从构建服务型政府谈政府信息公开

从构建服务型政府谈政府信息公开

作者：韩 双

来源：《北京档案》2010年第09期

摘要:从构建服务型政府的视角出发,阐述了政府信息公开对构建公共服务型政府的重要意义以及政府信息公开的基本目标,分析了当前政府信息公开存在的主要问题。并提出了推进政府信息公开的具体措施。

关键词:服务型政 府政府信息公开

所谓服务型政府,从政民关系角度来看,“是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府”。显然服务政府是“民本位”、“社会本位”的政府,它强调在政府管理中必须始终坚持以公民为中心,彻底转变过去以政府为中心的状态,一切以服务社会为宗旨。对于服务型政府而言,政府信息的社会共享、决策程序与办事程序的公开、公开的法律确认等使政府与公众之间产生了具有实质意义的沟通与互动。这使得政府的公信力不断增强,而在政府公信力的背后表达的正是改府与公众的一种和谐的政民关系。

一、服务型政府构建下政府信息公开的意义

政府信息公开是指为提高政府工作透明度,保障公民、法人和其他组织的知情权,监督政府机关依法履行职责,依据有关法律法规的规定,政府机关向社会公开有关政府信息。政府信息公开可以促进政府的高效与廉洁,政府信息公开的良性运作对于构建服务型政府具有重要的现实政治意义和社会意义。

1 政府信息公开有利于促进服务型政府的民主化进程。政府信息公开可以有效地保障公民的知情权、参与权和监督权,有力地保证服务型政府民主化的顺利进行,从源头上预防和治理腐败。因此,政府信息公开是提高科学执政、民主执政和依法执政能力的重要举措,有利于公民参与政策的制定,提高政策的科学性和民主性,公众参与决策能更好地体现公众自身的需求,从而促进政府更好地为公众服务。

2 政府信息公开可以有效地提高政府的行政效率。从行政决策角度考虑的一部分人认为,信息公开会影响决策的形成,参与到行政决策中的人越多,行政决策就越难定夺。但是从行政的整个过程看,行政决策只是行政行为的一部分,如果不公开行政决策的制定过程,不充分表达利益

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和协调过程,纵使提高了决策过程的效率,以后的执行过程也会有很多阻碍,从而可能导致行政效率的下降。从这个意义上讲,政府信息公开是可以提高政府行政效率的。

3 政府信息公开有利于提升政府形象,巩固政府合法性基础。只有公开的承诺和实现承诺的行为,政府才能够取信于民。尤其是在面临公共危机的关键时刻,政府信息公开显得尤为重要。如果在涉及有关公民的生命及财产安全时,政府及时公布信息并且确保信息的真实性可以有效地避免社会秩序混乱,维护社会稳定。在过去的几次重大自然灾害中,我国政府采用各种渠道不断公布有关地区的灾害情况及抢险救灾情况,不但维护了社会秩序的稳定,而且提升了政府在公众心中的执政形象。

二、服务型政府背景下政府信息公开的基本目标

《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定:“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例。”由这一规定引申,可以从政治、经济、法律三个方面来分析政府信息公开的具体目标。

1 从政治角度上来看,政府信息公开的目标是有效实现政府决策的民主化。政府信息公开对政府而言就是让政府在阳光底下运作,让公民熟悉政府的运作机制并掌握与自身利益相关的信息。民主在一定意义上意味着公民的政治参与,政治参与的前提是公民拥有相关的信息。在政府履行职能的过程中,政府将自身掌握的信息传递给社会公众,以充分发挥政府信息的服务作用。政府信息公开使政府的决策科学化、民主化的同时,提高了政府自身的行政效率。 2 从经济角度上来看,政府信息公开的目标是最大限度地实现政府信息资源的价值。《条例》中指出要充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,政府信息资源无论是在数量还是内容上都是十分丰富的,涉及到国家和地区发展的大政方针以及社会生活的方方面面,而合理地开发和利用政府信息资源,能够创造巨大的社会效益与经济效益。以日本为例,日本企业能全面走向国际市场,很大程度上得益于日本政府所提供的信息服务。日本政府作为日本最大的“信息公司”,不仅向企业提供有关国内外经济发展一般态势的信息,而且一些专业性很强的技术性资料也都会及时投送到有关企业手中。因此,政府信息公开的目标就是要促进政府信息的流动和社会共享,使政府信息资源能够为整个社会所利用,推动经济与社会的发展,从而充分实现政府信息资源的价值。

3 从法律角度上来看,政府信息公开的目标是保障和实现公民的知情权。“知情权”这一概念是1791年由美国最高法院大法官詹姆斯·威尔逊在第一届美国国会上最早提出的。针对当时国会议事录是否应该向国民公开的问题,他提出,人民有权知道他们的代表正在做的事情和已经做过的事情。哑一个真正民有、民治、民享政府下的公民必须能够详细地了解政府的活动。公

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民在不知情或知情不充分的情况下去进行政治参与,这种参与没有实际效果,也没有任何意义。只有保障和实现公民的知情权,让他们去了解行政活动的过程和结果、成绩和不足,才能提出切合实际的批评和建议,促进服务型政府的构建。

三、服务型政府构建下的我国政府信息公开存在的问题

虽然较之改革开放以前我国政府信息公开的发展已经取得了很大的进步,但是由于各方面的原因,我国政府信息公开仍然存在着许多问题。如果这些问题不及时解决会导致政府信息的流通不畅,影响公众参与经济、政治、文化活动的热情,破坏政府部门之间的协调,给服务型政府的构建造成许多障碍。只有认清这些问题,才能对症下药,不断改进从而加快构建服务型政府的进程。

1 政府信息公开的法律体系不健全。我国在政府信息公开方面的法律体系建设滞后于社会经济发展及公众的信息需求。虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》已经在2008年5月1日颁布实施,但是在信息公开主体、公开内容及监督保障等很多方面仍然缺乏明确规定和法律漏洞。因此,当公民在政府信息获取和利用方面与政府发生冲突时,公民没有具体的法律依据予以自我救济,这是目前我国政府信息化过程中的一个亟待解决的问题。

2 政府信息公开的形式和内容有限。因为我国目前没有统一的信息公开法,所以我国政府信息公开的内容和形式都没有明确的界定,导致信息的公开与否都由政府决定。在政府信息公开的内容上,政绩公开的多,实质公开的少。由于我国各地政府信息公开的规定是由各地自行制定并组织实施的,违背了“自己不能做自己的法官”的原则,使其公开内容和公开方式的规定都突出了对各自部门政绩进行宣传的特点,在公开方式上都很注重利用新闻媒体的宣传作用@。因此目前我国政府信息公开的形式单一,内容也不丰富。

3 公民在获取政府信息方面的权利意识不足。我国政府的信息公开主要是政府主导的办事制度型的公开,政府决定信息公开的内容、时间及手段。长此以往,公民缺乏行使自身的知情权与参与权的意识,因此在政府已经为公民提供了一些进行互动和参与监督的权利和机会的情况下,大多数公民的互动积极性仍然不高,有的甚至采取对政府信息公开不予关注的冷漠态度,而能够利用政府在线提议、投诉、反馈等网上互动性服务的公民更是少之甚少。公民这种知情权与参与权意识的缺乏,不利于政府信息公开,也不利于服务型政府的构建。

4 政府信息公开缺乏有效的监督机制。我国政府信息公开条例规定:“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门,负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。县级以上地方人民政府办公厅(室)或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。”政府部门身兼信息公

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开及监督双重职能,权力集中于单一的政府部门。这就影响了政府监督自身信息公开工作的有效性。没有相关的制度来保障公民监督政府的信息公开,一旦政府拒绝公开某项信息,公民没有获得救济的途径。政府信息公开缺乏有效的监督机制会导致政府信息公开的真实性不足,因此我国政府信息公开的监督机制亟待健全。

四、推进政府信息公开的具体措施

1 建立健全政府信息公开的法律法规体系。为了使政府信息公开走上法制化轨道,法律法规修订的关键是制定政府信息公开的标准,对可公开信息和不予公开信息做出明确的界定,对不予公开的政府信息要有具体明确的法律限定,可以尝试增设例外信息制度来对绝对例外信息进行规定。按照“以公开为原则,不公开为例外”的总体要求实现政府信息公开的规范化。只有这样才既能确保公民知情权的实现,又能保证国家安全及企业个人隐私。因此,仅仅一套独立的信息公开法是不完善的,必须对现有的档案法、保密法、行政诉讼法等其他法律条文进行修订,不断健全有关政府信息公开的法律体系。

2 丰富政府信息公开的形式和内容。可以建立政务公开档案以便公民查阅和咨询,通过报纸、网络等媒介征求公众对政府信息公开情况的评议。特别要把电子政务发展作为政府信息公开的重要载体,在加强电子政务建设的同时,构建网上政府信息公开平台,做好网站的运行维护和信息发布工作,并充分利用政府公报、新闻发布会以及报刊、电视、广播等方式公开政府信息,真正实现以民为本理念下政府与公民的双向互动。

3 建立完善政府的服务承诺制度。服务承诺是指承担社会服务职能的政府部门将自己的服务内容、标准、程序、时限,赔偿标准以及投诉程序等向服务对象公开作出承诺。可以考虑借鉴服务承诺制较为成功的英国,建立符合我国国情的服务承诺制度。只有建立服务承诺制度,通过承诺和社会监督,形成一股政府行政的外部压力,政府才能更勇于公开信息、在公众面前完全展露,承担更多的监督甚至批评以及由此带来的全部后果。