公共行政学新论——行政过程中的政治
一、 写作背景：
1. 作者简介：詹姆斯·W·费斯勒（James W. Fesler, 1911—2005），美国
知名公共行政学家，耶鲁大学荣誉退休教授；曾在北卡罗来纳大学教堂山分校、明尼苏达大学、加州大学伯克利分校等多所高校任教；曾担任美国政治科学学会副理事长，《公共行政评论》主编，《美国政治科学评论》副主编，联合国以及美国联邦机构顾问。因对公共行政专业文献的杰出贡献而获得美国公共行政学会的德怀特·沃尔多奖，并因“一生从事将政治科学传统与公共行政学相结合的典范性学术研究”而获得美国政治科学学会的约翰·高斯奖。
唐纳德·F·凯特尔（Donald F. Kettl），美国马里兰大学公共政策学院院长、教授，美国布鲁金斯学会高级客座研究员，兼任美国财政部、国防部、能源部、劳工部等多个机构的顾问；曾在威斯康星大学麦迪逊分校、哥伦比亚大学等多所著名高校执教。凯特尔教授出版了大量行政学方面的论著，其中两部著作获得了代表公共行政领域最高水平的美国国家公共行政研究院路易斯·布朗洛图书奖；还获得了美国政治科学学会颁发的约翰·高斯奖、美国公共行政学会颁发的唐纳德·C·斯通奖等多个奖项。
2. 本书的主要内容：本书的主题大，而且复杂，它包含了行动中的政府一个重
要组成部分。全书由五篇十四章构成，第一章，导论，界定公共行政学的研究范围；第一篇（第2章）主要讨论政府的角色以及政府的工具问题；第二篇（第3-6章）探讨了公共组织理论，包括组织理论原理、行政组织（行政机关）、行政改革以及其他组织问题；第三篇（第7、8章）是文官制度，讨论了美国的公务员制度以及高级公职的基本问题；第四篇（9-11章）是公共政策篇，涉及政策的制定、执行以及财政预算等方面的主题；第五篇（第12-13章）讨论民主制中的行政，即立法机关和司法机关对政府行政管理的控制问题；结论（第14章）主要探讨行政伦理问题。
第一章：导论
1.1 “行政国家”：最早由美国行政管理学家德怀特.沃尔多于1948年发表，1984年再版的《行政国家：美国行政学的政治理论研究》一书中提出，经过弗里茨·马克斯于1957年发表的《行政国家：科层体制概论》等研究成果的发
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展，已成为一种确认的理论和公共行政的研究领域。 公民对政府要求的显著增加已导致了行政机构的多样化，大量的公务员、日益膨胀的政府预算——这些预算被用于支付公民所需要的东西以满足这些需要的行政管理工作。——这即是把我们带进了一个新时代，一个以“行政国家”为特征的时代。这个术语意味着强调规模大，并表明行政管理者现在实施了太多的自由裁量权，破坏了宪政安排。
公民所接触的政府主要是行政机构及其顾客，他们发现政府的行政结构实在过于复杂，以至于他们往往不知道哪个机构处理他们所遇到的问题。他们不满预算的、管制的和补助的政策和项目，并发泄对负责执行的行政机构的敌意。“官僚制”已经成为一个普遍的称号。因此，官僚制涉及更深层次的问题：政府与它为公民所提供的服务之间的关系，以及这些服务如何能做得有效果、有效率和尽可能地公平。民主与官僚制之间存在密切的关系，并且这种关系的确处于行政过程的政治的核心。
公共行政就是官僚制或官僚政治，在本书中，我们认为是正式的、理性的组织——这种组织涉及那些被赋予行政权威的各种关系，并且配备了合格、全职、领薪金的公务员。
1.2 “公共的”和“行政”：“公共行政”并没有取得人们一致公认的定义，而了解公共行政的意义就在于区别它与私人行政的区别。我们可以从两个方面来区别公共机构。首先，关键的区别是，公共组织从事公共的事业，它们执行法律；其次，特征的差别，公共组织有着不同于私人组织在特征上不同的过程，并在不同的环境中起作用。公共组织与私人之间的最基本的差别在于法治，它的存在是为了执行法律，它们存在的每一种因素——它们的结构、职员、预算和目的——都是法律权威的产品。因而公共行政的存在是为了执行法律。 典型的公共过程：除了基本的法律差别之外，在公共组织和私人组织的过程之间还典型地存在着不同。P8。。。。。
1.3 公共行政的研究：19世纪末20世纪初威尔逊和古德诺的论著中的观点，行政与政策（或是政治）是两个分开的领域。亨利将1900-1926年确定为公共行政学发展的政治/行政二分法时期。他所追溯的够来的发展时期是，1927-1937年为学者肯定公共行政的明确原则存在的时期；1938-1950年，这一时期以拒绝政治
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/行政二分法和失去对原则的信任为标志；1950-1970年，公共行政学重新定位于政治科学时期；1956-1970年这一时期出现交叉和矛盾，强调管理，往往是借用商业管理的理论和方法，同时，政策研究兴起（关注的焦点是政策目标的取得）；最后是70年代的自我觉醒及定位的修正，往往是立足于倾向接受管理方法的明确的公共行政学派的基础上，而且也对于政府事务管理承诺公共利益具有敏感性。
第一篇：政府做什么以及政府如何做？
第二章：政府做什么
自20世纪60年代中期以来，人们对政府机构表现出明显的不信任。而且多数人仍然期望政府提供范围广泛的服务，作者通过对美国公共行政回应性与有效性的理解首先认真探讨了两个重要的问题，政府做什么？政府如何做？
2.1政府职能：作者通过对联邦政府做什么？州政府做什么？地方政府做什么？进行考察，根据数据分析，州政府的直接职能与联邦政府迥然不同，州政府集中在教育、福利、道路建设和信托基金。而且在国家联邦体制中，州政府扮演中间角色，其角色反映在它们的开支中。事实上，在联邦体制中，州政府扮演主体银行角色。它们获得并管理联邦补助金，用于公路建设、社会服务到医疗补贴和福利等范围广泛的服务。它们还筹集收入并将之转交给地方政府用于教育，而且州政府比联邦政府相比，它们的开支模式保持相对稳定。地方政府更多的致力于服务的直接提供。
2.2政府的工具：政府的工具主要有，直接行政、补助金、合同、管制、税式支出和贷款项目。
2.3结论
政府做什么和如何做的讨论中，揭示了三个启示：
1.政府工作随政府级别变化。地方政府倾向致力于直接提供产品和服务，州政府也直接提供很多产品和服务，但他们在联邦体制中扮演一个关键的中间角色：将款项转移支付给地方政府；管理来自联邦政府的款项（主要用于福利和医疗保险）。联邦政府的绝大部分行政力量致力于国防和转移支付职能。
2.政府工作随政府职能变化。转移支付职能的扩张同样强调不同种类的政府项目需要不同的行政途径。
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3.政府工作随产品和服务最终供给者变化。
如果确实存在对美国政府的信任危机，那么它的根源不一定在于“大政府”。虽然政府毫无疑问地变得更加庞大，但它没有变得更加集中。相反，“信任危机”的核心问题源于政府日益增长的复杂性。政府项目越来越依赖各级政府之间或者政府与私人承包商或其他代理商之间的负责关系。
第二篇：组织与政府结构的作用
第三章 组织理论：基本原理
大规模的行政部门都有其结构，这种结构乃是一种从事行政事业的个人与团体关系的模式化安排。 3.1大型组织的结构途径
（一）行政的启示 冒着稍微简单化的危险，让我们列举从公共行政作为权威结构的观点 1.公共行政“机构”依法正式建立——通常依立法机关的专项行动，但是有时依宪法规定，有时依宪法或法律授权的最高行政长官。顾名思义，行政机构是建立它的首长的代理人，服务于首长的命令和利益。
2.这样的机构被依法赋予活动的特定领域和一系列责任（例如，特定法规的实施）。
3..行政机构具有在各局之间（不管它的主要单位叫什么）或更进一步在单个职位之间划分责任的内在结构。
4.行政机构具有一系列确认其单位和在职者在机构业务流程中以什么次序做事情的程序。
5.行政机构拥有官员和雇员，人们期望他们增进指派给机构的活动和专门责任的绩效。虽然全体职员频繁进出，但是，这不会改变对成员贡献性质的稳定预期。 6.政府的其他部分（如，立法机关、行政首脑和司法机关）有权废除行政机构，有权继续、扩展或收缩活动和责任领域的范围，有权决定使用款项的数量，有权任命部分职员并说明其他人应如何被选拔，有权对组织与运作提出结构与程序上的要求。 （二）两种模型
1、古典模型 古典组织理论在20世纪30年代达到鼎盛阶段。当时卢瑟·古利克出版了最有说服力的论著。至今它仍广为流行。古典理论强调在最高职位中建
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立权威和责任的受限制的管辖范围，以次类推，直接在高级职位之下和往下各个行政级别的职位中对权限进行划分和再划分。效率是首要价值。职能的差别（也就是专业化）和协调是蕴含在效率中的孪生要素。组织的“目标原则”为如何组织提供指导。
2、官僚制模型 马克斯·韦伯,德国社会学家，官僚制模型的理论教父。众多的社会学家只是这一理论的解释者和提炼者。官僚制理论与古典理论极其相似。尽管官僚制理论按照不同的研究途径得出结论，第二次世界大战以后官僚制理论在美国获得突出的地位，并且不同流派的学者亦对之加以阐释。韦伯研究的重要部分集中在为什么人们感到有义务服从命令而不是根据每个命令内容的价值来确定自己的态度。他认为稳定的权威系统不可能依靠下级的纯物质利益需求、对个人好处的计算或者情感动机（例如上级的爱好或羡慕）和思想动机。相反，稳定的服从模式必须依赖权威系统合法性的信念和对系统中命令来源的服从。 3.2系统理论
系统理论是尽可能地把一切组织——公共和私人的，大的和小的——一般化。 3.3人道主义的挑战
人道主义对正规结构模型提出的挑战是其自身内定的，它关注的是组织内具体每个工作者的生活。 3.4多元主义的挑战
多元主义对正规结构模型的挑战是从外部导入的。因为它是强调的是政府组织对社会上政治活跃的利益集团的回应。
多元主义模型假定社会是以寻求自身利益至上的集团的政治斗争为特征的，它把行政看作一系列战场，利益集团从选举、立法竞技场一直斗争到行政领域。 3.5第三部门行政的挑战
许多联邦行政是第三行政——“代理政府”这意味着古典和官僚制模型不再适应现实世界。 3.6 结论
第三部门行政的增长是不争的事实，促成了从依赖等级权力到琢磨交易谈判技巧的转变。然而，因为承包商和接受补助金组织的承包工作的履行易受腐败和其他滥用权力的影响，政府官员需要去设计激励措施以保证诚实的执行，还需要
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监控他们的行为以及运用制裁手段， 第四章 组织理论：行政改革的战略和战术
在行政管理的世界中，变化是最习以为常的，工业化国家的公共行政改革具有三个典型的特征：重建；不断改进；精简。 4.1美国的改革
美国的公共管理的特征：1、其他工业化国家对美国改革具有指导作用。2、许多最具创新的行政思想发生于私人部门。3、绝大部分美国政府的改革趋向于从州和地方政府自下而上，而不是从联邦政府自上而下。 4.2冲突理论
对精简、重建和不断改进这三种改革思想比较，
美国的主要行政改革
目 标 方 向 方 法 精简 开支减少 从外到内 目标明确 重建 效率 自上而下 竞争 流程 非持续 不断改进 回应性 自下而上 合作 人际关系 持续 中 心着眼点 规模 行动 非持续 精简 由愤怒的公民从外到内施行，寻求更少的政府开支，它的方法就是目标直率，假设政府有极大的浪费因此必须消减。精简者试图通过战略性干预缩减政府规模，事实上是通过凶猛的炮轰来标榜自己对已有的政策制定者和管理者的藐视。
重建 试图通过对组织流程的激进变革来寻求更高的组织效率。高层领导者，凭着对组织发展方向的战略感知，极力利用竞争和服务顾客的迫切性，转变他们的组织。
不断改进 通过启动一道持续的程序改进组织产品的质量从而寻求对顾客需求的更大回应。不断改进的倡导者相信职员最清楚如何解决组织的难题，所以与重建不同，不断改进是自下而上塑造起来的。职员间的合作取代了必要的竞争，而且
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雇员间更紧密的联系比组织结构和流程更重要。 4.3全世界是一个舞台
全球关于公共行政有两个不可否认的事实。其一，行政改革是各地政府不变的目标。其二，除了改革的普遍性之外，没有任何一套理论可以单独驾驭它。 第五章 行政机关 5.1行政机关的组成
局，政府的主要运作组织是局等行政机构。
独立管制委员会，国会确保这些委员会独立于总统的控制。它要求它们绝大多数在成员资格上是两党制，委员会委员的交替任期比总统的行政任期要长，国会允许总统只能以“在职期间效率低，失职或渎职”为由撤换委员会委员。 政府公司，是一系列各种各样的联邦机构（数目介于31与47之间）主要从事贷款、保险及其他业务性运作。
地方办事处，联邦运作的主要部分是在地方完成的，只有大约13%的联邦文职雇员在华盛顿特区这个大都会工作，其余的联邦文职雇员在50个州的22000个地方办事处工作。 地方办事处人员的职责是在其被委派的地域内实施法规使其适用于当地的情况，并收集信息为华盛顿总部机构提供建议。 5.2行政机构的领导
宪法赋予总统“行政权力”，命令总统“负责使法律得以忠实执行”，并授权总统“要求行政各部的主要官员就任何有关各自机构的职责的事情，提交书面意见。”
总统行政办公厅除了白宫办公厅和行政官邸办公室之外，还包括一下机构（雇员的数量在括号里表示出来）：副总统办公厅（20） 行政管理和预算局（586） 行政办公室（247） 经济顾问委员会 （34）。
行政管理和预算局（OMB），它的权力核心在于每年度它为了供总统审核而且呈送国会而草拟政府预算时，对所有机构的开支建议进行审查的职能。 国家安全委员会 （NSC）于1947年 依照法令成立，它是“为了在有关国家安全的外交和军事政策的结合上给予总统建议……”，它的法定成员包括总统、副总统、国务卿和国防部长。
政策发展办公室（OPD）“协调国内领域的政策制定，这在很大程度上相当于
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国内的国家安全委员会。”它的成员由总统的两个主要助理中的一个领导。 第六章 组织问题 6.1追求有效的组织
组织的基本问题在大多数机构与不同层次的政府和行政各部中经常再现。而在中立能力框架内普遍出现的顽固的组织问题：（1）良好的组织标准的选择（2）机构间的冲突（3）机构间的协调（4）在支持和控制组织活动时工作人员的作用。 6.2重组
为什么通过整顿行政机关的组织安排无法解决或至少缓和常遇到的组织问题？主要原因在于，行政重组不仅仅只是使组织结构匀称地布局安排、对组织活动的合理分类、总统或部长控制幅度的缩减、行政效率的提高和行政协调的增强。这些大都局限在组织中的“中立能力”方法中。重组是政治性的。 6.3结论
组织问题并非偶然或单独发生的事件。相反，它们已模式化，不仅持续不断、反复出现，而且非常明显地出现在所有层级中，包括总统的、部的、局的和各个行政领域。虽然组织结构看似被动的，但有一点很清楚的是，组织结构既是组织冲突动力的原因，又是结果，这些动力是政治性的，反映了总统和国会各自追求行政领导权和代议制价值的诉求，也反映了利益集团的冲突。
第三篇：政府组织中的人 第七章 文官制度
文官制度的特征：首先，在职位分类系统中，文官的职位是被归类和分级
的。其次，与这个制度有关，国会能够制定各种法律以适用于所有级别的公务员。再次，无论是法律还是行政法规，这些覆盖全面的措施的运用，都趋向于忽略个体的差异性，它被认为与这种分类制度和其他类别无关。最后，政府中的白领雇员从一个办事员到一个知识专家的转变，强调了适应个别需要的待遇的重要性。
7.1公共职位
1994年，美国的政府雇员的人数为1800万，而在20年前，这一数字为1200
万。尽管这两个数字相比看起来区别似乎很显著，但是没有给我们提供评价的基础。在全部的公共职位中，州与地方政府占82%，而联邦政府只占18%。近20
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年来，州与地方政府的职位增长飞快，增长了62%；而联邦政府只增长了3%。
7.2管理制度
文官制度有着许多的管理者。其中，立法机关有着最广泛的权力。首席行
政官通常有权制定与相关法律相一致的规则，并做出例外规定。预算机构则在工资水平以及各级机构编制规模方面有着很大的发言权。中央人事机构，文官委员会或是一个首长负责制的人事办公室，则负责组织和管理公务员的考试工作，它的目标是作为监督者保证各个机构在人事任命、晋升、解雇时坚持功绩原则；它或者是另一个独立的中央机构则关注劳工关系，负责与文官工会进行谈判，并执行集体谈判所达成的协议。
7.3职位分类
对于文官系统而言，设计一张根据所需的专业知识的异同，工作难易和责
任的大小，以及任职条件的不同，将所有职位进行划分与归类的分类表，是它们得以有效运作的基础。这就是职位分类系统。
7.4人事
从广义上说文官人事管理包括招募、考试和委任政府外部求职者；提升和调
动政府内部人员，留任有能力者，解雇不称职者；安排那些工作岗位已不再需要的人员和那些达到退休年龄的人离职。
7.5工资
政府之所以能吸引和留住能干的人，主要在于它给他们提供的工资。那些工
作业绩达到完全满意标准的政府雇员，通常以雇员的资历为基础。每个GS等级都有一个工资幅度；允许雇员定期增加工资，而其职级不变。
7.6雇员的权力和义务
平等标准要求在相似工作环境下的人员的待遇要相当，并且在对个人进行评
价时排除不相关的个人因素。公共和私人部门雇员之间的平等除了工资的平衡之外，还有其他方面。我们关注的是政府雇员通过工会进行组织和集体谈判的权利，他们的私人权力，以及他们积极参与政治的权力。
7.7结论
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说文官系统是一个“系统”是很恰当的。它由许多相互作用的子系统所组成，
包括职位分类系统，人事管理系统，以及工资系统。
第八章 高级公职
国家行政管理的质量在很大程度上依赖于担任接近顶层行政机关职位的各
种人员，他们的人数大约为10300人，占联邦雇员总数约3%。他们从事的是由行政各部和机构领导指定的非专业性工作，并且参与顶层行政管理。
8.1精英如何成为精英
美国高级公职是一个有代表性和开放的精英群体。精英有三个最显著的方
面，（1）从定义上看，他们位于美国政府顶层行政机关，并且就任的是对政府、社会及全世界影响极大的职位。（2）他们的工资（108200美元-148400美元）使他们在美国工薪阶层中居于最高等级。（3）高级职位的招募活动产生了一群比一般人或是所有公职人员受过更高等教育的人。
8.2政治官员和职业官员的混合
从调查一些数据中发现，联邦政府从顶层到底层有52个潜在的政府管理层
次。一些职位由政治任命官充任；其余的则由职业官员占据。
8.3政治执行官 8.4高级执行官 8.5工资 8.6结论
（1）构成高级公职的3%的联邦雇员是起着决定性作用的重要人物。这里有
主要联邦项目的管理人员；大型政策问题的建议者通常也是决策者；机构间的谈判专家；面对总统行政办公室，国会委员会，利益集团和广大公众的代言人及讨价还价者；努力引导文官遵循选举结果，并承担着对官僚机构进行民主管理等诸多职责的现行行政代理人。
（2）虽然美国的高级公职必须是精英，但和其他主要国家的行政精英相比，它更多地代表了他所服务的广大公众。
（3）美国高级职位中比其他国家有更多的职位，向更多的政治任命官员开放。
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（4）职业行政官员都具有技术专长和在 一个机构就职的相同背景。 （5）虽然在高级公职的报酬中，工资只是其中的一个因素，但是联邦工作工资远远地滞后于生活费用的增长。
（6）政治任命官员的任期很短而职业官员的任期很长，这就造成了一种令人不适的关系，政治领导在短期安排中发号施令，他们要么创立一些自己无法熬到成功的事业，或为获得名誉而进行短期冒险。
第四篇 政府决策——制定与执行 第九章 决策
本章，首先考察决策理论所争论的基本问题，然后对决策的几种途径进行探
索，最后将通过探讨决策中长期存在的问题作总结。
9.1基本问题
行政决策的每种途径都必须解决两个问题。首先，决策者利用以作出判断的
信息是什么？信息是决策的基本原材料，决策者必须掌握、权衡他们所收集的信息，再根据这些信息采取行动。其次，政治价值是如何影响决策的？公共问题十足的复杂性和巨大的信息量迫使决策者简化形成决策的内容，这种不可避免的简化就是政治价值的产物。
9.2理性决策
理性途径也许可算是决策的经典途径。它建立在微观经济学的基础上并将
效率作为最高价值。理性决策的五个基本步骤：1.确定目标 2.设计方案 3衡量结果 4 确定选择 5重新启动
9.3议价途径
议价决策途径是进行有限的分析而后商议出一种能吸引政治支持的决议，这
是一种似非而是的最具理性的途径。但是它却遭到了评论家尤其是理性途径拥护者的批评。
9.4参与途径
在渐进主义之外是另一条更直接地来源于政治民主的途径——参与决策。它
号召人们那些将受决策影响的人们最广泛参与。
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1、 参与定义：它可能是指接受有决策权的人的征询，或者指对决策权的分享，如由那些可能受决策影响的人对一项提案进行投票，而这次投票将决定该提案是被采纳还是被否决。
2、 决策者的参与者：（1）决策组织的成员；（2）组织所服务或规范的对象（顾客）；（3）钱包会受决策影响的纳税人；（4）全体公众，或至少有投票权的公众。
评价：自从20世纪70年代中期以来，随着关于分权的埋怨不断增加和预算的紧缩，逐渐出现了集中控制和将更多决策责任归于民选官员身上的趋势。 信息：参与途径所具有的最大优势之一在于其所能提供的信息财富。
9.5公共选择
公共选择理论是以所有经济学基础即人是理性的并追求个人利益最大化的
假设为起点的。这种理论认为最理性的事情就是提升自我利益。经济学家认为不论是选择在哪里居住或购买什么样的汽车，个人都会尽力使它们的效用，即从决策中获得的价值最大化。在私人部门，这将使个人或企业富有竞争力并促使资源的最优配置。
公共选择理论认为政府官员和其他任何个人一样是利己的。私人利益会促使他们规避风险和发展事业，这就意味着他们会寻求扩大项目和增加预算。
9.6决策的限制因素
1、不确定性：我们往往容易低估决策者在预测决策后果和获取关于现状的
正确信息方面的难度。
2、信息弊端：行政组织的结构会使信息在组织内向上流动时遭到破坏。当然并不是所有在基层收集的信息都能传递到高层官员手上，否则这些官员将很快被信息资料压垮而仍无法确定实情。
3、危机：危机常常会促使决策产生。而且危机并不仅限于联邦政府，危机通常会使正确的决策程序倒置。危机也是可以被控制的。
9.7结论
考察几种决策途径：理性分析、议价途径、参与途径及公共选择途径。
决策途径
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途径 理性 议价 参与 公共选择 信息 全面收集信息实现理性最大化 有意加以限制 从受决策影响的群体中获取 运用市场的自我约束力量 价值 假定的 努力寻求 顾客利益为重 利用参与者的个人利益
第十章 预算
预算决策十分重要，不仅因为它们决定了政府计划，而且因为它们把注意力集中在历史上不断被提起的两个核心问题。首先，政府应该做什么？预算的核心有关资源利用的基本社会决策。其次，政府应该由谁来解决这些问题？纵观美国历史，财政权力平衡一直在联邦政府与州和地方政府之间、立法机关与行政机关之间转移。
我们探究这些问题是为了弄清预算的作用和程序，首先，我们考察预算的一般经济作用和政治作用；接着我们分析预算程序的各个基本环节：预算编制、预算拨款以及预算执行；最后，我们通过考察预算政治与公共关系来进行总结。
10.1预算的作用
联邦预算具有双重作用，主要的预算决策是财务性的，所以预算具有重要的
经济作用；同时，因为这些决策会影响相互竞争的所有者之间的资源配置，所以预算还有重要的政治作用。
10.2预算编制
各级政府预算程序的第一步是编制预算，把一系列收入和支出计划写成一个
独立文件。虽然不同级政府的文件细节各不相同，但是这一程序总是具有“自上而下”和“自下而上”两个特征。
10.3预算拨款
最终，总统提交的预算草案（在其他绝大多数层次的政府，由行政长官提交）
仅仅是一系列概算和建议。国会（像其他层次的立法机关一样）之所以做出有效决策，是因为只有它能够批准支出和决定如何取得收入。
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如果说立法机关控制了预算的拨款阶段，那么行政机关就是预算执行阶段的
监督者。总统的权力来自宪法赋予作为最高行政长官和总司令的职责，同样也来自他必须“负责使法律得以忠实执行”这一宪法义务。预算执行程序寻求的是在确保项目立法目标实现和为行政管理人员执行项目提供充分灵活性两者之间达到一种微妙的平衡。
10.5结论
通过对政府预算在编制、拨款和执行过程中产生问题进行的考察，预算决策
的重要性显示了出来：预算对经济会产生影响，经济对预算也有影响，人们可以利用预算竞技场来平息立法机关和行政机关之间的争斗。最重要的是，它是一个对公共政策起最根本作用的领域。政策制定者经常通过自己的声望和目标把资金筹集起来，为项目的实施提供必要的资金。
第十一章 执行
在这个章节中，我们考虑如何判断一个项目的成败，通过美国政府间体系
及私人承包商来研究政府项目管理中特殊的执行问题。我们通过案例研究得出结论，证明失败并非不可避免，但成功则要求在政治与行政方面有更高的技能。
11.1判断项目的成功和失败
若要判断一个项目是成功还是失败，通过美国政府间体系及私人承包商来
研究政府项目管理中特殊的执行问题，我们通过案例研究得出结论，证明失败并非不可避免，但成功则要求在政治与行政方面有更高的技能。
11.2绩效问题
哪些因素最能导致执行的差别？如果政策制定者将期望某一个特定的结果，那么什么因素将会影响 达到这一结果的几率？下面是即将阐述的五个问题。
围绕项目的不确定性。 完成工作的资源。
决定官僚机构对问题反应度的组织特征。 带领官僚机构解决难题的领导能力。
各级政府间和政府与私人部门以及非营利部门间不断发展的相互依赖关
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系。
11.3政府间关系
联邦政府把它的许多项目的执行分出去给州和地方政府做，尤其是在60年
代，当联邦政府试图推进诸如分权、地方自治、社区权力之类的价值实现时，这种策略有了十分明显的增长。
11.4签订合同
美国政府中的签订合同比政府本身还要历史悠久，乔治.华盛顿在努力组建他的部队时，就不得不一直和那些牺牲他手下士兵来寻求快速获利的给养供养着交道。
联邦政府通过与私人公司、研究机构和个体顾问签订合同获得了自己运转所需的大量实实在在的产品和服务。
毫无疑问，签订合同已经成为州和地方政府的一个主要特征。
11.5政府的困境
正如我们所见的执行，是研究如何执行法律。它涵盖了行政的所有形式，
但研究执行的学者特别关注依赖代理人的行政策略，即在这些策略中，如补助金和合同，对项目结果的最终责任都落在管理项目的官僚机构之外。因此，执行是一个混乱的领域，部分原因在于政府通过补助金和合同招募的组织的多样性，部分原因在于政府文化和复杂动机以及同它打交道的代理人的内部组织寿命之间的不适，还有部分原因在于对责任的要求与对独立性的要求之间无法解决的冲突。
11.6反馈的重要性
能否有效驾御项目执行的关键在于管理者能否得到良好的行政反馈，赫伯
特，考夫曼说过，问题在于“只有当管理者升入天堂的时候，他们才发现在自己负责的组织中的下属才会不变地、乐意地、充分地做他们被要求做的事。而在地球上是不会出现这种情况的”。
11.7结论
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第五篇 民主制中的行政 第十二章 行政的立法控制
许多观察家把政策程序分为两部分：立法机关制定政策，行政机关执行政策。
当然，我们知道立法和执行的作用远比这要复杂和纠缠不清。在联邦层次上，宪法确立了精致的制约与平衡，而不仅仅是分权。
12.1监督的悖论 12.2委员会对行政的监督
国会除了立法工作以外，更多的倚重它的委员会监督行政机构及其对项目
的执行。实际上，国会委员会和行政机构的关系是政府中最重要的关系之一。国会委员会与官僚彼此都很重视。
12.3会计总署
1921年国会把政府审计职能从财政部转移到新的会计总署，而财政部从1789
年开始就有审计职能。会计总署由美国审计长领导，他由参议院提议和批准，并由总统任命。国会要确保会计总署不受行政机关的干预，所以审计长有长达15年的任期，而且只有经国会联合决议或受到弹劾才能撤换。
12.4立法否决权
立法否决权是国会控制行政的一种最终形式，该形式一直处于激烈的争议
中。长期以来，国会议员对只审查事后的行政行为感到闷闷不乐。他们渴望找到一种参与行政决策和阻止他们不同意的被提议采取的行政行为的机制。为寻找一种使即将出台的行政决策或行政行为无效的方法，国会制定了及其复杂的立法否决权条款。
立法否决权有四种形式：（1）一院否决，参议院或众议院均可采用决议反对一项行政行为；（2）两院否决，参众两院都必须通过否决一项行政行为的决议；（3）委员会否决，参议院或众议院中的一个委员会否决一项行政行为；（4）国会委员会主席拥有否决权。
12.5结论
第十三章 管制与法院
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13.1管制工作
管制机构所实施的管制种类各不相同。它们在既含糊又十分具体的法定命
令下运作，它们在特定领域内比国会、总统办公厅和法院这些在管制中扮演重要角色的机构更内行。
13.2管制程序
13.3法院对管制者的管制
法院对管制体制进行管制有多种方式。通常，如前所述，法院通过对机构
规则和具体决定提起上诉进行管制。有时，法院通过对机构提出诉讼，要求它们颁布法规规定或暗含的规则。机构有时起诉一个公司以对该公司不服从规则或命令的行为进行惩罚，并获得要求公司服从法院命令。除了这些涉及机构的诉讼外，还有私人当事人之间的诉讼，其中某公司作为被告被指控违反了法规或规则。
13.4总统对管制者的管制
总统试图控制管制机构，坚持认为管制机制是行政机关的一部分，因此必
须对总统负责。否则，管制机构在国会广泛授权之下根据规章来制定政策，将会轻视政府的民主制度。这种观点建立在下述三个理念之上：以免机构彼此间相互矛盾或相互重叠的协调需要；与总统的政策议程保持一致的需要；节约和效率的需要。这些是作为最高行政长官的总统的职责。
13.5结论 第十四章 结论 14.1官僚责任
宪法体制下的政治必须使下级官僚服从由法院解释的宪法和法律的命令和
约束，服从行政机关等级制上级的指令。民主体制下的政治必须使下级官僚服从人民及其立法上或行政上的民选代表。
14.2伦理 14.3公职
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最后，让我们回到对公职充满热忱、尊重官僚责任与道德行为要求、熟知并
忠诚于宪政与民主制度的文官的招募和留用问题上。
政府需要提供吸引最有才能的公民加入公职并热爱它的激励机制和机会。
二、 评论:
1. 写作特点： 运用大量的现实资料及案例来说明公共行政学的理论问
题，使本书具有强烈的现实感。而且为我们了解当代西方尤其是美国的政府管理以及政府改革提供了十分翔实的资料。而且本书富于创新，学术水平很高。在每一章节中，作者都提出了自己的观点或作出了独特的分析，使人颇受启发。
2. 优点： 本书视野宽、内容丰富、资料可靠、现实感强、富于创新、叙
述简练和可读性强。而且本书涉及了广泛的议题，内容很全面，而作者的叙述简明扼要、相当精炼，结构也十分紧凑。
3. 缺点：
4. 学术地位: 本书是美国公共行政学领域最有影响的著作和权威性教
科书之一，全书立足于当代西方特别是美国政府管理的实践，用大量现实资料及案例对公共行政学的原理进行深刻的阐述和剖析。书中涉及到公共行政学的研究范围、政府的角色、公共组织理论、文官制度、公共政策的制定和执行、民主制中的行政等主题，尤其是强调了政治与行政的密不可分以及民主社会中立法和司法机关对行政机关监控的重要性。本书是美国高校广泛使用的教材或教学参考书，它对我们借鉴西方公共行政学的理论成果，探索具有中国特色的公共行政体制及公共管理模式具有重要的参考价值。 5. 学术价值：
三、 联系实际：
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