改进国库事中监督的建议

库业务　改进国库事中监督的建议　文郭立平韩玉婷中国人民　艮行太原中心支行　摘要近年来国库业务电子化建设飞速发展，提高预算执行效率的同时，也暴露出事中监督存在制度建设不完善、范围　覆盖不全面、核算体系不协调、系统开发困难等问题。本文以国库监督职能发展历程为基础，对国库事中监督职能发挥存　在的问题进行了梳理，并针对问题提出了相关建议。　关键词国库事中监督预算执行　近年来，人民银行国库业务　系统已进入全面电子化的时代，　一、国库监督发展历程　国库监督是指人民银行国库　手工到自动、从分散到集中、资　金运行从中转到直达的“三大转　国库会计数据集中系统ＴＣＢＳ，　国家金库信息处理系统ＴＩ　ＰＳ、国　部门在具体办理预算收支业务过　程中，对预算收支事项的合法　性、真实性、准确性、及时性进　变”。目前，国库事中监督主要　包括两方面内容：一是对国库资　金收纳、划分、留解、退库与支　拨及财政开户情况的监督。二是　对商业银行代理国库相关业务的　监督，包括六项内容：收缴资金　是否应收尽收；划分留解是否正　确无误；退库办理是否准确合　规；退库支拨是否及时有据；财　政开户是否手续齐备；商业银行　代理国库是否尽职尽责。　总体来讲，人大监督是对财　家金库管理信息系统ＴＭｌＳ并称为　３Ｔ系统，与财政、税务、海关、　银行等外部单位的业务系统的电　行审核把关的行为。　１　９８５年，国务院颁布《国　家金库条例》，确立人民银行经　子缴库业务、商业银行代理国库　集中支付业务、非税收入等也实　现了网络化衔接。国库业务电子　化建设飞速发展的同时，对国库　事中监督也提出了新的挑战。本文　理国库体制，国库监督范围由收　入监督苦扩大到财政存款开户和　库款支拨监督。１９９８年，人民　银行联合财政部、国家税务局总　局下发《并于进一步加强国库监　管工作的通知》，并进一步明确　了人民银行经理国库的事中监督　以新《预算法》赋予国库监督的内　涵和要求为基础，对国库事中监督　的发展历程，及存在问题进行了分　析，并提出了相关改进建议。　政预算的事前监督与审计监督，　是对财政资金使用的事后监督，　权限。近年来，“３Ｔ”系统的　推广运行基本实现了国库业务从　国库监督则是在预算收支过程中　２０１７年第２　总第２７９　删段西　钔　务　实施的事中监督。从狭义的角度　来讲，国库监督也可以分为事前　监督、事中监督和事后监督。事　前监督主要监督财政预算是否按　而且体现在对预算收支业务的纠　错机制中。　收入长期滞留在财政专户，不能　及时缴入国库，造成国库部分预　算收入的监督无法正常开展。　另一方面部分预算支出脱离　二、国库事中监督存在　国库监督。财政专户开设在商业　照法律法规和人大批准的预算执　行、国库收支是否有充足的依　据，体现了预算收支事项的合法　性和真实性；事中监督主要是监　督预算资金收支过程是及时、安　全，体现了预算执行的准确性和　及时性；事后监督事监督人民通　过复审会计资料、查阅计算机系　统曰志、登记簿等方法对核算结　果实施复核和审验，确保业务处　理的合规性和准确性。国库监督　具有覆盖面广、时效性强的特　点，是为政府、财政及预算执行　而实施的监督。国库监管不仅体　现在对预算收支业务的审核中，　２０１７：￣２期总第２７９期，ＥＪＴｕ　的问题　（一）电子化模式下缺乏　国库事中监督制度　１　９８５年颁布的《国家金库　条例》基本是对手工方式下国库　收支业务的管理和规范，历经３０　多年，已经很难适应当前国库业　务电子化需要。国库电子化建设　尚缺乏长期目标和系统的制度规　范。导致国库电子化建设的方向　不明确，国库电子化建设缺乏法　规制度依据，国库监督的覆盖面　和手段受到一定制约，无法实施　有效监督。　（二）部分预算资金无法　纳入国库事中监督范畴　一方面部分预算收入脱离国　库监督。新《预算法》规定政府　的全部收入应当上缴国家金库，　任何部门、单位和个人不得截　留、占用、挪用或者拖欠。但目　前仍有部分收入未纳入或未及时　缴入国库，入社会保险基金、教　育收费、国际金融组织和外国政　府贷款赠款等收入虽然缴入财政　专户　但未缴入国库。同时，已　纳入预算管理需缴入国库的非税　收入，在实际操作中，因财政部　门未及时开具缴款书，造成预算　银行，这些专户资金在管理和使　用上由财政部门自行决定，国库　无法了解和准确核算每笔支出的　明细。数量众多的各类专户的存　在，导致大量预算资金脱离了国　库监督和管理，在国库体外循　环。国库无法掌握财政专户资金　的支出情况，无法对财政专户资　金使用的合规性、存量的安全性　进行事中监督。　（三）国库事中监督与部　分国库集中收付业务不协调　国库集中收付业务改革的实　质是财政资金集中到国库单一账　户，实效收入全部归集到国库单　一账户，支出全部从国库单一账　户直达收款人账户。从２００１年实　施改革以来，税款收入已经实现　了直达入库，但是非税收入和集中　支付业务因流程设计存在缺陷，甚　至偏离了改革的基本要求，导致国　库事中监督缺失。一是非税收入的　收缴由代理银行收纳并在非税专户　中归集，再按照财税ｆｌＢｌ＇ｌ签发的指　令进行缴库，中间环节多，容易出　现人为调节收入进度的现象，在月　末和季末时点，还会发生商业银行　延压缴库等情况，违背了所有预算　收入及时缴入国库的原则，限制了　国库监督职能的发挥。二是国库集　’　一　…　～　一　…　…＼　ｉ　中收付制度改革后，商业银行代理　集中支付业务采取代理银行先行垫　付资金再与国库单一账户进行“倒　清算”。这一模式下，预算单位先　用款，再由代理银行与国库清算。　国库部门由过去的逐笔、实时的事　中监督变成了汇总、事后的监督。　同时，该模式下，由于操作流程设　计等原因，国库只能被动地对全部　支付资金进行清算，无法实现实时　逐笔审核财政支出业务，无法及时　发现和制止不合规的拨款。这种做　法客观上影响预算执行效率和国库　资金安全。　（四）国库事中监督系统　开发困难较大　对国库自身业务的事中监督　方面，缺少与业务系统配套的　电子化监督手段和统计监测系　统。随着“３Ｔ”系统功能日臻　完善，建立国库资金清算的“快　车道”，实现收入直达入库，支　出实时到账，提高业务处理速　度，但是这些系统的应用仅仅局　限于业务核算和数据分析层面，　只能基本满足国库业务处理和信　息反馈的需要，国库大量电子税　票和拨、退、更等业务的处理、　如何利用系统监控和筛选大额或　异常国库数据并加以分析等问题　尚未解决成为制约国库监督作用　发挥的“瓶颈”。国库部门行使　监督职责，在很大程度上仍是凭　国库人员的经验和责任心进行监　督，没有一套科学的、行之有效　的、与国库信息系统配套的监督　三、改进国库事中监督　手段，使国库监督执法行为存　的建议　在随意性、粗放性，国库的监督　职责很难做到行之有效。如对财　（一）转变国库监督理　政专户的监督方面，获取外部数　念，推动事中监督制度建设　据难度大，缺乏有效的监督的手　为了适应和促进国库电子化　段，与本行支付结算部门和商业　发展进程，必须加快国库电子化　银行机构没有建立信息共享联网　制度建设步伐，构建科学完善的　系统，各级国库只能依靠财政部　国库电子化制度体系。尽快修订　门向国库部门报备或通过现场检　完善《国家金库条例》及其实施　查获取财政专户的详细信息。再　细则，为国库电子化制度体系奠　如，对商业银行的监督检查手段　定法律基础；建立涵盖国库电子　滞后，主要依靠手工方，工作量　化建设的软硬件管理、安全控　大，检查覆盖率低。加之商业银　制、岗位职责等方面的国库电子　行的数据已集中在各商业银行总　化管理制度。将制度建设与新系　行，且每家商业银行所用的数据　统的运行相结合，使制度贯穿于　格式不相同，开发针对商业银行　整个业务处理的始终，以切实提　的电子化检查系统难度很大。　高防范国库资金风险的能力，提　２０１７年第２期＿总第２７９期．且刊蓖　…一　…　一　　一一　……　高国库监督管理水平，维护国库　资金安全和系统稳定运行。　应支尽支。　制衡机制。　（三）优化国库集中支付　（四）继续推进国库信息　（二）改进国库资金收付　制度，推行国库直接办理集中　化建设，提升监督电子化水平　流程，推进国库单一帐户建设　在新《预算法》中，第一次　明确了“政府的全部收入应当上　缴国家金库”，即政府收入应当　全部进入国库一帐户。一是取消　非税收入收缴业务流程中的“财　政汇缴专户”、“财政专户”等　过渡账户，纳入国库经收处开设　的“待结算财政款项”科目核　算，实现非税收直缴入库的集中　收缴模式。二是加强财政专户监　督，除法律或者国务院规定确需　保留的外，对于其他财政专户要　会同财政部门进行清理，使国库　单～账户真正成为国库资金运行　的总闸门，真正实现预算收支　“国库一本账”。同时，严格控　制财政专户的开立，对专户的变　更应向人民银行国库部门报备，　并实时监测相关账户和资金运行　情况，确保政府预算应收尽收、　翻２０１７年第２期总第２７９期月刊　支付模式　一是推行人民银行直接办理　集中支付业务模式。国库部门要　与财政部门加强沟通协作，高效　执行预算支出和有效控制风险，　将商业银行代理国库集中支付模　式，改变为人民银行直接办理集　中支付业务模式，减少支付环　节，实现财政资金“～站式”直　达最终收款人的目的。二是对受　客观因素影响，国库部门办理集　中支付业务确有困难的，可委托　商业银行代理，但要实行“先监　督、后支付、再清算”的流程，　既财政部门或授权预算单位发出　的支付指令必须先发送给国库部　门，并经国库部门预算审核后，　有国库部门再将支付指令转发给　商业银行，并最后完成清算工　作，以便国库部门逐笔、实时审　核，形成强有力的国库事中监督　一是继续推进国库　３Ｔ”　系统的一体化设计和升级改造，　补充改进ＴＣＢＳ预算支出控制功　能，扩大ＴＩＰＳ处理的业务种类，　进一步完善ＴＭＩＳ￣，－，Ｊ数据的多角度　多层面加工分析功能，提升国库　业务处理能力和效率，满足人民　银行国库部门直接办理集中收付　业务的需要，以实现对国库集中　收付业务的实时监督。二是统一　开发国库监督系统，强化国库非　现场监督。设计开发的监督系统应　具有强大的动态监测和实时预警功　能，通过与ＴＩＰＳ￣Ｉ３ＴＣＢＳ系统对　接，及时采集国库的收、支、退信　息，减少人工监督的盲点和误区，　实现自动、全面、实时的动态监督　和国库风险预警。各级国库要强化　非现场监督，加强商业银行重要会　计资料的报备与分析，形成完善的　日常考核评价体系。