全国城乡人口与建设用地协调发展研究

【文章编号】1006-3862 ( 2019) 06-0030-07

全国城乡人口与建设用地协调发展研究

张莉1 史旭敏2

研究中心，北京，100037)

(1.中规院（北京）规划设计公司，北京，100037;中国城市规划设计研究院规划

【摘要】研究1996年以来全国城乡人口与建设用地协调发展的阶段性与新趋势，支撑新一轮国土空间规划修编。利用计量分

析、GIS分析等方法，对全国城乡人口与用地增长阶段、城乡人均用地水平、城乡人口与用地协调度进行了测算和分析。1996 年以来全国城镇化发展经过了人口城镇化快于土地城镇化和土地城镇化快于人口城镇化阶段，目前出现人口城镇化快于土 地城镇化的新趋势。全国城镇人地关系逐渐从不协调走向协调，协调发展地区的范围在扩大，人地失调的程度在降低，人地 失调地区主要集中在华北、东北、西北和西南地区；全国乡村人地失调的程度在加重，范围在扩大。人口在城乡间往返式迁移 造成乡村人地关系失调和土地利用粗放，加快外来人口市民化进程是根本出路。

【关键词】城乡发展；人地关系；人口城镇化；土地城镇化；协调发展 【中图分类号】F301.2

【文献标识码】A

〇引言

人口与土地是城镇化发展的两个基本要素，人 口的迁移属性和土地的不可移动属性使二者具有 不同的发展内涵[1'2]。城镇人口规模扩大增加了用 地需求，推动城镇空间扩张，进而又产生新的人口 需求。人口城镇化与土地城镇化既有所区别又相 互作用，不同区域的人地关系处在不同的发展阶 段，具有不同的动力机制[3'4]。

2000年以来，中国土地城镇化与人口城镇化的 协调发展成为国内学术研究的热点问题，土地城镇 化的速度太快，大大快于人口城镇化，城镇化进程 中空间失控严重，人口 一土地城镇化不协调是主流 认识[~°]。土地财政和政绩考核激励下，城市商住 房地产开发和工业开发区的大规模扩张，是造成土 地城镇化过快发展的主要原因；土地城镇化与人口 城镇化不匹配所带来的一系列问题，构成了我国高 速城镇化过程中解决城乡协调发展问题的主要 矛盾[11]。

尽管学界对人口一土地城镇化不协调的现象 和原因有共识，但是对于发展失调的阶段性认识不

尽一致[1°]。已有研究中对土地城镇化指标的设计

和人口城镇化计算范围并不完全一致，指标的可比 性以及结论的可靠性都有待发展m。已有研究多 关注城市人口与建设用地的关系，较少从城乡统筹 视角下进行人地关系研究。随着经济从高速转向 中高速增长，土地的发动机功能减退，以地招商引 资的效力减退[12]，新形势下人口城镇化与土地城镇 化的关系需要进行及时跟踪研究。

本文利用《中国统计年鉴》的城乡常住人口数 据、《中国国土资源年鉴》和土地利用调查的城镇村 及工矿用地数据，研究全国城乡人口与用地发展的 周期性、协调度与时空演化特征。与已有研究比 较，本文具有以下特点：（1)采用国土部门的城乡土 地利用数据比其他数据来源更精确[6],与城乡常住 人口范围的一致性更强；（2)研究时段为1996〜 2016年，覆盖了从城镇化快速发展阶段到城镇化质 量提升阶段的全过程，利于观察城镇化人地发展的 周期性和新趋势；（3)全国与分省的城乡人地关系 研究密切结合、层层递进，展现了城乡人地关系的 时空演化特征；（4)从城乡统筹视角出发研究城镇 和乡村的人口与用地演化，能够更加全面系统地发 现我国城镇化中的人地关系问题及根源。

基金项目：中国土地勘测院全国土地利用规划修编前期研究课 题；中国城市规划设计研究院创新基金课题“转型期城镇人口发展 与规划研究”

1全国城乡人口与建设用地的发展历程

1.1 城乡人口增长的总体趋势

我国城乡人口统计时间早于土地资源统计。

30

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首先分析新中国成立后全国城乡人口演化趋势，考 察城乡人口与土地协调发展的历史背景。

新中国成立后，全国人口发展进人快速增长的 新阶段，由于人口增长过快，在20世纪70年代起开 始大力推进计划生育[13]。全国总人口增速在1970 年达到峰值后开始迅速回落，近年来保持在5%左 右。改革开放前，中国城镇化过程具有明显的大起 大落特征，在新中国初期的健康发展和1958-1960 年代的过度城镇化后，经历了 1961-1965年、1966- 1976年两次反向城镇化[14],城镇人口增长具有明 显的反复性特征，乡村人口则在三年自然灾害时期 出现负增长。改革开放后，中国城镇化发展进入正 轨，城镇人口的快速增长与乡村人口的快速流失相 伴而生，中国的城乡结构随之发生着巨大的变化。

1978-1995年全国城镇人口增速起伏较大，却 保持了快速增长的态势，年均增长率达到5. 2%;乡 村人口增长速度相对稳定，与城镇人口增速的差距 逐渐拉大。

1996年，全国城镇化水平达到30. 48%,进人国 际公认的城镇化加速阶段。城镇人口增长率在 1996年跃升至6.06的新高度，乡村人口首次出现 了人口负增长。

1996-2016年，中国城镇化水平年均增长1.22 个百分点。在城镇化水平持续快速增长的同时，随 着总人口增长速度的下降和城镇人口规模的增加， 全国城镇人口增长速度逐渐下滑。2014年，全国城 镇人口增长速度跌至2. 47% ,2015-2016年城镇人 口增长速度略有回升，但仍低于3%。同期全国乡 村人口净减少速度继续加快，2010年后乡村人口增 长速度在-2%以下。

1.2 城乡建设用地的增长历程

城镇工矿用地增速村庄用地增速

城镇用地增速工矿用地增速

图I中国城镇村及工矿用地增长速度（％,1996-2016)

为 1996-2000 年、2001-2008 年和 2009-2016 年三个阶段。

1996-2000年。城镇工矿用地增长率从丨997 的3. 14%开始起步，受1998年亚洲金融危机影响， 工矿用地和城镇用地都出现下滑趋势，2000年城镇 工矿用地增长速度跌至1.68%。

2001-2008年。该阶段是城镇工矿用地增长速 度最快的时期，城镇用地和T.矿用地都表现出强劲 的增长势头，分别在2004年和2005年达到增长速 度的峰值。2004年后城镇工矿用地增长速度逐渐 回落，从2004年的5. 41 %降至2008年的3. 41%。

2009-2016年。该阶段城镇用地和工矿用地增 长曲线出现分化。城镇用地增长速度从2008年 2. 93%的谷底开始攀升，2011年达到4_ 8%的新峰 值，之后逐渐下行；工矿用地增长速度则一直保持 下行趋势，没有形成新的增长周期。

城镇工矿用地的增长速度与经济增长速度高 度相关。城镇工矿用地大起大落的特征与周期时 段的出现，与我国经济增长的周期性接近n8];城镇 工矿用地增长周期下滑的时间点，与1997年的亚洲 金融危机、2008年的国际金融危机、中国经济从高 速增长到中速增长的转换期1

的时间点基本一致。

利用SPSS进行的相关分析表明，丨997-2016年的全 国历年GDP增长率与城镇工矿用地增长率的相关 系数为0.679,全国历年GDP增长率与工矿用地增 长率的相关系数为0.662,均在0.01水平上显著相 关；与村庄建设用地增长率的相关系数为-0.499, 在0.05水平上显著相关；与城镇用地增长率的相关 系数为0.376。工矿用地增长速度受经济增长速度 的影响最明显。

村庄用地具有增速低、占比高的特征。1996- 2016年，全国村庄建设用地增长速度远远低于城镇 用地和工矿用地类型，占城镇村及工矿用地比重从

31

20世纪90年代中期以来，以大城市的加速扩 张为特征，进人“以土地为中心”的城镇化时代[15]， 城市空间扩张和基础设施建设不断加快:16:。1996- 2016年全国城乡建设用地增长速度的变化（图1,

本文部分插图见封二），是土地城镇化快速发展历

程的具体表现。由于第一次全国土地详査及第二 次全国土地调查存在调查内容和范围的不一致:17:1， 2009年各项用地增长率都出现异常，本研究对当年 的增长率进行了平滑处理。

总体来看，全国城镇工矿用地（包括城镇用地 与工矿用地）增长速度具有明显的周期性，可以分

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75%下降到62%,仍然是规模最大的用地类型。全 国村庄建设用地以2009年为界分为两个阶段：1996 -2008年，村庄建设用地增长率低，随着外流人口规 模加大，一些年份出现用地负增长，增长速度在 -0.2~0. 2的区间内。2009年后村庄用地增长速度 明显提高。2010-2016年村庄用地保持在0.5左 右，增长速度明显超过1996-2008年。

图2

中国城乡人口与建设用地增速比较（％,1996-2016)

2全国城乡人口与建设用地的关系演化

和人均村庄用地的分布图（图3)可知，仅有12个省

1996-2016年，全国城镇人口年均增长率为3. 84%，城镇工矿用地年均增长率为3. 87%, 土地城 镇化速度略高于人口城镇化速度。但是从发展过 程看，城镇人口总体下行和城镇工矿用地的周期性 波动相互交织，人口城镇化和土地城镇化经历了此 起彼伏的增长过程，见图2。

全国城镇人地增长速度演替可以分为三个 阶段：

市区两项人均用地指标完全低于全国平均水平。 内蒙古、新疆、宁夏、辽宁、吉林、黑龙江、甘肃两项 指标均明显超过国家平均水平，青海、西藏、海南人 均城镇工矿用地明显超过全国水平；天津、江苏、北 京、安徽、河北人均村庄用地明显超过全国水平。 总体来看，西北、东北省区城乡用地粗放、人均用地 严重超标的问题突出，京津冀地区人均乡村用地超

标现象明显，西南、华南等省区土地利用方式相对

(1) 1996-2003年。全国城镇人口增长率快于

集约。

城镇工矿用地增长率，人口城镇化速度快于土地城 镇化速度；

(2)

3全国城乡人口与建设用地协调度评价

2004-2014年。全国城镇工矿用地增长率

3.1 研究方法

超过城镇人口增长率，进人土地城镇化快于人口城

国内学者围绕人口城镇化与土地城镇化的协

镇化阶段。其中，2004-2008年，城镇工矿用地增速

调性已经开展了大量研究。在量化方法上，学者们

最快，与城镇人口增速差距大；2009-2014年，城镇

采用协调度、协调发展度、离差系数模型及异速增

工矿用地增长速度下滑，与城镇人口增长速度差距

长模型等方法，通过人口城镇化率与土地城镇化率

减少；

的比较进行研究[21]。

(3) 2015-2016年：城镇人口增长速度高于城

在综合比较协调度研究方法基础上，本研究选

镇用地增长速度，出现人口城镇化快于土地城镇化

用离差系数来度量城乡人口增速与建设用地增速

的新趋势。

的差异状况。离差系数越小，表示二者增长速率差

1996- 2016年，全国乡村人口年均增长率为

距小，人一地协调度高；离差系数越大，表示二者增

-1.84%,村庄用地年均增长率为0.74%,村庄用地

长差距大，人一地协调度低。具体计算方法如式

增速明显低于城镇工矿用地速度，但一直高于乡村 人口增速。1996-2008年，村庄用地与乡村人口速 度差距较小；2009-2016年乡村用地与人口速度差 明显扩大。

随着城乡建设用地的增长和人口增速的下降， 全国人均城乡建设用地水平在不断提高。目前我 国人均城镇工矿建设用地面积为149m2,人均农村 居民点用地面积为300 m2,远超国家标准上限[2°], 城乡建设用地粗放问题突出。

全国分省市区的城乡用地水平的差异性非常 突出。由2016年全国分省市区人均城镇工矿用地 32

I P-L I _ I P + L I

(1)

(

1

):

式中，Cv为离差系数，S为标准差，X为X平均值，P 为城乡人口综合增长率，I.表示城市建设用地综合 增长率。

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8

00

8

7

人均村庄用地

00

6

辽宁

鷂

宁I

新疆

蓄• d驗江.0

安 徽_甘肃河北f，

►河^*^丨西

上海：⑬—嗜江西

湖

山东

国

⑯海南

江苏

吉林分

西藏

青海

m广

200

0四川建j

责货

100

50

300

350

人均城镇工矿用地（mJ)

400

450

500

图3全国分省市区人均城镇工矿用地和人均村庄用地分布（2016年）

!.50

*城镇乡村

0.50

0.49

0.00

m U.08 0.05

1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

图4全国城乡人口与建设用地协调度（1996-2016)

参照已有研究成果，确定人口一土地城镇化失 调等级标准，其中离差系数〇~〇. 2表示人一地协调 发展,0.2~ 0.4表示轻度失调，0.4〜0.6为中度失 调，0. 6~0. 8为高度失调，0. 8~1为严重失调，1~ + *为极度失调[9]。3.2 全国人地协调度评价

利用离差系数法得出的全国1996-2016年城 乡人地协调度评价（图4)，城镇人口一用地协调度 基本处在协调发展的区间，而乡村人口一土地失调 程度严重。全国城镇人口与用地增长速度存在明 显差异，但是差距并没有达到失调发展的程度。尤

其是在2002-2016年期间，城镇人地增长速度的离 差系数均处在0〜0.2区间，这一阶段城镇人口与城 镇用地差小于2%。1996-200丨年城镇人地协调度 为轻度一中度失调，失调的主要原因为城镇人口增 速高于城镇用地增速，增长率差大于2%。与此同 时，绝大部分年份乡村人地关系处于严重失调和极 度失调区间，乡村人地离差系数波动变化更为突 出。1996-2008年，乡村人地离差系数从1.82下降 到0.9左右，下降趋势明显；2009-2016年，乡村人 地离差系数上升到1.4以上，乡村人地协调度处在 极度失调区间。

33

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利用全国城镇乡村常住人口和城乡建设用地 进行协调度的分析，掩盖了人口跨区域流动的影 响，导致全国层面的城镇人口用地协调度偏小。 2016年我国流动人口总量为2.45亿人，其中跨省 流动人口比例为63. 5%[22]，人口流动规模无法在全 国城镇人口总量中得到反映。因此，有必要进行分 省市区的城乡人地协调度分析，以更全面地认识全 国城乡人地协调的实际情况。3.3 分省人地协调度评价

选取2001、2006、2011、2016年四个时点对各省 市区城乡人地关系（图5)进行重点分析。

2001年全国城镇人地协调度为0.35,为轻度失 调。在31个省市区中，四川省处于极度失调状态， 甘肃省为严重失调，8个省市区为髙度失调，6个省 市区为中度失调，9省区为轻度失调，仅有6个省区 处在城镇人地协调发展状态。2006年全国城镇人 地协调度为〇. 12,处于城镇人地协调发展状态的省 市区仅有10个，4个省市区处于高度失调状态。 2011年全国城镇人地协调度为0. 11，18个省市区 城镇人地关系为协调发展状态，2个省市为严重失 调状态。2016年全国城镇人地协调度降低到0.08, 31个省市区中，辽宁省为极度失调，3个省为中度失 调，其他为轻度失调和协调发展。

总体起来看，全国城镇人地失调的程度在不断 降低，城镇人地协调发展的范围在不断扩大，而城 镇人地失调的区域相对集中。2016年全国城镇人 地失调地区主要集中在华北、东北以和西北、西南 地区

与各省区城镇人地关系逐渐走向协调的趋势 相比，乡村地区人地关系在2001-2006期间有所好 转，极度失调的省份有所减少。但是2006年以来， 全国各省市乡村人地失调的范围在不断扩大，不协 调程度在不断加深。2016年，全国绝大多数省市区 乡村人口一村庄用地关系处于极度失调状 态（图6)。

乡村人口在乡村和城镇之间大规模、周期性的 往返流动，是造成全国乡村地区人地矛盾逐渐突出 的重要原因。我国2016年的常住人口城镇化率为 57. 35%，户籍人口城镇化率只有41.2%[23],其中涉 及到的乡村人口约2. 2亿人。这部分人虽然已统计 为城镇常住人口，但是并没有放弃在农村的宅基 地，仍存在着回乡定居的可能性。尽管乡村人口不

34

断流失，村庄用地仍然不断增长，造成乡村人地关 系的矛盾不断突出。可见，用乡村常住人口测算的 人均村庄用地水平和乡村人地协调度，不能反映乡 村外出务工人口的用地需求，如何构建更为合理的 度量指标需要进一步探索。

城乡建设用地增长速度大于或小于城乡人口 增长速度都会造成城乡人地失调的情况。大部分 省市区乡村人地失调主要由村庄土地增速快于乡 村人口增速所造成，但是北京、上海、天津、新疆在 多个年份中，出现由乡村人口增速大于村庄用地增 速而造成的乡村人地失调情况。各省市区城镇人 地失调的程度和原因更为复杂和多样。2001-2002 年，大部分省区人地失调由城镇人口增速大于用地 增速造成的；2003-2010年，用地增速快于人口增速 逐渐成为各省区城镇人地失调的主要原因；2011- 2014年，人地增速相互领先成为主要特征，但人地 协调状况趋于改善；2015-2016年，人口增速大于土 地增速再次成为城镇人地失调的主导原因。

4结论与讨论

4. 1 主要结论

本文利用《中国统计年鉴》的城乡常住人口数 据、《中国国土资源年鉴》和土地利用调查的城镇村 及工矿用地数据，研究了 1996-2016年全国城乡人 口与用地增长的周期性、协调度和时空演化特征。 主要有以下发现：

(1)

显又不同步的周期性。1996年以来，我国人口城镇 化和土地城镇化都经历了快速增长过程，增长速度 由快到慢的总体趋势一致，不同时段的增长速度此

起彼伏，具有明显的周期性特征。用城镇人口增长 速度和城镇工矿建设用地增长速度衡量，1996- 2003年全国人口城镇化速度快于土地城镇化，2004 -2014年土地城镇化快于人口城镇化，2015-2016 年出现人口城镇化快于土地城镇化的新趋势。

(2)

我国城镇人口一建设用地的协调程度逐渐

提高，乡村人口一建设用地的失调程度日益严重。 用离差系数衡量城乡人口一建设用地增速的协调 度，全国层面上城镇人口与城镇建设用地的增长速 度差值有限且逐渐缩小，城镇人口一建设用地协调 度基本处在协调发展的区间，协调程度在日益提 高；全国乡村常住人口减少和村庄建设用地增长，

我国人口城镇化与土地城镇化发展具有明

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使二者的增长速度差逐渐扩大，2009年以来不协调 程度日益提高，乡村人口一建设土地的失调程度日 益严重。

(3)不同地区、不同省区人地关系具有明显的 差异性，我国城镇和乡村人口与建设用地具有不同 的时空演化趋势。全国分省市区的城镇人均建设 用地和人均乡村用地水平具有差异性，西北、东北 地区城乡用地粗放问题突出。跨省区人口流动使 分省市区衡量的城镇人地离差系数远高于全国，城 镇人口一用地增长速度的不协调程度明显提高。 1996年来各省市区城镇人口与用地关系逐渐从不 协调走向协调，不协调程度在逐渐降低，协调地区 范围在不断扩大；各省市区乡村人地失调的范围在 不断扩大，不协调程度在不断加深。4. 2 进一步讨论

基于常住人口统计的城乡人口，不能体现人口 在城乡之间的往返周期性流动。由于市民化进程 滞后，外出人口难以在务工地落户，不得不保留乃 至继续扩大村庄用地需求，是造成乡村人地关系矛 盾加重的主要原因。考虑到人口乡城流动的特殊 性，一方面，准确测算乡村人地关系的量化指标仍 需要进一步优化；另一方面，加快推进外出务工人 员市民化进程，避免城乡同时占地的情况，是解决 乡村人地失调问题的根本出路。

城乡人口与用地数据有待于进一步优化。1996 -2003年我国城镇化水平每年提高1.43/1.44个百 分点，有学者认为这种速度是统计口径调整造成的 假象[241，也有学者对2000-2005年以来全国城镇化 水平和城镇人口进行了校正修补[25]。但是迄今并 没有官方和学者对1996年以来人口城镇化数据进 行全面的修正。第一次全国土地详查及第二次全 国土地调查口径的不一致，使城镇村及工矿用地统 计也存在一定误差。因此，无论全国城乡人口数据 还是土地数据，都有待于进一步优化处理，从而提 高研究的准确度。

展望未来，随着全国城镇化水平的继续提高， 城镇人口与用地增长、乡村人口减少和部分村落消 亡是必然趋势。

一

民点设置标准和规划建设标准[26]，有利于更加合理 地界定城乡关系，促进乡村振兴。A

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作者简介：张莉（1973-)，女，博士，教授级高级规划师。主

要研究方向为城镇化与城镇体系，区域与城市 规划。

收稿日期：2019-03-10

于统计数据的校正和修补[•!].城市规划，2010,34( 03 ) : 48

Study on the Coordinated Development of Urban and Rural Population and

Construction Land in China

ZHANG Li, SHI Xumin

【Abstract】 The purpose of ihis paper is to study the stages and new trends of man-land relationship in China’s urban and rural areas since 1996 to support the new round of national land use planning revision. Metering method and GIS analysis method are employed. The results show the growth rate, per capita land use level and coordination degree of urban-rural man-land in the whole country level and provincial level. It is concluded that the development of urbanization in China has experienced the periods in which population urbanization was faster than land urbanization, then land urbanization was faster than population urbanization since 1996, and now a new trend that population urbanization is faster than land urbanization is emerging. The relationship between population and land use in urbanized areas has gradually shifted from uncoordinated to coordinating. The scope of coordinated area is expanding, and the uncoordinated degree in urbanized area is declining. The urban and town with imbalanced man-land relationship are mainly concentrated in the areas of north China, northeast, northwest and the border of southwest. Simultaneously, the degree of uncoordinated degree of man-land relationship in the countryside is increasing and the scope is expanding. The reciprocal migration of the population between urban and rural areas has caused the uncoordinated relationship of man-land relationship in countryside and extensive land resource use, speeding up the citizenization process of migrants in city and towns is the fundamental way out.

【Keywords 】 Urban And Rural Development ； Man-Land Relationship ； Population Urbanization ； Land Urbanization ； Coordinated Development

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城市发展研究 26 卷 2019 年 6 期 Urban Development Studies V«l.26 lNo.6 2019

全国城乡人口与建设用地协调发展研究

张莉史旭敏

(正文第30-36

图5 2001、2006、2011、2016年城镇人口一城镇工矿用地协调度

图6 2001、2006、2011、2016年乡村人口一村庄用地协调度