农村建设用地集约利用评价

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摘 要:结合我国土地利用的现状,论述我国土地资源所面临的严峻形势,提出了土地节约和集约利用的意义及措施,并粗略地构建了土地节约和集约利用的评价指标体系。

关键词:土地;节约集约利用;指标体系;措施

一、 土地节约和集约利用的理论依据

节约、集约用地,笼统地说,就是如何更有效地利用土地,以最小的土地成本,满足社会经济发展与环境建设的需要。土地的节约、集约利用,最关键的就是要对土地资源进行集约经营。土地集约经营是在单位土地面积上投入较多生产资料等要素,同一块土地面积上聚集的相关要素越多意味着该土地利用的集约度越高。根据生产理论,一定的产出对应着相关生产要素的投入。生产过程将一定数量的劳动资本等可变要素合乎比例地投入到固定要素土地中去,以最小成本取得最大收益。在一定技术条件下,将可变要素连续投入到土地,土地边际报酬会出现先增加后减少的现象,这种现象叫做边际报酬递减。

二、 节约集约用地的措施 (1)科学规划用地,从源头严格把关。

要转变土地管理的职能和方式,树立长远开发和利用土地资源的观念,做好城市、村庄和集镇规划的衔接,整合用地资源,优化利用结构。严格监督建设用地项目规划预审和审批关,不符合国家产业政策、集约用地标准、土地利用总体规划的用地项目坚决不予供地,从源头上阻断浪费土地行为的发生。

(2)积极贯彻国家有关土地出让的各项规定,合理配置土地资源。 在落实经营性用地、工业用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的用地招标、拍卖、挂牌出让的制度基础上,对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施,城市基础设施以及各类社会事业用地积极探索实行有偿使用。其他建设用地严格实行市场配置、有偿使用。

(3)建立严格的监管制度,并加强建设用地批后监管。

应该按照《工业项目建设用地控制指标(试行)》的有关要求,严格审核建设项目用地投资强度、建筑容积率、投资期限等指标。同时,还应对各类用地的规模进行严格的控制和核查。加强建设用地审批后的跟踪管理,对所有新供地项目实行跟踪管理,确保能按照土地管理法律法规的有关规定和土地出让合同约定的

要求用地。

(4)提高节约集约用地意识,建立完善的激励机制。

要对节约集约用地的地方、单位和个人进行大力宣传和表彰,而且在用地政策上给予倾斜;对粗放、浪费土地的地方、单位和个人给予曝光,给予经济上的处罚,甚至限制其用地或收回用地。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价,同时积极引导开发使用未利用地和废弃地,千方百计提高农村建设用地的利用效率。在全社会营造出节约集约用地的氛围,逐步提升全民节约集约用地的意识。

三、节约集约用地三大目标

经过今后五年的努力，全面实现节约集约用地三大战略目标：

（一）保护耕地更加严格规范。严格按照“守住耕地红线，节约集约用地”的要求，强化耕地保护和节约集约用地目标责任制，落实最严格的耕地保护制度，推进有利于生态文明建设的土地整理复垦开发，控制建设占用耕地。全省继续实现耕地占补平衡。确保国家下达的耕地保有量、基本农田以及省政府确定的1500万亩标准农田面积不减少，用途不改变，质量不降低。

（二）保障发展更加持续有力。切实保障全省经济社会发展对土地资源的合理需求，科学安排新增建设用地计划，积极盘活存量建设用地，不断提高土地资源保障发展的实际能力，全面促进我省经济结构的调整和优化，积极推动我省科学发展、和谐发展、可持续发展。五年内保障新增建设用地130万亩，盘活存量建设用地和转而未供土地50万亩。

（三）节约集约更加扎实有效。加快构建节约集约用地的长效机制，通过节约集约用地政策和制度的全面实施，努力推动经济发展方式从简单扩展、粗放利用和要素依赖型向资源节约、效率提高和创新推动型转变。土地资源利用效率和综合利用水平继续居于全国领先水平。与2007年末相比，单位GDP与固定资产投资增长的新增建设用地消耗量分别减少20%、15%，土地利用强度提高15%。 四、节约集约用地“六大工程”

从城镇建设、工业建设，农村建设、基础设施建设、住宅建设和土地开发整理六个主要领域，整体推进节约集约用地工程。 （一）城镇建设节地工程。

1．分类指标。进一步提升城镇建设用地的整体利用效益，到2012年，城镇人均建设用地控制在110平方米以内，盘活存量建设用地10万亩以上，消化农用地转而未供土地40万亩以上。 2．主要任务。

（1）开展城镇建设节地示范。加快制定节地型城市指标体系，在环杭州湾地区、温台沿海地区和浙中城市群地区等城镇密集地区选择3个20万人口以上城市及5个20万人口以下的小城市，开展“节地型城市发展模式”试点。 （2）推进存量挖潜活动。开展建设用地普查评价工作，查清闲置低效土地的规模分布、类型原因等情况，分类制定本地区盘活调整利用计划，明确盘活调整利用时限和要求。组织开展“存量挖潜推进月”活动，依法处置闲置土地，有效激活低效利用土地。

（3）合理开发利用城镇地下空间。开展城镇地下空间资源调查，建立城镇地下空间信息数据库，编制地下空间专项规划和地下空间开发利用管理实施方案。组织10个城市开展地下空间开发利用示范试点工作，制定地下建设用地使用权界定、有偿使用等相关政策。

（4）推进“城中村”改造。编制“城中村”改造专项规划和分步实施计划，组织开展50个“城中村”改造示范试点，出台“城中村”改造相关配套政策，以点带面完成新一轮“城中村”改造工作。通过“城中村”改造，人均占有建设用地减少30%。

（二）工业建设节地工程。

1．分类指标。坚决控制高耗能、高排放和产能过剩行业用地，逐步提高工业用地的投入产出强度和土地利用强度。工业建设项目平均投资强度提升至150万元/亩以上，容积率提高至100以上,绿地率下降至20%。进一步提高现有开发区（园区）规划范围内的集约用地程度，开发区（园区）工业建设项目平均投资强度提升至280万元/亩以上，容积率提高至120以上，绿地率一般不超过18%。新建并投入使用标准厂房3000万平方米以上，相当于节约土地面积2万亩。

2．主要任务。

（1）开展企业节地挖潜活动。深入开展企业节地挖潜行动，组织实施一批企业节地挖潜示范工程建设。积极引导企业通过压缩超标的绿地面积和辅助设施用地，扩大生产性用房。鼓励工业生产型企业通过厂房加层、老厂改造、内部整理等途径提高土地利用率。

（2）推进多层标准厂房建设。科学编制各地的标准厂房总体规划和年度实施计划，积极推进省级中小企业创业基地建设，着力抓好50个省级标准厂房示范区建设，年均建成并投入使用标准厂房600万平方米以上，全省通过标准厂房建设年均节约用地4000亩以上。

（3）推进开发区（园区）节地行动。实施116个开发区（园区）土地节约集约利用潜力评价，组织开展开发区（园区）节地示范工程建设，整合利用现有开发区（园区）建设用地，进一步提高开发区（园区）工业建设项目控制指标水平。

（三）住宅建设节地工程。

1．分类指标。严格控制低密度大套型住宅用地投放，提高保障性房地产用地比重，中低价位、中小套型等紧凑型住房（含廉租房、经济适用房）用地供应量不低于城镇住宅用地供应总量的70%，新增城镇住宅用地容积率达到150左右，绿化率一般不高于30%。 2．主要任务。

（1）实施住房保障落实情况专项检查。建立健全房地产市场运行指标体系，落实年度房地产项目用地供应计划，完善房地产用地市场监测预警制度，定期开展房地产用地出让合同专项检查活动，严格执行住宅面积和土地供应“两个70%”的有关规定。

（2）推进住宅建设节地示范。深入开展国家康居示范工程建设，加强住宅建设有关节地标准与规范的编制，大力发展节能省地型住宅，率先在环杭州湾地区、温台沿海地区选择20个示范点开展节能省地型住宅小区试点工作。 （3）开展旧住宅区综合整治改造。结合保障性住房建设，完成区域旧住宅区整治规划编制，落实旧住宅区年度整治计划和改造实施方案，充分利用旧住宅区存量住宅使用效能，组织实施旧住宅区综合整治节地示范工程。 （四）基础设施建设节地工程。

1．分类指标。进一步加强基础设施用地的资源整合，交通、水利、电力能源等新增建设用地规模控制在国家下达的年度计划指标范围内，全面落实基础设施用地有偿使用。 2．主要任务。

（1）推进基础设施建设节地示范。合理编制交通、能源、水利和城市公用设施等基础设施专项规划，完成相关基础设施设计技术规范和用地标准的修编或修订。选择20个不同类型的工程项目，组织实施基础设施建设节地示范工程，开展方案选址、设计优化、定额控制、施工建设的集成创新综合示范。 （2）开展存量基础设施改造利用。加强对工艺落后、占地较大、影响环境的现有基础设施全面改造，深入挖掘现有基础设施用地潜力。开展废弃交通道路、水利设施和市政公用设施等的综合整治和开发利用。 （五）农村建设节地工程。

1．分类指标。进一步缩小农村建设用地规模，新建农村居民点人均建设用地控制在80平方米以内。 2．主要任务。

（1）实施新农村建设节地示范。完成中心镇、中心村建设规划编制任务，制定中心镇和中心村建设标准，合理确定集镇和村庄的数量、布局、范围和用地规模，确定200个新农村建设节地试点，组织开展新农村建设节地示范工程建设。 （2）开展农村宅基地专项清理行动。推进中心镇、中心村开展数字地籍调查，基本完成农村宅基地确权登记发证任务，组织开展农村宅基地专项清理行动，建立健全农村宅基地管理新机制。 （六）土地开发整理工程。

1．分类指标。推进各项土地后备资源的开发利用。通过低丘缓坡开发利用与土地整理垦造耕地50万亩，利用低丘缓坡新增建设用地25万亩；滩涂围垦造地40万亩，其中垦造耕地10万亩；建设用地复垦耕地15万亩以上。土地开发整理复垦补充耕地合计75万亩。 2．主要任务。

（1）推进低丘缓坡开发利用。科学制定低丘缓坡综合开发利用专项规划和年度实施计划，重点推进湖州、金华、衢州、丽水地区低丘缓坡资源的开发利用。 （2）开展滩涂围垦造地。切实加强区域滩涂围垦专项规划和年度实施计划编制，重点推进钱塘江两岸杭州湾地区和浙东南沿海地区滩涂围垦工程。 （3）实施农村建设用地整理。深入实施“千村示范、万村整治”工程，切实加强农村宅基地整理示范村建设，全面推进农村闲置宅基地、空闲地治理工作；进一步开展废弃砖瓦窑场整治工作，推进“百矿示范，千矿整治”矿山复垦工程，切实加大废弃工矿用地复垦整理力度。

表1 土地集约利用程度评价指标体系

目标 子目标 土地开发程度（A1） 指标 土地开发率（A11） 土地供应率（A12） 土地建成率（A13） 土地利用 状况（A） 用地结构状况（A2） 工业用地率（A21） 高新技术产业用地率（A22） 综合容积率（A31） 土地利用强度（A3） 建筑密度（A32） 工业用地综合容积率（A33） 说明 截至评价时点 截至评价时点 截至评价时点 截至评价时点 截至评价时点 截至评价时点 截至评价时点 截至评价时点 工业用地建筑密度（A34） 工业用地固定资产投入强度（B11） 工业用地产出强度（B12） 高新技术产业用地产出强度（B13） 到期项目用地处置率（C11） 闲置土地处置率（C12） 土地供应市场化程度（C2） 土地有偿使用率（C21） 土地招拍挂率（C22） 截至评价时点 取历年累计值 截至评价时点 截至评价时点 截至评价时点 截至评价时点 截至评价时点 2002年7月1日至评价时点 用地效益（B） 产业用地投入产出效益（B1） 土地利用监管绩效（C1） 管理绩效（C）

五、特尔斐法

通过对评价目标、子目标、指标的权重进行多轮专家打分，并按公式（1）计算权重值：

E wij1nijn （1）

式中：wi ——第i个目标、子目标或指标的权重；

Eij——专家j对于第i个目标、子目标或指标的打分；

n ——专家总数。 实施要求：

a）参与打分的专家应熟悉城市、开发区经济社会发展和土地利用状况，总数为10～40人；

b）打分应根据评价工作背景材料和有关说明，在不相互协商的情况下独立进行；

c）从第二轮起，打分必须参考上一轮打分结果进行；

d）打分一般进行2～3轮。

六、指标标准化方法

评价指标标准化应采用理想值比例推算法。以指标实现度分值进行度量，按公式（2）计算：

SijkXijkTijk100% （2）

式中：Sijk——i目标j子目标k指标的实现度分值；

Xijk——i目标j子目标k指标的现状值； Tijk——i目标j子目标k指标的理想值。

总结：土地是国脉所系、民生所依。推进集约节约用地,事关我国经济与社会的全面协调和可持续展,因此,我们必须转变观念,集约节约利用好每一寸土地,并通过推进集约节约用地,全力支持和保障发展,进一步发挥好国土资源管理部门的职能作用,为促进我国发展与保护的和谐、人与地的和谐做出新的更大的贡献。 参考文献

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