理相结合；并于2004年和2005年，出版了《细节决定成败》《精细化管理》两本书，系统地阐述了精细化管理的概念、内涵、原则及方法，并给出一些基本规则和操作思路。

新千年以来，精细化管理理念在我国的应用逐渐向医院[9]、税务[10]、消防[11]、城市管理多个领域尝试应用。其中在城市管理领域的应用逐渐形成主流，并与城市管理数字化相结合，在城市管理领域发挥越来越大的作用。

２　　我国城市精细化管理的发展历程

根据我国城市精细化发展的实际情况，城市精细化管理发展历程可以分为三个阶段：２．１　　初步借鉴和尝试应用阶段

2000年前后到2005年左右，部分城市政府以及政府部门在文件中开始使用精细化管理概念，例如《青岛市市南区国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中提出：城市管理“十五”期间要本着“建立长效化机制，实施精细化管理，确立专业化内容，坚持法制化方向，瞄准国际化标准，提高城市化质量”的原则。

这一阶段的特点主要是引入和树立城市精细化管理的理念和目标，细化城市管理工作的具体要求，如责任路段精细化、工作安排精细化、管理标准精细化和督

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查考核精细化，并尝试利用网格化和数字城管平台等信息技术手段促进城市精细化管理。但只是部分城市在尝试，精细化管理还没有形成广泛的共识和自觉的行动。２．２　　广泛推广和自主创新阶段

以2005年7月住建部在北京专门组织召开全国数字化城市管理现场会推广北京东城区数字城管新模式为标志，城市精细化管理进入了广泛推广和自主创新阶段，这一阶段一直持续到2014年。

这一阶段的主要特点是：一是精细化管理理念和方法的应用更加普遍；二是精细化管理的运用更加自觉，把城市精细化管理和加强信息化建设作为地方党委和政府的重要责任，作为转变政府职能、加强社会管理和公共服务的重要内容；三是数字化城市管理新模式的大力推广为推进城市精细化管理提供了有力的技术支撑；四是结合实际自主创新，形成了中国城市管理精细化的实践模式，如安阳市城管执法精细化管理模式。其中，2008年机构改革中，城市管理工作交由地方政府管理，没有中央主管部门。这使得这一阶段地方城市管理创新动力较足，更加多样化。

2003年5月 作为“东城区网格化城市管理信息系统”课题组成员，在原北京东城区委陈平书记的带领下，着手研究通过创新城市管理体制、再造城市管理流程、整合先进技术、实现城市管理空间细化和管理对象精确定位的数字化城市管理新模式。2004年10月 经过11个月的探索，“东城区网格化城市管理信息系统”正式上线运行，得到了专家们的高度肯定。 2005年7月，住建部《关于推广北京市东城区数字化城市管理模式的意见》（建城[2005]121号）指出：北京市东城区在城市管理中，依托数字城市技术，创建了数字化城市管理新模式。新模式通过实行“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”，使城市管理的区域精细化，管理部件的内容数字化、管理事件的处置精确化；通过建立城市管理监督中心和城市综合管理委员会，创建了管理与监督职能相分离的新型城市管理体制，使城市管理系统结构更加科学合理，提高了城市管理水平和城市运行效率。

2005年以来，建设部在全国分三批共51个城市（城区）进行数字化城市管理新模式试点工作。2009年7月7日，住房和城乡建设部印发《数字化城市管理模

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式建设导则》（建城[2009]119号），推动数字城管走上标准化道路。2010年6月，全国数字化城市管理工作总结交流会暨节约型数字化城市管理论坛在河北省秦皇岛市举办。建设部决定在全国地级以上城市全面推广数字化城市管理新模式。数字化城市管理成为推动城市精细化管理的重要技术支撑。

同时，一些城市以城市精细化管理为抓手开展专项活动。例如，郑州市决定在2006年、2007年集中开展以打造精品街区、提升文化品位、加强城市精细化管理为主要内容的郑州“城市管理年”活动[12]。北京市《宣武区“十一五”期间信息化发展规划》提出推广网格化管理模式，进一步完善信息化城市管理系统，实现城市精细化管理，并逐步向其他领域延伸，初步形成全区统一的非紧急业务监督指挥中心[13]。

值得一提的是河南省安阳市城市管理执法系统自觉运用企业精细化管理的理念和方法，大力开展精细化管理，实现了城管执法工作的新突破。他们总结工作成果，编写了《城市安阳 城管执法精细化管理工作法》，详细介绍了精细化管理的有关理论、推进路径、注意事项、原则、方法，以及所包含的“岗责管理、工作对象、工作标准、工作流程、执行监督、绩效评估”六个方面精细化的具体内容[14]。这是国内第一本城市精细化管理方面的专著。２．３　　系统设计和高位推动阶段

2015年12月，以中央城市工作会议的召开和两个文件的印发为标志，城市精细化管理进入了系统设计和高位推动的新时期。

2015年12月，中央城市工作会议与中央经济工作会议套开，**总书记、李克强总理作了重要讲话，明确了城市工作在党和国家全局中举足轻重的地位，提出了城市发展的总体思路和目标任务。2015年12月24日，中共中央 国务院印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，要求整合信息平台。积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化，到2017年年底，所有市、县都要整合形成数字化城市管理平台。依托信息化技术，综合利用视频一体化技术，探索快速处置、非现场执法等新型执法模式，提升执法效能。2016年2月6日，中共中央、国务院印发了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工

作的若干意见》，要求推进城市智慧管理。加强城市管理和服务体系智能化建设，促进大数据、物联网、云计算等现代信息技术与城市管理服务融合，提升城市治理和服务水平。

中央明确住房和城乡建设部为城市管理工作主管部门，成立了城市管理监督局，各省也陆续成立了城市管理机构。

为贯彻落实**总书记关于城市精细化管理的重要指示精神和中央城市工作会议的要求，2017年以来，上海市、北京市、内蒙古自治区、云南省、安徽省等陆续出台了关于城市精细化管理的指导意见，有的还出台了三年行动计划。

以上中央和省、直辖市文件的出台，标志着我国城市精细化管理进入自上而下系统设计和全面推进阶段。这一阶段的主要的特征是：

时代特征：中国特色社会主义进入了新时代，从富起来向强起来进军，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

目标特征：城市管理要求像绣花一样精细，提升城市品质，创造更加宜业宜居宜游的人居环境，使城市更安全、更整洁、更有序。

管理方式特征：城市管理更加科学化、精细化、智能化。随着机构改革的深化，城市管理体制机制更加科学合理；随着城市管理标准规范的进一步完善，城市管理更加精细；随着大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术的发展和应用的深入，城市管理更加智慧化。

从我国的城市精细化管理发展历程可以看出，城市精细化管理就是将精细化管理思想引入到城市管理领域，按照法律法规赋予城市管理各相关部门的职责权限和工作要求，结合城市现状、特点、问题和发展趋势，按照科学化、精细化、智能化的要求，理顺城市管理体制，明确管理内容和标准，细化城市管理空间，量化城市管理对象、规范城市管理行为，优化城市管理流程，全面落实管理责任，实现城市管理活动的全方位覆盖、全时段监管和高效能管理。

３　　城市精细化管理的根本遵循

**总书记十分关心城市管理的科学化、精细化和智能化，他关于城市精细化管理的重要论述阐明了城

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市精细化管理的原则、宗旨、目标和方式，是新时代城市精细化管理的根本遵循。

**同志早在担任浙江省委书记时期就谈到城市管理精细化的要求。2006年，他在浙江省城市工作会上的讲话中指出：“要创新城市管理手段。在运用经济、行政手段管理城市的同时，更多地运用法律手段进行城市管理，建设‘法治城市’。广泛运用信息技术，推进‘数字城管’，特别是大中城市要大力采用‘万米单元网格管理法’和‘城市部件管理法’，实现管理手段的现代化，促进城市管理精细化、科学化、智能化。”[15]将精细化与科学化、智能化并列作为城市管理追求的三大目标之一。

党的十八大以来，**总书记多次强调党员干部要培养精准思维、精准开展工作，并多次谈到城市管理精细化问题。

2015年12月，**总书记在中央城市工作会议上谈到“全心全意为人民服务，为人民群众提供精细的城市管理和良好的公共服务，是城市工作的重头，不能见物不见人。抓城市工作，一定要抓住城市管理和服务这个重点，不断完善城市管理和服务，彻底改变粗放型管理方式，让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。”阐明了城市精细化管理的核心理念和主要目的。同时强调“要加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，发展民生服务智慧应用，实现科技让生活更美好的目标。”[16]

2017年2月23日至24日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席**在北京视察时强调：“北京要探索构建超大城市治理体系，这也是国家治理体系和治理能力现代化对北京提出的要求。”“城市管理要像绣花一样精细。越是超大城市，管理越要精细。”总书记指出，“对北京这样的超大型城市来说，背街小巷最能体现精细化管理水平。”[17]

2017年3月5日，**参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时再次阐述超大城市精细化管理，他指出：“坚持以人民为中心的发展思想，着力推进社会治理创新，使超大城市精细化管理水平得到提升。上海这种超大城市，管理应该像绣花一样精细。我在上海的时候有这个感觉，整个城市它是一个生命有机体，高楼林立，地下的各种管道川流不息，地面上的各种车辆

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川流不息，就像长江滚滚而来一样，逝者如斯夫，但是一刻也不能停，上海要是停上一刻，瘫痪一刻，那是不可想象的。地铁出个什么问题，地下管道出个什么问题，都是不可想象的损失，所以城市的精细化管理，必须适应超大城市。这是世界级的难题，但是世界级的城市必须解决这个难题。”[18]

2018年4月13日，**在海南考察时强调：各级党委和政府要强化互联网思维，善于利用互联网优势，着力在融合、共享、便民、安全上下功夫，推进政府决策科学化、社会治理精细化、公共服务高效化，用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政、方便群众办事，做到心中有数[19]。

2018年11月6日下午，**总书记来到浦东新区城市运行综合管理中心，了解上海在推进城市精细化管理方面的做法。他强调，城市管理搞得好，社会才能稳定、经济才能发展。一流城市要有一流治理。提高城市管理水平，要在科学化、精细化、智能化上下功夫[20]。**希望上海继续探索，走出一条中国特色的超大城市管理新路子，不断提高城市管理水平。

**总书记对上海提出了5个方面的工作要求，其中第四条指出：“四是深化社会治理创新。要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，更加注重在细微处下功夫、见成效。要坚持以人民为中心的发展思想，坚持共建共治共享，坚持重心下移、力量下沉，着力解决好人民群众关心的就业、教育、医疗、养老等突出问题，不断提高基本公共服务水平和质量，让群众有更多获得感、幸福感、安全感。”

2019年11月2日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席**在上海市考察调研时指出：要推进服务供给精细化，找准服务群众的切入点和着力点，对接群众需求实施服务供给侧改革，办好一件件民生实事。

**总书记关于城市精细化管理的系列重要讲话主要提出以下几个方面的要求：

一是城市精细化管理的核心原则是以人民为中心，要为群众提供精细的城市管理和公共服务。

二是城市精细化管理的目标是使城市运行更安全、更有序、更干净。让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

三是城市精细化管理必须转变粗放的管理方式，广

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泛运用信息技术，推进‘数字城管’，特别是大中城市要大力采用‘万米单元网格管理法’和‘城市部件管理法’，实现管理手段的现代化，促进城市管理精细化、科学化、智能化。

四是城市管理精细化是城市管理现代化的必然要求。提高城市管理水平，要在科学化、精细化、智能化上下功夫。

五是强调城市精细化管理必须适应超大城市的运行特点。越是超大城市越需要精细化管理，越是背街小巷越是能体现精细化管理。整个城市它是一个生命有机体，地铁出个什么问题，地下管道出个什么问题，都是不可想象的损失，所以城市的精细化管理，必须适应超大城市。这是世界级的难题，但是世界级的城市必须解决这个难题。

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。各级城市党委和政府应当认真贯彻落实**总书记关于城市精细化管理的重要讲话精神，提高精细化管理和服务水平，为城市治理现代化提供有力支撑。

４　　城市精细化管理努力目标

通过观察上海市、北京市、内蒙古自治区、云南省、安徽省等省级党委、政府出台的城市精细化管理的指导意见、行动计划（方案），可以看出今后数年间我国地方政府在城市精细化管理方面的努力目标。

2018年1月31日，上海正式发布《贯彻落实〈中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见〉三年行动计划（2018—2020年）》提出到2020年，上海在城市设施、环境、交通、应急（安全）等方面的常态长效管理水平全面提升，市民对城市管理的满意度明显提高，城市更加有序安全干净、宜居宜业宜游，生活更加方便舒心美好。三年行动计划明确了13项重点任务、42小项实施内容[21]。措施的关键是把握“一个核心”，以“三全四化”为着力点，推进“美丽街区、美丽家园、美丽乡村”建设。城市精细化管理工作开展一年多来，城市面貌不断改善。特别是2018年，上海以一流的城市环

境，为成功举办首届中国国际进口博览会提供了优质的市政市容方面的保障，受到国内外一致好评[22]。

北京市在“十二五”规划中就明确提出了城市管理精细化的发展方向。2019年1月9日中共北京市委 北京市人民政府出台《关于加强城市精细化管理工作的意见》[23]，共8部分28条，提出了“到2020年，城市精细化管理体系框架基本形成；到2022年，城市精细化管理体系初步形成”的工作目标。精细化管理将具体通过法治化、标准化、智能化、专业化、社会化，以及提高运行保障能力和提高统筹协调能力来实现。“街乡吹哨、部门报到”提升获得感，截至2019年7月，北京市群众诉求解决率较年初提升13个百分点，满意率提升12个百分点，群众获得感和幸福感进一步提升。

内蒙古自治区人民政府2018年9月25日发布了《关于深入推进城市精细化管理的实施意见》[24]（内政发〔2018〕35号），提出力争用3年时间，各地区在市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理以及空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面常态长效管理能力和水平全面提升，市民满意度明显提高，城市更加宜居宜业和富有活力。推进城市管理规范化、标准化、法治化、智慧化和精细化。

云南省人民政府办公厅2019年1月23日印发了《关于推进城市精细化管理工作的指导意见》[25]。《意见》包含了4大点共计23条，从加大违法建设治理力度、加快数字化城市管理平台建设、补齐市政公用设施短板等方面加快提升全省城市精细化管理水平，力争经过3～5年努力，各州、市、县、区实现城市管理标准体系基本完善，执法体制机制基本理顺，城市管理机构和执法队伍建设明显加强，保障机制初步完善，城市管理效能大幅提升，市容环境整洁清新，城市运行规范有序，违法建设得到有效遏制，生态环境持续改善，城市管理科学化、精细化、智慧化水平大幅提高，人民群众满意度显著提升。

2019年8月 1日，《安徽省人民政府关于进一步加强城市精细化管理工作的指导意见》[26] （皖政〔2019〕52号） 提出通过“补短板、强弱项、提品质、抓长效”，完善城市功能，优化管理服务，改善人居环境，提升治理能力。到2021年年底，城市功能与品质

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表１　　　五省、自治区、直辖市城市精细化管理指导意见摘要

时间

目标要求

力争经过三至五年的努力，上海在城市设施、环境、交通、应急安全等方面的常态、长效管理水平全面提升，市民对城市管理的满意度明显提高，城市更加宜居，宜业宜游。

到2020年，城市精细化管理体系框架基本形成，城市精治共治法治水平得到明显提升，城市管理领域突出问题得到缓解，市民对城市管理的满意度进一步提高。到2022年，城市精细化管理体系初步形成，城市精治共治法治保持在较高水平，城市管理领域突出问题得到有效解决，市民对城市管理的满意度明显提高。

力争用3年时间，各地区在市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理以及空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面常态长效管理能力和水平全面提升，市民满意度明显提高，城市更加宜居宜业和富有活力。

力争经过3—5年的努力，各州、市、县、区实现城市管理标准体系基本完善，执法体制机制基本理顺，城市管理机构和执法队伍建设明显加强，保障机制初步完善，城市管理效能大幅提升，市容环境整洁清新，城市运行规范有序，违法建设得到有效遏制，生态环境持续改善，城市管理科学化、精细化、智慧化水平大幅提高，人民群众满意度显著提升。

任务领域

13项重点任务42个小项，包括违法建设治理、水环境治理、各类垃圾治理（环卫）；美丽街区（市容）、美丽家园（小区修缮改造）、美丽乡村建设；交通管理、施工管理、管线管理；网格化、法治化、智能化、标准化管理

法治建设、标准建设、科技应用科学管理、多元共治、加强城市日常运行管理，提高综合保障能力（能源、交通、地下管线、供水排水和防洪排涝、应急管理保障）

保障措施统一领导、财政保障、队伍建设、宣传教育、评估考核、责任追究

上海市2018-2020

北京市2019-2022

领导、深化改革创新、加大资金保障力度、加大宣传教育力度

内蒙古2018-2020

市容管理、环境卫生管理、老旧小区和老旧城区提质升级、垃圾综合治理、供排水和防汛、市政交通组织管理、管线和地下空间管理、违法建设专项治理、基层治理体系建设、城市综合管理服务标准体系建设、城市管理智慧化、城市管理法治化

补短板包括完善城管协同共治机制、市容环境整治、补齐市政公用设施短板、规范公共空间秩序管理、违法建设治理、垃圾综合治理、交通综合整治、住宅小区综合治理。精细化方面包括数字城管平台建设、网格化、基层自治等

补短板，完善城市功能（道路交通、市政公用设施、污水处理设施、垃圾处理设施、老旧小区、专业市场）；强弱项，优化管理服务（垃圾分类、环境卫生、遏制违建、人行道净化、立面安全、小区物业）；提品质，改善人居环境（公共配套、水环境和绿化、文化风貌）；抓长效，提升治理能力（法治化、智能化、专业化、社会化）

组织保障、信息技术支持、多元投入、检查考评

云南省

明确工作责任、加强经费保障、加大宣传力度、强化工作落实

安徽省2019-2021

通过“补短板、强弱项、提品质、抓长效”，完善城市功能，优化管理服务，改善人居环境，提升治理能力。到2021年年底，城市功能与品质进一步提升，城市环境与秩序进一步改善，城市形象与魅力进一步彰显。

加强组织领导、拓宽融资渠道、开展试点示范

进一步提升，城市环境与秩序进一步改善，城市形象与魅力进一步彰显。长期坚持，久久为功，持续完善城市建设管理长效机制，推进城市治理体系和治理能力现代化。 推进城市管理法治化、智能化、专业化、社会化。

2019年9月6日，山西省出台《山西省城市品质提升行动方案(2019-2022年)》[27]（晋政办发〔2019〕75号），其中第六项任务“城市管理精细化工程”提出：提升市容环境管理，为市民群众打造干净整洁、规范有

序的城市环境。充分运用现代信息技术和管理手段，统筹管理城市部件，实现城市管理网格化，推进城市精细管理、精准管理、智慧管理，提高城市管理效率和执法水平。包括城市市容环境管理提升行动、“数字城管”全覆盖行动、“全民城管”行动和“强基础、转作风、树形象”专项行动。

综合起来看，未来三到五年间，我国城市精细化管理的努力目标是：围绕让城市更有序，更安全，更干净的总体目标，完善城市综合管理体系、健全城市综合

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China Ancient CityStudy on Urban Strategy

治理模式、提升城市综合管理效能，通过城市管理提高城市科学化、精细化、智能化、法治化、标准化、专业化、社会化水平，补齐城市管理短板、解决城市管理突出问题、完善市政公用设施和功能、提升城市品质和环境，提高人民群众的幸福感、获得感、满意度（表1）。

５　　结语

新时代社会基本矛盾发生了变化，城镇化进入中后期阶段，人民群众对城市环境和秩序有了更高的要求，城市精细化管理面临新的机遇和挑战。中央对城市管理工作提出了新的要求，树立为人民管理城市的理念，构建“权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序”的城市管理体制，加大现代信息技术应用力度、创新城市治理方式、实现多元共治。城市管理仍然面临缺乏有效的日常监管和评价考核机制、城市管理信息化水平不高、发现和解决问题的效能有待提升、部门协调机制不健全，难以形成整体合力等问题和挑战。在建设中国特色社会主义强国的起步阶段，城市精细化管理也走向了系统设计、高位推动的新阶段。

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责任编辑：王凌宇

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