完善被征地农民社会保障政策制度的思路与建议

LAND&RESOURCES完善被征地农民社会保障政策制度的思路与建议嘉兴市国土资源局 沃 云地征收工作，事关国土资源管理部门对国家经济建设和社会发展的保障程度，关系到被征地农民的切身利益和社会和谐稳定。随着经济社会快速发展和城市化进程的加速推进，国家为公共利益的需要，不可避免地要征收农村集体土地。在征地工作中，合理调整和平衡国家、集体、农民三者利益关系，切实保护被征地农民切身利益，始终是各级政府和征地工作者面临的课题和努力要达到的目标。

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征地数量少，矛盾并不突出。（二）第二阶段（1993年—1998年）：被征地农民社会保障思路的形成和起步阶段1993年，党的十四届三中全会审议通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，城镇企业改革经营管理体制后拥有了自主用工权，原先那种由劳动部门统一招收分配“土征工”的做法行不通了。同时，扩大开放，招商引资，设立经济技术开发区，城市建设征地数量急剧增加，再按“谁用地、谁征地、谁安置”的模式来征地已经难以为继。面对征地补偿标准的不统一、国有企业改制“土征工”下岗、一次性货币安置弊端渐趋凸现。被征地人员特别是老年人对今后生活无着落的担忧，失土农民情绪非常激动，引发的矛盾十分突出。为此，嘉兴市委市政府高度重视，及时组织相关部门深入基层调研，充分听取乡镇、村干部和农民的意见，本着“政府征收了农民的土地，农民的基本生活必须得到保障”的理念，提出了为失地农民购买社会养老保险的改革思路。1993年下半年，市政府出台了《嘉兴市区土地征用安置暂行规定》（嘉政发〔1993〕134号）文件，明确提出政府实施统一征地，统一补偿和安置政策，“征地工”由劳动部门统一管理，采取“名义招工”和缴纳社会养老保险方式给予安置，从而解决了被征地农民基本生活没有保障的突出矛盾，得到了被征地农民的积极响应，使征地工作较为顺利地进行。从而也开启了嘉兴市区对被征地农民实行社会保障制度的实践。一、嘉兴市区建立被征地农民保障制度的演变历程从时序上大致可分为三个阶段。

（三）第三阶段（1998年至今）：被征地农民保障制度的调整和完善阶段这一阶段主要是对前一阶段嘉兴创新实行社会保障制度的实践经验进行总结，并将试点经验上升为制度性成果。十多年来，嘉兴的保障政策经过多次的调整和完善，市政府相继出台了一系列的政策文件，如：《嘉兴市区征用人员分流办法》（嘉政发〔1998〕200号）、嘉兴市《关于贯彻浙政发〔2003〕26号文件的若干意见》（嘉政发〔2004〕67号）、《嘉兴市人民政府关于印发嘉兴市征收农村集体所有土地管理暂行办法的通知》（嘉（一）第一阶段（1992年之前）：计划经济体制时期土地征收原则上“谁用地、谁征地、谁安置”，具体的补偿标准按《土地管理法》年产值的多少倍数给予补偿，劳动力安置也由用地单位负责招用或采取一次性货币安置的方式，确有困难的由劳动部门进行统一招工分配。这一阶段由于30

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国土资源AND&RESOURCESCopyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.研究探索TANSUOYANJIU政发〔2009〕70号）等等，对征地的程序、征地补偿标准（区片综合价）、被征地人员社会保障、征地阳光工程、征地信息公开等作了明确的阐述和规范。二、嘉兴市区被征地农民社会保障制度的实践2000年，嘉兴市区的征地制度改革探索引起了国土资源部关注，先后派工作组蹲点调研，对嘉兴的做法给予充分的肯定和高度评价。2001年，嘉兴市被国土资源部列为全国征地制度改革试点城市，嘉兴市的《征地制度改革试点方案》得到了浙江省人民政府、国土资源部的批准。2002年，市政府用（嘉政发〔2002〕36号）文件下发全市，要求在2003年底之前全面执行社会保障安置政策。被农民称之为“土地换保障”的实践也为全国征地制度改革提供了“嘉兴经验”。其主要做法如下。1.征地时在劳动年龄段以上（男满60周岁，女满50周岁）的被征地农民，户口“农转非”，为其一次性缴纳15年社会养老保险统筹费，从次月开始按月发放养老金。2.征地时，男45-59周岁，女35-49周岁的被征地农民，户口“农转非”，并为其一次性缴纳15年社会养老保险统筹费，到退休年龄后按月发放养老金，退休前每月发给160元的生活补助费和医疗包干费。3.征地时，男16-44周岁，女16-34周岁的被征地农民，户口“农转非”，按其在农村劳动年限（16周岁起算），一次性缴纳社会养老保险统筹费，一年农龄买一年保险，最高为15年。以后由本人就业后继续参加社会养老保险，并一次性补给8000元的自谋职业费。4.个别不愿意参加养老保险的，需由本人申请，户主签字，村集体经济组织审核并办理公证手续，在签订相关协议后，可一次性发给1.2万元安置补助费。5.征地时未满16周岁的被征地人员或在校学生，给予办理“农转非”，以每人3000元的基数，再按每岁200元的标准发放征地安置补助费，不满一岁的按一岁计。由于政府较好地处理了农民的利益关系，有效地解决了失地人员的基本生活保障问题，因而受到了广大农民的认可和欢迎。其成效体现在。一是实行统一征地统一补偿安置政策，避免了过去的“谁用地、谁征地、谁安置”“政策不一”“相互攀比”等弊端，减少了征地工作中的矛盾和纠纷。二是采用以“养老保险安置为主要方式与就业市场化相接轨”的补偿安置办法，避免了以往采用一次性货币安置造成的后遗症，保障了被征地农民的基本生活稳定。三是通过建立“土地换保障”的机制，在全市全面推行了“养老保险安置”办法，促进了被征地农民向城市居民转变，加快了城市化进程。湖区余新镇的“民利村”矛盾最为突出，该村一部分土地划归国际商务区，一部分土地划入南湖新区。“两个区片各自执行不同补偿标准”，被征地农民难以接受。（三）全市各地的保障政策、保障方式、保障水平差异很大，被征地农民在享受保障待遇上相差较多。（四）被征地农民身份已经转为城市居民，要求按城镇职工退休标准享受，但由于社会保障和职工养老保险是两个体系，因此农民意见很大，要求接轨的呼声很高。（五）医疗保障基本缺失。被征地农民对这一问题的诉求反应更为强烈。生活补助费缺少调整和增长的机制。基于存在的上述这些问题，所以“深化改革、完善政策”非常必要。四、进一步完善被征地农民保障制度与相关政策的思路与建议嘉兴市20多年的征地制度改革，侧重解决了被征地农民的养老社会保障。被征地农民的医疗保障，除保养人员每月十元的医疗补助外，大多自己掏钱参加城乡合作医疗。由于保障水平比较低，被征地农民因病致贫的现象时有出现。为此，根据省政府〔2014〕19号文件精神，结合嘉兴实际，提出实现被征地农民社会保障与城镇职工养老保险的衔接、城乡合作医疗与城镇（企业）职工基本医疗衔接、被征地农民失业补助与城镇失业保险制度接轨的思路与建议。三、嘉兴市现行的被征地农民保障政策与制度存在的问题改革不可能一蹴而就，任何一项改革都要与时俱进。随着行政区域调整、人们对美好生活愿景的追求等主客观因素的变化，现行的嘉兴市被征地农民保障政策和制度也显现出一些问题。（一）由于改革起步时的政策差异，市本级一级区片与二级区片之间在社会保障缴费年限和基本生活补助政策上还有一些落差，为此，二级区片中的被征地人员要求“一视同仁”的呼声较高。（二）由于行政区划的调整，突破了村级建制的完整性，个别少数地方存在“一个村两个区片、不同补偿标准”现象。这一问题在南（一）将被征地人员的社会保障衔接城镇职工养老保险1.征地时，男满60周岁、女满50周岁以上一次性缴纳15年社会保障金的，可一次性缴纳12000元的衔接职工养老保险费，从补缴次月起享受职工基本养老待遇（2015年标国土资源 Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.SLAND&RESOURCE31国土资源

LAND&RESOURCES准每月1400元左右），60周岁以上每增加一岁补缴标准降低5％，到70周岁不再递减，个人不愿补缴的则进入城乡居民基本养老保险中的征地社会保障，享受征地保障退休金（2015年标准每月990元）。2.征地时，不到退休年龄的，仍按原政策执行。但要加强宣传和引导，鼓励被征地人员在企业就业或个人自谋职业时需继续缴纳职工养老保险，使之与职工养老保险接轨。征地农民应继续缴纳职工基本医疗保险费，达到法定退休年龄后，按职工基本医疗保险缴费年限（男满25年、女满20年）等规定，不足年限的可一次性补缴，按规定享受职工基本医疗保险待遇。（三）将被征地人员的失业补助与城镇职工失业保险制度接轨1.16周岁以上未实现就业的，给予失业登记。从征地补偿协议生效之日起，对其应交的失业保险金视作交费，按照城镇职工失业保险的相关规定，领取失业救济金。2.对被征地人员的安置补助费、自谋职业费和生活补助费，均改为按市区居民最低生活保障的标准来计算，按不同年龄实际可享受的月数进行计算发放。市区居民最低生活保障的标准政府每年公布一次，这就等于建立了一个增长调节的机制。3.征地时，被征地农民已在企业上班或自谋职业，自费缴纳职工养老保险的，由于现行的保障政策规定“缴费的年限不能叠加”，只能选择一次性补偿。因此，此类人员感到比较吃亏。意见是征地主体不再为其缴纳养老保险费的，可由企业、个人或社保部门出具相关证明，按一次性自谋职业12000元安置补偿费加上征地时应该缴纳社会保障金基数和年限，按一定比例补助给被征地农民，记入个人帐户。4.对征地制度政革后选择一次性货币安置的被征地农民，意见是政府应给他们参加职工养老保险的政策通道，参加职工养老保险所需的经费，原则上由这部分被征地农民自己承担，有条件的原用地单位或政府财政给予适当补助。之所以提出上述思路和建议，基于以下两点考虑。一是符合当前国家和省有关实现统一城乡居民社会保障制度的政策规定精神和要求，如国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工（二）将被征地农民的城乡合作医疗衔接城镇职工基本医疗保险或直接新增参加城镇职工基本医疗保险主要有以下三个方案。方案一：测算出城乡合作医疗和城镇（企业）职工基本医疗衔接所需要的资金，按照一次性等额缴纳的办法（男25年，女20年）进行测算，鼓励引导被征地农民自愿申请参加职工基本医疗保险，采取政府、集体、个人各出一点的办法来解决被征地农民的职工医疗保险问题，政府原则上承担30％-40％的费用。方案二：按被征地人员缴纳社会保障的年限视为缴纳职工基本医疗保险的年限，到达退休年龄后男25年、女20年未缴满的，给予一次性补缴，享受职工基本医疗保险待遇，政府原则上承担30%-40%的费用。不到退休年龄的需每年自己缴纳职工基本医疗保险费（今年是1423元年），享受职工基本医疗待遇。对有些被征地人员个人已经全额一次性补缴，已衔接职工基本医疗保险费的人员，一旦政府文件出台，按规定应该政府承担的这部分资金转入其个人账户。方案三：被征地农民可按规定参加职工基本医疗保险，征地时按其在农村的劳动年限，为其缴纳职工基本医疗保险费年限，最长不超过15年。被征地农民参加职工基本医疗保险后，原征地缴费社会保障年限可视作职工基本医疗保险缴费年限，最长不超过15年。征地后被作文件，《浙江省人民政府关于完善征地补偿安置政策的意见》（浙政发〔2014〕19号）。二是被征地农民社会保障的资金来源，既可从为实施城市规划的公共设施和公益事业（即公共利益）所需征收的集体土地中增加征收补偿资金，也可以从政府投入的这些“公建”设施周边的经营性用地出让地价中收回；对于城市规划区内的单独选址项目，则可以直接列入项目建设投资概预算，作为征地成本收回。因此，不论是城市政府为实施城市规划，还是国家建设单独选址项目，只要征收农民集体土地，适当增加被征地农民社会保障的资金，都可以通过“期权”或“即时”转嫁到相关项目成本取得，财力支撑应该是没有问题的，是可行的。小知识什么是基本农田保护制度？国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：一是经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；二是有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；三是蔬菜生产基地；四是农业科研、教学试验田；五是国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。32

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